全球治理、联合国改革与中国政治发展
- 学生时代
- 2009-06-02 18:44:37
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目前，在许多中国人的观念中，对新的世界秩序的图景是模糊的，甚至没有任何概念。在他们的观念中，世界秩序仍是单一的主权国家——由其合法政府代表——的体系，对于已经出现的全球治理的趋势或视而不见，或轻蔑地予以拒绝。有的学者倾向于认为，全球治理是西方国家侵蚀发展中国家主权的一个阴谋，有的学者相信，将全球问题的解决诉诸于全球治理是一种幻想。
但也有一些学者对全球治理的趋势作出了积极的回应。有的学者提出，主权是个历史范畴，是需要不断变化和充实的。[4]还有的学者提出一种新的思路，即对“主权范畴从绝对性的理解转向相对性的理解，从不可分割的理解转向可部分让渡的认识，从主权与使用权、管辖权之间的定性式统一转向功能式区分等。”他们认为，“全球化向国家中心型秩序提出了挑战，但是，国家主权在受到一定侵蚀的同时，仍然是国际关系变革与发展的基石。”“不应该抽象地为坚持主权而坚持主权，而应该为获得国家利益最大化而体现主权的价值。”转移或让渡部分主权的行为不等于放弃或出让国家利益。对主权的自主限制与合理自愿让渡恰恰是国家意志的充分表达，也是国家能力的最现实的充分表达。[5]
历史已经告诉我们，在主权国家平等原则已在西方得到确立的时代，中国人仍固守传统的天朝秩序，结果只能一再蒙羞受辱。现实的发展又告诉我们，当绝对的、排他式的国家（民族）主权已经过时，世界走向一体化、有机化的趋势十分强劲，全球治理时代已经来临时，如果仍固守传统的主权观念，与18—19世纪固守天朝观念一样不合时宜。它既会损害自身的发展，也会对全球问题的解决产生负面影响。
由于国内政治发展水平和政治发展道路的特殊性，使中国对按西方观念建立起来的联合国的组织形式和运作方式有不适应性的一面。目前联合国的组织形式源于西方文化，是西方国家在国内形成的组织文化运用于国际领域的结果。联合国的基本理念、原则、规范、组织形式、运作方式、程序等，都源于西方，是西方社会内部结构的外化。它们与中国人所熟悉的组织形式及运作方式完全不同。
西方是多元社会，各种利益集团以合法的方式在公共领域展开竞争。西方政治家习惯于以协商、讨价还价、妥协的方式解决政治问题。西方以分权制衡为特色的政治体制也是分散和多元的，各平等的权力主体间需要处理复杂的横向关系。但中国人长期生活在金字塔式的权力结构和君—臣关系的网络中，习惯于在纵向维度上处理政治关系，不善于横向政治关系的协调。在中国传统政治文化中，协调平等的政治主体间关系的文化资源是非常贫乏的。
联合国向全球治理机构的发展走向也是由西方主导的。由传统的统治(government)向治理（governance）的转变首先出现在西方社会，它先被用于市政学，用于解决城市和地方问题，而后上升到国家中央政府层面。最近十几年，西方人主导的国际组织又将他们在国内的经验用于国际层面，处理一些全球性问题。所以在发达国家，先在地方事务和国家层面上接受了治理的观念，学会了治理的行为方式，养成了治理的习惯，而后应用到国际事务中。而中国政府和政治家却没有在国内相应的经历。西方政治家在很大程度上可以将国内获得的经验用于国际组织，而中国政治家在国内的施政经验和行为习惯却与全球治理的方式相差甚远。政府官员不习惯于与其它政治行为体共享权力，与它们建立调和而不是支配的关系，并通过共同的参与、谈判、协调活动来解决共同关心的问题。这构成对政府行为方式的挑战。
全球治理带来的另一问题，是对中国国内政治构成的影响。中国近几十年来走上一条特殊的政治发展道路，虽然经历了20多年的改革，但中国采行的政治模式与世界上多数国家，特别是在国际事务中起主导作用的西方发达国家不同。这就特别容易招致批评，遇到来自外部的变革压力。全球治理的进程使国内政治与国际政治相互缠结渗透，国内秩序在很大程度上被全球秩序所同化，没有一个国家还能坚持作为无法穿透的政治实体。由于意识形态和政治制度方面的差别，使中国对西方发达国家在新的国际秩序中通过全球治理手段对国内政治的影响和渗透的前景怀有深深的疑虑。这种疑虑无疑会影响中国对联合国向全球治理机构转变的态度。
三、如何面对全球公民社会
迄今为止，联合国仍然是由主权国家组成的政府间组织，但是，联合国要承担起全球治理的使命，有效地应付未来的挑战，就需要将非国家行为体纳入联合国的结构中。目前，一个独立于主权国家权力的“世界公域”以及“全球公民社会”(global civil society)已经出现。全球公民社会以跨越国家界限的非政府组织为核心，它成为参与全球治理的重要角色。根据目前的发展趋势，全球治理需由国家中心治理与非国家中心治理(即全球公民社会治理)两个层次的全球治理构成。自17世纪威斯特伐利亚体系形成以来，传统的治理一直是以主权国家和政府间的权力为基础的，主权国家是在国际社会中惟一的行为体。但近些年来，各种跨国的非政府组织和社会运动对全球事务的参与不断扩大和加深，它们部分地分割了原由各国政府承担的职责，部分地填补了政府留下的真空，部分地承担起新的责任。以它们为代表的全球公民社会治理的地位和影响不断上升，并日益成为联合国基本结构的一部分。而国家中心治理目前虽然仍处于主导地位，但它只是多种行为体之一，不再是国际舞台上无所不能的、惟一活跃的角色。
全球公民社会与各国政府的地位此消彼长的变化趋势指向一种新的全球治理前景，也为联合国改革提出了新的课题。以何种方式将非政府组织纳入联合国组织框架内，是近些年来人们热烈讨论的话题。联合国前任秘书长加利曾提出将非政府组织作为“人民代表制的基本形式”纳入联合国的框架，目前人们提出的联合国两院制或三院制的方案，便是循着这个思路描绘的未来联合国组织结构的蓝图。
无论联合国改革采行何种方案，有一点是确定无疑的，即全球性公