国家联合地制度类型
- 学生时代
- 2009-12-27 21:50:24
摘 要
本文以国家联合作为有别于统独的两岸关系架构，分析政合国、特殊关系、国协、邦联四种制度类型，并以奥匈帝国、美加关系、大英国协／独立国协、德意志邦联／美利坚邦联为个案，分析两岸关系架构的出路。结论认为政合国和邦联并不适用，两岸宜从特殊关系和国协，学习建立解决问题的双边机制。
台湾与大陆的政治终局如何安排，历经半世纪的统独之争，已经产生更多样化的思惟。早期将统独视为零和赛局的旧思惟，随着台湾民主化和国民党本土化，如今已经面临更多挑战。最大转变，在于超越国家认同的主观情感之争，转向两岸关系架构的制度讨论，因而使统独光谱更趋多元。其中，国家联合（特殊关系、国协、邦联）介于统独之间，虽有部份政治人物提及，却很少说明确切的内涵，但国家联合作为政体整合的形式，却可能为对立难解的统独之争，开创出更多元的思考空间，值得深入研讨。
国家联合（Staatenverbindung）意指两个以上的国家发生联合关系，但并未于其上设置统治权。 就思想传承来说，国家联合是「政府间主义」（ intergovernmentalism）的最高形式，并非「超国家主义」（supranationalism）。 通常，国家联合的成员国之间，权利义务网络必须发展到某种密集程度，其间关系也要有相当的制度化，对成员国产生约束，才符合联合的基本条件。
国家联合是政治整合（political integration）的一种形式，成员国经由联合，形成互相依赖的关系，进而产生成员国单独所无的体系性质（system properties）。如Karl Deutsch所说，政治整合并非历经固定的阶段顺序产生，而是类似装配生产的流程，不同层面可能各自在不同时间进行整合。 国家联合亦然，国与国间的联合过程，依照不同的历史脉络，也可能采取迥然有别的制度形式。
国家联合有别于一般国际组织，后者通常只涉及某些特定利益，并未涉及成员国主权，成员国也未形成政治共同体。依照国家联合的结合程度，从浅到深可分为三种类型：
一、君主政体的联合：君合国、政合国、特殊关系、国协
1.1 君合国（personal union）：
两个以上的君主国，共同拥戴一位君主，例如1697～1763年萨克森与波兰、 1714～1837年英格兰与汉诺威、1386～1569年波兰与立陶宛。
1.2 政合国（real union）：
两个以上的国家，在各自宪法上明示同一国际法主体和最高统帅权，例如1867 ～1918年奥匈帝国、1569～72年波兰与立陶宛、1814～1905年挪威与瑞典、1918～ 44年丹麦与冰岛。
1.3 特殊关系（special relationship）：
两个以上的国家，尽管并未产生同一国际法主体，也未在主权层次形成联合，但已因为特殊的历史渊源结为和平共同体，例如二次战后的英美关系、美加关系、挪威和瑞典关系。
1.4 象征性同盟（symbolic union）：
两个以上的君主国与共和国，因为特殊的历史渊源形成联合，例如后大英帝国的大英国协、后苏联的独立国协、荷兰与印尼共和国。
二、国际法上的国家联合：邦联
成员国的关系较君主政体的联合更加紧密，其上有一共同机关，不但作为国家联合的共同代表，也用来协助任一成员国的外来攻击，并以和平方式协调成员国间的内部争议。邦联的共同机关，权力只能行于成员国，不能直接行于成员国人民。依照成员国的地位，可分为两类：
2.1 地位平等的邦联：
例如1815～66年德意志邦联、1776～87年美国、1815～48年瑞士、1917～22年苏联、1958/59年伊拉克和约旦之间的阿拉伯同盟等等。
2.2 从属关系的邦联：
例如1881～1956年法国与突尼西亚、1912～56年法国与摩洛哥、意大利与圣马里诺、印度与不丹／锡金、战前国际联盟之于自由城但泽。
三、国家法上的国家联合：联邦
成员国已将部份主权转移到国家联合的共同机关，后者不但在国际社会上执行所有成员国的外交权限，同时统辖相当程度的国内事务，直接对成员国人民行使权力。依照联邦的统治性质，可分为两类：
3.1 暴力强制建构：国中之国（Staatenstaat）
例如1923～91年苏联、神圣罗马帝国、土耳其帝国及其卫星国。
3.2 和平演化产生：民主联邦
例如1787年之后的美国、二次战后的德国。
台湾与大陆治权互不隶属、同为对等分治实体，已经持续超过半个世纪。为了探讨两岸关系架构的可行出路，本文将不预设统独立场，改由两个现实存在的主权体可能产生的国家联合进行研讨。由于两岸目前并无凌驾其上的统治权，因此本文所谓的「国家联合」，并不包括主权已经部份转移中央的联邦制。
由于两岸并无君主，君合国对于两岸的国家联合并不适用。本文将分别就政合国、特殊关系、国协、邦联四种国家联合的制度类型，探讨不同类型对于两岸关系架构的启示。其中，政合国将以奥匈帝国为个案、特殊关系将以美加关系为个案、国协将分别以大英国协和独立国协为个案，邦联将分别以德意志邦联和美利坚邦联为个案，希望能从具体的个案研究中，汲取有关两岸关系架构的启示。
奥匈帝国：多民族的两元政合国
政合国意指两个以上的国家，在各自宪法上明示同一国际法主体和最高统帅权，最典型的代表即1867～1918年的奥匈帝国。
奥地利皇室和匈牙利谈判，于1867年通过妥协宪章（Ausgleich）﹐建立奥匈两元君主国（Dual Monarchy of Austria-Hungary﹐习称「奥匈帝国」）。帝国分为奥地利君主国和匈牙利君主国，由奥皇Francis Joseph为帝，并在匈牙利称王，称为「帝 ─ 王」（Emperor-King）。两国地位平等，各有其宪法、议会与内阁，各有其官方语言，在国防、外交、财政上，则设立共同的行政部门，其它事务则自理。
较强的奥地利所以愿意维持两国平等，主因是1859年意大利的战事失败，以及 1866年普奥战争失利，使奥帝国由外转内，试图争取人民支持，而普奥战争期间匈牙利人效忠奥皇对抗普鲁士，也使奥对匈产生好感。相形之下，较弱的匈牙利所以愿意结为奥匈帝国，主因是可以避免两国冲突，并藉由帝国保护防止外力入侵。
为了监督共同的国防、外交、财政，奥匈两议会各派60人组成帝国议员团（ Imperial Delegation），每年轮流在维也纳和布达佩斯集会，但采取分院开议的方式，各自使用德语及马扎儿语，并各自投票决议，再以书面交换意见，结果每年常有许多信差来往两地，共同部门首长也常轮流奔走两地，至于有关关税同盟，则每十年重新交涉一次。
奥匈帝国持续长达半世纪（1867～1918），主因是共同君王Francis Joseph在位的时间甚长（1848～1918），帝国贵族、文官、军队都颇效忠共同君主，军队兵员来自各地，军官则多来自贵族，尽管内部矛盾不少，却得以继续维持。
奥匈帝国的主要问题，在于民族矛盾，帝国内的民族人口比例如下：日耳曼人 （24％）、马扎儿人（20％）、捷克／波西米亚人（12.6％）、波兰人（10％）、鲁特尼亚人（8％）、罗马尼亚人（6.4％）、克鲁特人（5％）、赛尔维亚人（4％）、斯罗维尼人（2.5％）、意大利人（2％）、其它民族（5％）。因此即使以奥匈两大民族为主轴，建立两元政合国，但奥匈民族也只占总人口比例44％，并不足以构成稳定多数。
由于帝国的统治力量不足，1871年奥皇曾前往布拉格，提议将奥匈联合模式延伸到捷克／波希米亚人，试图使两元政合国变成三元政合国，但因为匈牙利的强烈反对而作罢， 由此可看出奥皇在主权议题上对匈牙利的尊重。
就政治整合来说，奥匈帝国尽管只是政合国，但国家联合的强度却远胜于特殊关系、国协、邦联，不但在各自宪法上明示同一国际法主体和最高统帅权，而且还在国防、外交、财政上设立共同的行政部门。尽管作为国际法主体的共同君主奥皇对于匈牙利人并无实质统治权，派遣帝国军队亦须经过两国同意，共同部门的决策也要两国同时背书，但匈牙利默认奥皇对内和对外的象征性统治地位，已经不容置疑。
总之，匈牙利等于是在象征性主权上让步，一方面促成奥匈两国的和平，一方面得到帝国保护防止外力入侵。为了巩固国家联合，因而成立国防、外交、财政上的共同机构，由此确保两元政合国的运作。
奥匈两元政合国对于两岸关系的最大启示，在于两岸能否在各自宪法上明示同一国际法主体，针对「一个中国」做出突破性解释，共同创造一个不具实质统治内涵、但两岸都可接受的象征性主权，从此走出中国代表权之争。
就此而言，1997年11月16日海协会会长汪道涵的转述意见，可视为典型代表。他重新把「一个中国」理解为「不等于中华人民共和国，也不等于中华民国，而是两岸同胞共同缔造统一的中国。所谓『一个中国』，应是一个尚未统一的中国、共同迈向统一的中国」。 换句话说，「一个中国」目前并不存在，并非「现在式」，而是「现在进行式」或「未来式」。
问题是，汪道涵颇具突破性的新思惟，后来却产生变化。1999年4月5日，他又提出「一个中国的分治」新解，并对「一个中国」解释如下：「世界上只有一个中国，台湾是中国的一部份，目前尚未统一，双方应共同努力，在『一个中国』的原则下，平等协商，共议统一；一个国家的主权和领土是不可分割的，台湾的政治地位应该在『一个中国』的前提下进行讨论」。 在这个新论述中，「一个中国」并非中华人民共和国的原有澄清，已经转趋模糊，自然引起台湾朝野的疑虑。
美加关系：和平共荣的国际特殊关系
特殊关系意指两个以上的国家，尽管并未产生同一国际法主体，也未在主权层次上形成联合，但已因为特殊的历史渊源，结为和平共荣的政治共同体。
特殊关系下的成员国，都已不再以对方为假想敌，不但以平等方式互相往来，而且以和平方式解决争端。相较于与其它国家的互动，成员国往往更容易经由沟通形成共识，因而产生更深更广和更多层次的正面交往。具有共同语言的国际特殊关系，例如美加关系、美英关系、德奥关系；具有共同历史的国际特殊关系，例如瑞典和挪威的关系。
不过，共同语言或共同历史，并不是形成国际特殊关系的充分条件，例如俄罗斯和其它斯拉夫国家、或拉丁美洲国家之间，并未产生特殊关系。不同国家形成国际特殊关系，有如Karl Deutsch 所说的「多元安全共同体」（pluralistic security communities），成立前提有三：
一、成员国的主要政治价值彼此兼容。
二、成员国的政治菁英能够和平因应彼此的需求。
三、成员国可以互相预期彼此的政治经济社会行为。
以美加关系为例，1819年英美签署Rush-Bagot 条约，即确立五大湖区的不设防原则，规定双方分别在尚普兰湖和安大略湖各留驻百吨级单炮炮艇一艘，其余大湖则留驻两艘，后来这项非军事化原则还延伸到陆地，使美加3000英里边境成为不设防线，双方都不以对方为假想敌，这种成果可说举世罕见。
美加两国结为特殊关系，并非自然演化产生，而是两国菁英的共同努力才逐渐促成。由于加拿大直到1867年才成为自治领，在此之前的对外关系仍由英国主导，因此美加关系的早期进展，其实是美英关系和加拿大国内政治运动二者交错互动的结果。
1776年美国独立战争初期，美国曾试图以武力并吞加拿大。独立战争结束后， 1782～83年签署巴黎条约，尽管美国获得Ohio河、五大湖区和Mississippi 河之间的广大土地，但美国提出占领加拿大的要求，仍遭到英国以债务为由拒绝。 此后，美国即设法保持加拿大的门户洞开，只向美国开放。
美国独立战争后，至少有10万名亲英派移民加拿大，使加拿大对美国的入侵意图更怀戒心。由于英国认为一旦Ohio区划归美国所有，加拿大西部将受到美国威胁，因此迟迟不肯履行巴黎条约，拖延撤出在该区的军事据点，导致英美关系日益恶化。 1794年美国派遣代表赴英谈判，英国承诺在1796年撤走美国西北部的军事据点，但美国拒绝英国在北部建立印第安人卫星国的提议。
1805年起，美国对大湖区的印第安人加紧攻势，使美英关系更加恶化，加上美英两国日益增加的海上冲突，美国趁欧洲忙于反拿破仑战争之机，终于在1812年对英宣战，再度试图以武力兼并加拿大，但又未得逞，两国于1814年签署Ghent条约，又恢复战前原状。
美国在1776～1783年和1812～14年两次试图武力并吞加拿大，自然引起加拿大人的戒心，亟思强化本身的防卫力量，不过真正促使美加关系走向长期和平的关键，仍在于美英关系和美国内政。原因有四：
一、1812～14年美英战争后，美国体认到难以匹敌英国海军，因而不再北进。
二、美国仍在经贸上依赖英国，尤其是外人投资和棉花出口。
三、美国北进势力遭到南方蓄奴州的制衡，反对破坏南北方的政治平衡。
四、美国转向西部、南方、西南方发展，目标改为西班牙殖民地。
由于美国不敌英国，并在经贸上依赖英国，加上国内政治势力的异议，因此美英终于在1819年签署Rush-Bagot条约，从此淡化了美加关系的冲突性质。同年，美国兼并Florida，并在英国默许下，进而在1823年公布门罗主义，从此和英国结盟，共同经营中南美洲。加拿大因为早先得到英国支持，幸而并未成为美国的势力范围。此后，美国的领土急速扩张：1845年兼并Texas，1847～48年美墨战争，取得加州等地。美墨战争期间，美国于1846年占领美加之间悬而未决的领土Oregon，但并未引起两国交战。
为了强化加拿大的防卫力量，英国也于1840年通过「联合法案」，将上下加拿大联合起来，设立共同议会，强化了加拿大相对于美国的力量。1854年，美加签署互惠贸易条约，为后来的两国经济整合奠定基础。
1867年，加拿大成为自治领，自主意识因而高涨，同年美国也从俄国买下阿拉斯加，引起加拿大的疑惧，从而加快西进政策。1869年，加拿大在英国协助下，从哈德逊湾公司买进安大略省以西的广大土地，建立Manitoba省和英属哥伦比亚省，并先后于1870和1871年自治领联邦， 由此抑制美国的领土扩张。
1869年美国完成第一条横跨大陆的铁路，至1893年已经完成四条，加拿大也在 1886年完成横跨铁路，因此造成美加人口的大量交流。1871～1921年加拿大移民约 250万前往美国，另有37万5000美国人移往加拿大，人口的互相流动，自然强化了两国全方位的连带关系。
1871年英军撤出加拿大，加国从此要自负防卫责任，但随着美加人民的扩大往来，以及美国放弃对加拿大的兼并政策，美加关系并未因此转趋紧张。尤其在1895 ～96年委内瑞拉危机中，英国承认美国在拉美的特殊地位（即「门罗主义」），更使英美关系进入长期友好的历史转折；1899～1900年，美国宣布对华门户开放政策，立即得到英国响应，更使英美两国的特殊关系进一步巩固。加拿大的对外政策，原就居于英美两大国之间，自然也因为英美结为特殊关系，而和美国也逐渐发展出类似的特殊关系。
第一次世界大战期间，英美加三国共同对抗德国。第二次世界大战期间，加拿大在英国向德宣战后决定参战，两年后美国也因为珍珠港事变参战，两次大战的共同参战，都使三国的特殊关系更加紧密。1940年8月﹐美加两国为了确保北美防务﹐成立常设联席防务委员会，从此加拿大在军事上从英加联盟转向美加联盟。1941 年4月，美加通过「海德公园宣言」，共同成立物资调配委员会、联席经济委员会、防务生产委员会，两国的特殊关系更加密切。
大战结束后，随着冷战的崛起，为了防止苏联从北极入侵，美国在加国境内安装远距离预警系统和驻军，并于1957年成立北美空防司令部（Noth American Air Defense Command, NORAD），司令部设在美国，由美加空军担任正副司令，美国可指挥加拿大空军。1959年，美加签署「国防生产分享协议」，加拿大在武器制造上更进一步依赖美国。
由于加拿大人口不到美国的十分之一，对美依赖并不仅是军事层面，更包括经济和文化层面。 以经济为例，1957年加国制造业资本43％为美国人所有，石油和天然气更高达70％，美国占加国进口贸易总额 2/3。另以文化为例，直到1952年加国才有自己的电视广播，大部分人都直接听阅美国传媒，大学教授也有超过 1/4 来自美国，工会组织则有73％隶属于总部设在美国的国际工会。
尽管如此，加拿大在对外政策上并非美国附庸，仍有相当的自主性。例如：加国并未接受美国对古巴实施完全禁运的要求，只禁止战略物资运往古巴，而且从未对古巴断交。此外，加国早在1970年中国参加联合国之前，即与北京建交，成为继英、法之后第三个承认北京的西方国家，并反对美国轰炸北越，也对美国在南北越和谈上的消极作为不以为然。
综上所述，美加特殊关系的建立，其实颇为曲折，大致分为四个阶段：
一、1776～1819年：加拿大仍为英属地，依赖英国军力保护。
二、1819～1895年：美加人民扩大交流，全面发展连带关系。
三、1895～1940年：英美建立特殊关系，扩为美加特殊关系。
四、1940年至今：加拿大转为依赖美国，维持原来特殊关系。
1999年4月下旬，民进党籍前台北市长陈水扁在访美期间，提出愿与北京发展「国际特殊关系」，尽管概念还有待厘清，但基本上已经正视两岸具有历史遗留的特殊政治关系，以及两岸的经贸联系正在迅速深化。
但从美加特殊关系的形成来说，目前台湾与大陆的交往，可说是不完整地混合了美加关系的前三阶段，一方面在军事上仍有赖美国保护，二方面在社经上已经扩大全面民间交流，三方面在外交上也必须因应美中建立战略性伙伴关系的世界趋势，逐步缓和两岸僵局。不过，三阶段不完整的同时并存，正显示两岸关系仍然充满矛盾，尤其是北京始终不愿承认中华民国／台湾的政治实体地位，又不愿放弃对台动武，更是两岸发展特殊关系的最大障碍。
国协：大英国协 v. 独立国协
国协意指两个以上的国家，尽管并未产生同一国际法主体，也未在主权层次上形成联合，但已设立定期的共同会议机制，强化成员国的沟通协调。
以大英国协为例，并无所谓共同的国协领袖，各成员国可自行决定是否共拥只具象征性意义的大不列颠君主。国协成员的定期会议，其实只是延续过去的帝国会议，但此会议只供沟通与讨论，并无议决权限，因此并无表决机制。国协成员是否接受英国枢密院作为上诉机构，亦由各国自行决定，成员国也有单方退出国协的权利。
目前最具代表性的两大国协 ── 大英国协和独立国协，都是旧帝国瓦解之后的历史遗产，但两者基于不同的历史背景，发展趋势并不相同：大英国协倾向日益分散，独立国协则倾向日益整合。
大英国协：
1884年，大英帝国为了协调各殖民地问题，首创帝国联邦同盟，随后又在1887 年召开第一次殖民地会议，开始建立帝国内部的磋商制度。1919年巴黎和会，各自治领以大英帝国代表团的成员出席，加、澳、南非、纽西兰、印度更分别成为国际联盟的成员。
1926年英国通过Belfour报告，表示「英国和各自治领是大英帝国内部的自治实体，地位平等，在内政和外交事务上并无关系，但以对英国君主的共同效忠而联成一体，作为国协成员自愿结合在一起」，可说是对国协议位的扼要说明。 这份报告在1931年以法律形式确定，大英国协因此正式成立。
1932年，英国与各自治领签署一系列贸易互惠协议，确立类似关税同盟的帝国特惠制，并组成英镑集团。随后又因应二次战后殖民地纷纷独立的风潮，取消国协成员必须「效忠英国君主」的规定，1947年英国「自治领事务部」也改名为「国协关系部」。国协成员1970年30国，1980年45国，1990年50国。
在1956年苏伊士运河危机之前，大英国协还维持总理定期会晤，并在联合国相关组织中联合提出候选人名单，随即因为国际形势的转变，使国协成员转向不同阵营，逐渐导致国协的分崩离析。主要的政治矛盾有四：
一、冷战造成东西方矛盾。
二、先进国与后进国的矛盾。
三、白人国与非白人国的矛盾。
四、美国取代英国的霸权地位。
1956年7月，埃及宣布对苏伊士运河国有化，因而引起英法联军的入侵行动。结果在印度、巴基斯坦、锡兰等地，都爆发反英示威，英国立场只得到纽澳支持，非白人的亚洲各国都反对英国立场，加拿大和南非则弃权，颇能凸显出国协内部先进国和后进国的矛盾。
1958年起，印度推动亚非不结盟中立政策，促使国协成员拒绝参加冷战军事集团，因而与英加纽澳所参与的西方集团发生矛盾。1961年3月，国协更因为南非问题分裂，尽管英国再三坚持，仍然无法阻止其它成员国反对南非参加国协。1965年 11月，南罗得西亚白人单方宣布独立，试图从新成立的黑人国家分离，也导致国协内的非洲成员和英国的激烈冲突。
美国霸权的崛起，也使英国失去主导国协的地位。例如美加形成北美防务体系，美澳纽签订防务协议，都排除英国的参与，其它地区也有类似情形。
除了政治矛盾之外，国协原有的帝国特惠制也因为世界经济形势的转变，面临前所未有的冲击。主要的经济冲击有三：
一、美日欧的崛起，大幅削弱英国在国协市场的地位。
二、国协成员为了发展民族工业，宁可转向保护主义。
三、英国转向欧洲发展，降低英国对国协市场的依赖。
尤其是1967～68年爆发英镑危机，也使不少国协成员对英镑失去信心。1972年 6月英格兰银行将英镑改采浮动汇率，更使英镑区失去实质意义。
因此即使大英国协的成员仍在继续增加，但不管从政治或经济来说，除了增加另一个国际对话机制外，早已分崩离析，丧失了早期功能。
独立国协：
1991年12月8日，三个前苏联的斯拉夫人国家俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯，共组独立国协（Commonwealth of Independet States﹐CIS）。基本上，这是1988～ 91年苏联瓦解以来﹑重新展开的国家联合尝试，至1996年已有12国。俄罗斯重建国协的思考有二：
一、保有前苏联的统合要素，重新建立一个新的政治共同体。
二、以欧体和北约为典范，分别在经济和军事上，重新整合各共和国。
1991年12月21日，独立国协成立国家元首会议，随后于1993年1月22日通过「独立国协宪章」。 该宪章第一条即开宗明义规定：「国协在各成员国主权平等之原则下建立。成员国是自主的和权利平等的国际法主体」，并在第一条第三项注明「国协不是国家，亦不拥有超越国家的权力」，规定在各成员国之上并无凌驾的超国家组织。第九条则规定「成员国有权退出国协」。
为了确保各国的独立自主地位，宪章第三条进一步规定：「尊重成员国主权，不可剥夺的民族自决权利和无外来干预下，支配自身命运的权利」、「国家边界的不可侵犯，承认现存疆界并放弃非法的领土要求」、「国家领土的完整性，并放弃旨在瓜分他国领土的任何行为」、「不使用武力或以武力威胁反对会员国的政治独立」、「以和平方式解决争端」、「在国家间的关系，国际法具最高地位」、「彼此不干预内部和对外事务」等原则。
国协最高机关是国家元首会议，「讨论与决定关于成员国共同利益领域活动的原则性问题」、「一年召开两次会议。一个成员国的提议，即可召集临时会议」（第21条）。政府首脑会议则「协调成员国行政机关在经济、社会及其它共同利益领域的合作」、「一年召开四次会议。一个成员国政府的提议，即可召集临时会议」（第22条）。两会决策都采共识决（全体同意），「任何国家可声明本身对此或彼问题不感兴趣，但不视为通过决议的障碍」（第23条）。
为了避免大国主导，两会通常在白俄罗斯的明斯克市举行，并依照成员国国名的字母顺序，轮流担任会议主席。除了两
本文以国家联合作为有别于统独的两岸关系架构，分析政合国、特殊关系、国协、邦联四种制度类型，并以奥匈帝国、美加关系、大英国协／独立国协、德意志邦联／美利坚邦联为个案，分析两岸关系架构的出路。结论认为政合国和邦联并不适用，两岸宜从特殊关系和国协，学习建立解决问题的双边机制。
台湾与大陆的政治终局如何安排，历经半世纪的统独之争，已经产生更多样化的思惟。早期将统独视为零和赛局的旧思惟，随着台湾民主化和国民党本土化，如今已经面临更多挑战。最大转变，在于超越国家认同的主观情感之争，转向两岸关系架构的制度讨论，因而使统独光谱更趋多元。其中，国家联合（特殊关系、国协、邦联）介于统独之间，虽有部份政治人物提及，却很少说明确切的内涵，但国家联合作为政体整合的形式，却可能为对立难解的统独之争，开创出更多元的思考空间，值得深入研讨。
国家联合（Staatenverbindung）意指两个以上的国家发生联合关系，但并未于其上设置统治权。 就思想传承来说，国家联合是「政府间主义」（ intergovernmentalism）的最高形式，并非「超国家主义」（supranationalism）。 通常，国家联合的成员国之间，权利义务网络必须发展到某种密集程度，其间关系也要有相当的制度化，对成员国产生约束，才符合联合的基本条件。
国家联合是政治整合（political integration）的一种形式，成员国经由联合，形成互相依赖的关系，进而产生成员国单独所无的体系性质（system properties）。如Karl Deutsch所说，政治整合并非历经固定的阶段顺序产生，而是类似装配生产的流程，不同层面可能各自在不同时间进行整合。 国家联合亦然，国与国间的联合过程，依照不同的历史脉络，也可能采取迥然有别的制度形式。
国家联合有别于一般国际组织，后者通常只涉及某些特定利益，并未涉及成员国主权，成员国也未形成政治共同体。依照国家联合的结合程度，从浅到深可分为三种类型：
一、君主政体的联合：君合国、政合国、特殊关系、国协
1.1 君合国（personal union）：
两个以上的君主国，共同拥戴一位君主，例如1697～1763年萨克森与波兰、 1714～1837年英格兰与汉诺威、1386～1569年波兰与立陶宛。
1.2 政合国（real union）：
两个以上的国家，在各自宪法上明示同一国际法主体和最高统帅权，例如1867 ～1918年奥匈帝国、1569～72年波兰与立陶宛、1814～1905年挪威与瑞典、1918～ 44年丹麦与冰岛。
1.3 特殊关系（special relationship）：
两个以上的国家，尽管并未产生同一国际法主体，也未在主权层次形成联合，但已因为特殊的历史渊源结为和平共同体，例如二次战后的英美关系、美加关系、挪威和瑞典关系。
1.4 象征性同盟（symbolic union）：
两个以上的君主国与共和国，因为特殊的历史渊源形成联合，例如后大英帝国的大英国协、后苏联的独立国协、荷兰与印尼共和国。
二、国际法上的国家联合：邦联
成员国的关系较君主政体的联合更加紧密，其上有一共同机关，不但作为国家联合的共同代表，也用来协助任一成员国的外来攻击，并以和平方式协调成员国间的内部争议。邦联的共同机关，权力只能行于成员国，不能直接行于成员国人民。依照成员国的地位，可分为两类：
2.1 地位平等的邦联：
例如1815～66年德意志邦联、1776～87年美国、1815～48年瑞士、1917～22年苏联、1958/59年伊拉克和约旦之间的阿拉伯同盟等等。
2.2 从属关系的邦联：
例如1881～1956年法国与突尼西亚、1912～56年法国与摩洛哥、意大利与圣马里诺、印度与不丹／锡金、战前国际联盟之于自由城但泽。
三、国家法上的国家联合：联邦
成员国已将部份主权转移到国家联合的共同机关，后者不但在国际社会上执行所有成员国的外交权限，同时统辖相当程度的国内事务，直接对成员国人民行使权力。依照联邦的统治性质，可分为两类：
3.1 暴力强制建构：国中之国（Staatenstaat）
例如1923～91年苏联、神圣罗马帝国、土耳其帝国及其卫星国。
3.2 和平演化产生：民主联邦
例如1787年之后的美国、二次战后的德国。
台湾与大陆治权互不隶属、同为对等分治实体，已经持续超过半个世纪。为了探讨两岸关系架构的可行出路，本文将不预设统独立场，改由两个现实存在的主权体可能产生的国家联合进行研讨。由于两岸目前并无凌驾其上的统治权，因此本文所谓的「国家联合」，并不包括主权已经部份转移中央的联邦制。
由于两岸并无君主，君合国对于两岸的国家联合并不适用。本文将分别就政合国、特殊关系、国协、邦联四种国家联合的制度类型，探讨不同类型对于两岸关系架构的启示。其中，政合国将以奥匈帝国为个案、特殊关系将以美加关系为个案、国协将分别以大英国协和独立国协为个案，邦联将分别以德意志邦联和美利坚邦联为个案，希望能从具体的个案研究中，汲取有关两岸关系架构的启示。
奥匈帝国：多民族的两元政合国
政合国意指两个以上的国家，在各自宪法上明示同一国际法主体和最高统帅权，最典型的代表即1867～1918年的奥匈帝国。
奥地利皇室和匈牙利谈判，于1867年通过妥协宪章（Ausgleich）﹐建立奥匈两元君主国（Dual Monarchy of Austria-Hungary﹐习称「奥匈帝国」）。帝国分为奥地利君主国和匈牙利君主国，由奥皇Francis Joseph为帝，并在匈牙利称王，称为「帝 ─ 王」（Emperor-King）。两国地位平等，各有其宪法、议会与内阁，各有其官方语言，在国防、外交、财政上，则设立共同的行政部门，其它事务则自理。
较强的奥地利所以愿意维持两国平等，主因是1859年意大利的战事失败，以及 1866年普奥战争失利，使奥帝国由外转内，试图争取人民支持，而普奥战争期间匈牙利人效忠奥皇对抗普鲁士，也使奥对匈产生好感。相形之下，较弱的匈牙利所以愿意结为奥匈帝国，主因是可以避免两国冲突，并藉由帝国保护防止外力入侵。
为了监督共同的国防、外交、财政，奥匈两议会各派60人组成帝国议员团（ Imperial Delegation），每年轮流在维也纳和布达佩斯集会，但采取分院开议的方式，各自使用德语及马扎儿语，并各自投票决议，再以书面交换意见，结果每年常有许多信差来往两地，共同部门首长也常轮流奔走两地，至于有关关税同盟，则每十年重新交涉一次。
奥匈帝国持续长达半世纪（1867～1918），主因是共同君王Francis Joseph在位的时间甚长（1848～1918），帝国贵族、文官、军队都颇效忠共同君主，军队兵员来自各地，军官则多来自贵族，尽管内部矛盾不少，却得以继续维持。
奥匈帝国的主要问题，在于民族矛盾，帝国内的民族人口比例如下：日耳曼人 （24％）、马扎儿人（20％）、捷克／波西米亚人（12.6％）、波兰人（10％）、鲁特尼亚人（8％）、罗马尼亚人（6.4％）、克鲁特人（5％）、赛尔维亚人（4％）、斯罗维尼人（2.5％）、意大利人（2％）、其它民族（5％）。因此即使以奥匈两大民族为主轴，建立两元政合国，但奥匈民族也只占总人口比例44％，并不足以构成稳定多数。
由于帝国的统治力量不足，1871年奥皇曾前往布拉格，提议将奥匈联合模式延伸到捷克／波希米亚人，试图使两元政合国变成三元政合国，但因为匈牙利的强烈反对而作罢， 由此可看出奥皇在主权议题上对匈牙利的尊重。
就政治整合来说，奥匈帝国尽管只是政合国，但国家联合的强度却远胜于特殊关系、国协、邦联，不但在各自宪法上明示同一国际法主体和最高统帅权，而且还在国防、外交、财政上设立共同的行政部门。尽管作为国际法主体的共同君主奥皇对于匈牙利人并无实质统治权，派遣帝国军队亦须经过两国同意，共同部门的决策也要两国同时背书，但匈牙利默认奥皇对内和对外的象征性统治地位，已经不容置疑。
总之，匈牙利等于是在象征性主权上让步，一方面促成奥匈两国的和平，一方面得到帝国保护防止外力入侵。为了巩固国家联合，因而成立国防、外交、财政上的共同机构，由此确保两元政合国的运作。
奥匈两元政合国对于两岸关系的最大启示，在于两岸能否在各自宪法上明示同一国际法主体，针对「一个中国」做出突破性解释，共同创造一个不具实质统治内涵、但两岸都可接受的象征性主权，从此走出中国代表权之争。
就此而言，1997年11月16日海协会会长汪道涵的转述意见，可视为典型代表。他重新把「一个中国」理解为「不等于中华人民共和国，也不等于中华民国，而是两岸同胞共同缔造统一的中国。所谓『一个中国』，应是一个尚未统一的中国、共同迈向统一的中国」。 换句话说，「一个中国」目前并不存在，并非「现在式」，而是「现在进行式」或「未来式」。
问题是，汪道涵颇具突破性的新思惟，后来却产生变化。1999年4月5日，他又提出「一个中国的分治」新解，并对「一个中国」解释如下：「世界上只有一个中国，台湾是中国的一部份，目前尚未统一，双方应共同努力，在『一个中国』的原则下，平等协商，共议统一；一个国家的主权和领土是不可分割的，台湾的政治地位应该在『一个中国』的前提下进行讨论」。 在这个新论述中，「一个中国」并非中华人民共和国的原有澄清，已经转趋模糊，自然引起台湾朝野的疑虑。
美加关系：和平共荣的国际特殊关系
特殊关系意指两个以上的国家，尽管并未产生同一国际法主体，也未在主权层次上形成联合，但已因为特殊的历史渊源，结为和平共荣的政治共同体。
特殊关系下的成员国，都已不再以对方为假想敌，不但以平等方式互相往来，而且以和平方式解决争端。相较于与其它国家的互动，成员国往往更容易经由沟通形成共识，因而产生更深更广和更多层次的正面交往。具有共同语言的国际特殊关系，例如美加关系、美英关系、德奥关系；具有共同历史的国际特殊关系，例如瑞典和挪威的关系。
不过，共同语言或共同历史，并不是形成国际特殊关系的充分条件，例如俄罗斯和其它斯拉夫国家、或拉丁美洲国家之间，并未产生特殊关系。不同国家形成国际特殊关系，有如Karl Deutsch 所说的「多元安全共同体」（pluralistic security communities），成立前提有三：
一、成员国的主要政治价值彼此兼容。
二、成员国的政治菁英能够和平因应彼此的需求。
三、成员国可以互相预期彼此的政治经济社会行为。
以美加关系为例，1819年英美签署Rush-Bagot 条约，即确立五大湖区的不设防原则，规定双方分别在尚普兰湖和安大略湖各留驻百吨级单炮炮艇一艘，其余大湖则留驻两艘，后来这项非军事化原则还延伸到陆地，使美加3000英里边境成为不设防线，双方都不以对方为假想敌，这种成果可说举世罕见。
美加两国结为特殊关系，并非自然演化产生，而是两国菁英的共同努力才逐渐促成。由于加拿大直到1867年才成为自治领，在此之前的对外关系仍由英国主导，因此美加关系的早期进展，其实是美英关系和加拿大国内政治运动二者交错互动的结果。
1776年美国独立战争初期，美国曾试图以武力并吞加拿大。独立战争结束后， 1782～83年签署巴黎条约，尽管美国获得Ohio河、五大湖区和Mississippi 河之间的广大土地，但美国提出占领加拿大的要求，仍遭到英国以债务为由拒绝。 此后，美国即设法保持加拿大的门户洞开，只向美国开放。
美国独立战争后，至少有10万名亲英派移民加拿大，使加拿大对美国的入侵意图更怀戒心。由于英国认为一旦Ohio区划归美国所有，加拿大西部将受到美国威胁，因此迟迟不肯履行巴黎条约，拖延撤出在该区的军事据点，导致英美关系日益恶化。 1794年美国派遣代表赴英谈判，英国承诺在1796年撤走美国西北部的军事据点，但美国拒绝英国在北部建立印第安人卫星国的提议。
1805年起，美国对大湖区的印第安人加紧攻势，使美英关系更加恶化，加上美英两国日益增加的海上冲突，美国趁欧洲忙于反拿破仑战争之机，终于在1812年对英宣战，再度试图以武力兼并加拿大，但又未得逞，两国于1814年签署Ghent条约，又恢复战前原状。
美国在1776～1783年和1812～14年两次试图武力并吞加拿大，自然引起加拿大人的戒心，亟思强化本身的防卫力量，不过真正促使美加关系走向长期和平的关键，仍在于美英关系和美国内政。原因有四：
一、1812～14年美英战争后，美国体认到难以匹敌英国海军，因而不再北进。
二、美国仍在经贸上依赖英国，尤其是外人投资和棉花出口。
三、美国北进势力遭到南方蓄奴州的制衡，反对破坏南北方的政治平衡。
四、美国转向西部、南方、西南方发展，目标改为西班牙殖民地。
由于美国不敌英国，并在经贸上依赖英国，加上国内政治势力的异议，因此美英终于在1819年签署Rush-Bagot条约，从此淡化了美加关系的冲突性质。同年，美国兼并Florida，并在英国默许下，进而在1823年公布门罗主义，从此和英国结盟，共同经营中南美洲。加拿大因为早先得到英国支持，幸而并未成为美国的势力范围。此后，美国的领土急速扩张：1845年兼并Texas，1847～48年美墨战争，取得加州等地。美墨战争期间，美国于1846年占领美加之间悬而未决的领土Oregon，但并未引起两国交战。
为了强化加拿大的防卫力量，英国也于1840年通过「联合法案」，将上下加拿大联合起来，设立共同议会，强化了加拿大相对于美国的力量。1854年，美加签署互惠贸易条约，为后来的两国经济整合奠定基础。
1867年，加拿大成为自治领，自主意识因而高涨，同年美国也从俄国买下阿拉斯加，引起加拿大的疑惧，从而加快西进政策。1869年，加拿大在英国协助下，从哈德逊湾公司买进安大略省以西的广大土地，建立Manitoba省和英属哥伦比亚省，并先后于1870和1871年自治领联邦， 由此抑制美国的领土扩张。
1869年美国完成第一条横跨大陆的铁路，至1893年已经完成四条，加拿大也在 1886年完成横跨铁路，因此造成美加人口的大量交流。1871～1921年加拿大移民约 250万前往美国，另有37万5000美国人移往加拿大，人口的互相流动，自然强化了两国全方位的连带关系。
1871年英军撤出加拿大，加国从此要自负防卫责任，但随着美加人民的扩大往来，以及美国放弃对加拿大的兼并政策，美加关系并未因此转趋紧张。尤其在1895 ～96年委内瑞拉危机中，英国承认美国在拉美的特殊地位（即「门罗主义」），更使英美关系进入长期友好的历史转折；1899～1900年，美国宣布对华门户开放政策，立即得到英国响应，更使英美两国的特殊关系进一步巩固。加拿大的对外政策，原就居于英美两大国之间，自然也因为英美结为特殊关系，而和美国也逐渐发展出类似的特殊关系。
第一次世界大战期间，英美加三国共同对抗德国。第二次世界大战期间，加拿大在英国向德宣战后决定参战，两年后美国也因为珍珠港事变参战，两次大战的共同参战，都使三国的特殊关系更加紧密。1940年8月﹐美加两国为了确保北美防务﹐成立常设联席防务委员会，从此加拿大在军事上从英加联盟转向美加联盟。1941 年4月，美加通过「海德公园宣言」，共同成立物资调配委员会、联席经济委员会、防务生产委员会，两国的特殊关系更加密切。
大战结束后，随着冷战的崛起，为了防止苏联从北极入侵，美国在加国境内安装远距离预警系统和驻军，并于1957年成立北美空防司令部（Noth American Air Defense Command, NORAD），司令部设在美国，由美加空军担任正副司令，美国可指挥加拿大空军。1959年，美加签署「国防生产分享协议」，加拿大在武器制造上更进一步依赖美国。
由于加拿大人口不到美国的十分之一，对美依赖并不仅是军事层面，更包括经济和文化层面。 以经济为例，1957年加国制造业资本43％为美国人所有，石油和天然气更高达70％，美国占加国进口贸易总额 2/3。另以文化为例，直到1952年加国才有自己的电视广播，大部分人都直接听阅美国传媒，大学教授也有超过 1/4 来自美国，工会组织则有73％隶属于总部设在美国的国际工会。
尽管如此，加拿大在对外政策上并非美国附庸，仍有相当的自主性。例如：加国并未接受美国对古巴实施完全禁运的要求，只禁止战略物资运往古巴，而且从未对古巴断交。此外，加国早在1970年中国参加联合国之前，即与北京建交，成为继英、法之后第三个承认北京的西方国家，并反对美国轰炸北越，也对美国在南北越和谈上的消极作为不以为然。
综上所述，美加特殊关系的建立，其实颇为曲折，大致分为四个阶段：
一、1776～1819年：加拿大仍为英属地，依赖英国军力保护。
二、1819～1895年：美加人民扩大交流，全面发展连带关系。
三、1895～1940年：英美建立特殊关系，扩为美加特殊关系。
四、1940年至今：加拿大转为依赖美国，维持原来特殊关系。
1999年4月下旬，民进党籍前台北市长陈水扁在访美期间，提出愿与北京发展「国际特殊关系」，尽管概念还有待厘清，但基本上已经正视两岸具有历史遗留的特殊政治关系，以及两岸的经贸联系正在迅速深化。
但从美加特殊关系的形成来说，目前台湾与大陆的交往，可说是不完整地混合了美加关系的前三阶段，一方面在军事上仍有赖美国保护，二方面在社经上已经扩大全面民间交流，三方面在外交上也必须因应美中建立战略性伙伴关系的世界趋势，逐步缓和两岸僵局。不过，三阶段不完整的同时并存，正显示两岸关系仍然充满矛盾，尤其是北京始终不愿承认中华民国／台湾的政治实体地位，又不愿放弃对台动武，更是两岸发展特殊关系的最大障碍。
国协：大英国协 v. 独立国协
国协意指两个以上的国家，尽管并未产生同一国际法主体，也未在主权层次上形成联合，但已设立定期的共同会议机制，强化成员国的沟通协调。
以大英国协为例，并无所谓共同的国协领袖，各成员国可自行决定是否共拥只具象征性意义的大不列颠君主。国协成员的定期会议，其实只是延续过去的帝国会议，但此会议只供沟通与讨论，并无议决权限，因此并无表决机制。国协成员是否接受英国枢密院作为上诉机构，亦由各国自行决定，成员国也有单方退出国协的权利。
目前最具代表性的两大国协 ── 大英国协和独立国协，都是旧帝国瓦解之后的历史遗产，但两者基于不同的历史背景，发展趋势并不相同：大英国协倾向日益分散，独立国协则倾向日益整合。
大英国协：
1884年，大英帝国为了协调各殖民地问题，首创帝国联邦同盟，随后又在1887 年召开第一次殖民地会议，开始建立帝国内部的磋商制度。1919年巴黎和会，各自治领以大英帝国代表团的成员出席，加、澳、南非、纽西兰、印度更分别成为国际联盟的成员。
1926年英国通过Belfour报告，表示「英国和各自治领是大英帝国内部的自治实体，地位平等，在内政和外交事务上并无关系，但以对英国君主的共同效忠而联成一体，作为国协成员自愿结合在一起」，可说是对国协议位的扼要说明。 这份报告在1931年以法律形式确定，大英国协因此正式成立。
1932年，英国与各自治领签署一系列贸易互惠协议，确立类似关税同盟的帝国特惠制，并组成英镑集团。随后又因应二次战后殖民地纷纷独立的风潮，取消国协成员必须「效忠英国君主」的规定，1947年英国「自治领事务部」也改名为「国协关系部」。国协成员1970年30国，1980年45国，1990年50国。
在1956年苏伊士运河危机之前，大英国协还维持总理定期会晤，并在联合国相关组织中联合提出候选人名单，随即因为国际形势的转变，使国协成员转向不同阵营，逐渐导致国协的分崩离析。主要的政治矛盾有四：
一、冷战造成东西方矛盾。
二、先进国与后进国的矛盾。
三、白人国与非白人国的矛盾。
四、美国取代英国的霸权地位。
1956年7月，埃及宣布对苏伊士运河国有化，因而引起英法联军的入侵行动。结果在印度、巴基斯坦、锡兰等地，都爆发反英示威，英国立场只得到纽澳支持，非白人的亚洲各国都反对英国立场，加拿大和南非则弃权，颇能凸显出国协内部先进国和后进国的矛盾。
1958年起，印度推动亚非不结盟中立政策，促使国协成员拒绝参加冷战军事集团，因而与英加纽澳所参与的西方集团发生矛盾。1961年3月，国协更因为南非问题分裂，尽管英国再三坚持，仍然无法阻止其它成员国反对南非参加国协。1965年 11月，南罗得西亚白人单方宣布独立，试图从新成立的黑人国家分离，也导致国协内的非洲成员和英国的激烈冲突。
美国霸权的崛起，也使英国失去主导国协的地位。例如美加形成北美防务体系，美澳纽签订防务协议，都排除英国的参与，其它地区也有类似情形。
除了政治矛盾之外，国协原有的帝国特惠制也因为世界经济形势的转变，面临前所未有的冲击。主要的经济冲击有三：
一、美日欧的崛起，大幅削弱英国在国协市场的地位。
二、国协成员为了发展民族工业，宁可转向保护主义。
三、英国转向欧洲发展，降低英国对国协市场的依赖。
尤其是1967～68年爆发英镑危机，也使不少国协成员对英镑失去信心。1972年 6月英格兰银行将英镑改采浮动汇率，更使英镑区失去实质意义。
因此即使大英国协的成员仍在继续增加，但不管从政治或经济来说，除了增加另一个国际对话机制外，早已分崩离析，丧失了早期功能。
独立国协：
1991年12月8日，三个前苏联的斯拉夫人国家俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯，共组独立国协（Commonwealth of Independet States﹐CIS）。基本上，这是1988～ 91年苏联瓦解以来﹑重新展开的国家联合尝试，至1996年已有12国。俄罗斯重建国协的思考有二：
一、保有前苏联的统合要素，重新建立一个新的政治共同体。
二、以欧体和北约为典范，分别在经济和军事上，重新整合各共和国。
1991年12月21日，独立国协成立国家元首会议，随后于1993年1月22日通过「独立国协宪章」。 该宪章第一条即开宗明义规定：「国协在各成员国主权平等之原则下建立。成员国是自主的和权利平等的国际法主体」，并在第一条第三项注明「国协不是国家，亦不拥有超越国家的权力」，规定在各成员国之上并无凌驾的超国家组织。第九条则规定「成员国有权退出国协」。
为了确保各国的独立自主地位，宪章第三条进一步规定：「尊重成员国主权，不可剥夺的民族自决权利和无外来干预下，支配自身命运的权利」、「国家边界的不可侵犯，承认现存疆界并放弃非法的领土要求」、「国家领土的完整性，并放弃旨在瓜分他国领土的任何行为」、「不使用武力或以武力威胁反对会员国的政治独立」、「以和平方式解决争端」、「在国家间的关系，国际法具最高地位」、「彼此不干预内部和对外事务」等原则。
国协最高机关是国家元首会议，「讨论与决定关于成员国共同利益领域活动的原则性问题」、「一年召开两次会议。一个成员国的提议，即可召集临时会议」（第21条）。政府首脑会议则「协调成员国行政机关在经济、社会及其它共同利益领域的合作」、「一年召开四次会议。一个成员国政府的提议，即可召集临时会议」（第22条）。两会决策都采共识决（全体同意），「任何国家可声明本身对此或彼问题不感兴趣，但不视为通过决议的障碍」（第23条）。
为了避免大国主导，两会通常在白俄罗斯的明斯克市举行，并依照成员国国名的字母顺序，轮流担任会议主席。除了两