未来10年中国政治发展策略探讨
- 学生时代
- 2009-12-27 21:49:42
一、改革时代政治发展回顾
在《中国：改革时代的政治发展与政治稳定》一文中，我提出了分析中国大陆政治发展的“结构/群体分析模型”，其中“结构模型”关注社会的整体结构及其变化，关注社会的经济、政治、意识形态的变迁及其相互关系。“群体模型”关注社会的群体结构及其演变，关注各个群体的处境以及它们之间的相互关系。我希望通过对结构和群体两个维度的观察和分析，来理解过去25年中国大陆的政治变迁。
改革的初始条件会对改革产生直接而持久的影响。在毛时代，在国家与社会的力量对比格局中，政府处于绝对优势地位。更为重要的是，这种格局在整个改革过程中没有发生实质性改变。这就决定了中国的改革必然是“政府主导型改革”。
在这种改革过程中，政府拥有很大的“自主性”。它有能力根据自己的切身利益独立地制定并实施改革方案。既然政府有实力决定是否改革以及如何改革，所以改革必然是“渐进式改革”，而不会是“一场革命”。政府的“自主性”决定了取代集权主义体制的只能是权威主义体制，而不可能是民主体制。而“渐进式改革”则为政府和社会赢得了时间，使统治集团可以从容地探索制度设计方案，调整群体关系策略，建立文化霸权。
改革已经深刻地改变了中国。在制度结构方面，经济、政治、意识形态同时改变，市场经济、权威政治与新权威主义协同发展，从而使新的制度体系获得了较高的结构适应性。在群体关系方面，适应群体结构的变化，调整传统的群体关系策略，放弃大众，转而与经济精英和知识精英结成统治联盟。“一个中心，两个基本点”和“三个代表”分别勾画了当今社会的制度结构和群体关系的蓝图。因此，把“一个中心，两个基本点”确定为“党的基本路线”是非常恰当的，而把“三个代表”誉为“立党之本，执政之基，力量之源”决非言过其实。它们共同确定了今日中国的政治框架，为政治稳定奠定了基石。
但是，现实并非十全十美，危机就蕴藏在稳定之中。一方面，政治系统与经济系统和意识形态的结构性冲突仍然存在。政治腐败以及随之而来的经济风险和社会不平等，既威胁了经济的持续发展，又与公众对政治清明和社会公正的要求相冲突。另一方面，缺乏制约的精英联盟导致对大众的过分剥夺，加剧了社会的两极分化，驱使大众铤而走险。也就是说，那些给中国带来了政治稳定的条件，也孕育了威胁政治稳定的因素。
除了“结构性成就”之外，在90年代，中国政府还做出了一系列“日常业绩”。在政治方面，成功地完成了最危险的权力过渡，化解了民主化危机，压住了来自自由化的挑战，而且合法性下降的趋势得到缓解，“一个中心，两个基本点”和“三个代表”得到精英的广泛认同。在经济方面，维持了较高的经济增长速度，控制住了通货膨胀，成功地实现了经济“软着陆”，顶住了东南亚金融危机的压力，与此同时，不断推进改革开放，加速市场化和贸易自由化。在社会方面，开始着手解决不平等问题，在农村实施《八七扶贫计划》，在城市建立完全网，同时开始部署开发西部。战胜了1998年的长江特大洪水。在国际关系方面，打破制裁，重返国际社会，恰当处理了“银河号”事件、南斯拉夫使馆被炸事件、南海撞机事件，台湾海峡危机没有过度发展，顺利收回香港和澳门，加入WTO ，申奥成功。一般说来，对于一个第三世界的社会主义国家来说，这些问题几乎是无法解决的。但是，中共却比较成功地解决了这些“无法解决的问题”。只要看一看90年代国际政治地图的变化，我们就必须承认，在这个沧海桑田的时代，一个共产党政府能够提交这样一份成绩单的确是非常不容易的。坦率地说，我认为第三代得到的评价远远低于他们实际取得的成就。此外，这一切也提醒我们必须充分重视中共的学习能力。这种学习能力使许多历史经验和国际经验失去意义。这意味着，不能通过简单地类比，例如根据某国的经验或中国某个历史时期的经验，来推断中国的现实和未来趋势。
但是，成就显著并不意味着不存在问题，许多毛时代遗留的问题始终没有得到解决（如专制），许多邓时代产生的问题还在继续深化和蔓延（如腐败、不平等、贫困），新的问题也在不断涌现（如台湾问题、金融风险、WTO 冲击）。可以说，第二代和第三代取得了了不起的成就，但也给继任者留下了异常艰巨的任务。
二、改革时代的政治发展模式
可以用“政治行政化”来概括改革时代中国的政治发展模式。金耀基对“政治行政化”有精辟论述。根据香港的经验，他指出政治行政化有两条主要途径，一是精英吸纳，即政府有意识地把社会中的精英或精英集团所代表的政治力量吸收进行政决策结构，二是决策咨询，即在政府的决策过程中广泛咨询公众意见。由于社会精英被吸纳进行政决策结构中，结果在行政体系之外，很少有与这个体系站在对抗立场的政治人。而决策咨询使行政单位能广泛地、经常地接触社会，使政府对社会的意向有更敏锐的反应。金耀基认为“政治行政化”是一种积极的“非政治化”。
改革时代的中国政府，有意识地把社会精英纳入行政体系，主动地制定有利于精英的政策，越来越多地运用决策咨询，不断开辟民意渠道，不但与社会精英结成联盟，也对大众的呼声做出适度回应。通过精英吸纳、政策倾斜、决策咨询，政府主动地满足精英的要求。这样一来，社会精英无需诉诸政治就可以实现自己的要求。于是，他们或是出于自愿，或是出于无奈，而放弃了政治权利诉求。虽然大众的利益没有得到满足，但是由于他们分散无力，因此即使心怀不满也无济于事。这样一来，政府也就化解了改革开放带来的政治参与压力。而且中国的政治行政化还不止于此。作为一个转型国家，政治行政化还表现为“政府主导型改革”。自主地实行经济改革，自主地建设意识形态，并使之与权威主义政体相适应。这一切为中国赢得了持续的经济增长和政治稳定。
对于中共来说，“精英吸纳”、“咨询性政治”、“政治行政化”这些概念也许是陌生的，但是，对这些概念所蕴含的统治策略却并不陌生，而且心领神会，运用自如。其实，在中国，“行政支配社会”是一以贯之的传统，从古到今概莫能外。在毛时代，中共对工农大众实行“群众路线”，对中间派实行“统一战线”，对敌对分子实行“无产阶级专政”。改革改变了社会结构。社会精英产生了，而且日益壮大，其力量不可忽视。而大众则收回了政治忠诚，对政府充满了怨恨。于是，政治整合问题出现了。为了解决这一问题，“政治行政化”应运而生。
在权威主义体制下，在一个除了政府之外，再没有其他“可用的”政治设置的社会中，政治行政化也许是唯一可行的政治整合机制。通过满足精英的需求以换取他们对统治秩序的认可，不失为一种聪明的统治策略或统治艺术。策略要想有效，必须辅之以一整套制度。因此政治行政化绝不仅仅是一种权宜之计，而是一套精心设计的制度安排。香港的经验显示，这种“满足强者，剥夺弱者”的体制具有充分的弹性或适应能力。随着经济和社会的发展，通过不断满足新兴的强者，同时给予弱者必要的关照，它可以不断延续自己的生命。也就是说，在一定条件下，这种政治模式可以在经济繁荣、社会自由与政治专制之间维持一种平衡。
其实，政治从来就是精英的特权。“好政府”与“坏政府”的区别不在于选举权的普及程度，而在于政府能否对公民的需求作出恰当地“回应”并对其“负责”。政治行政化也是政府对民意做出回应的一种方式。通过在决策机构中吸收社会精英，在决策过程中广泛地进行咨询，逐步放松对大众传媒和结社的限制，公众的意愿和利益也可以得到一定程度的表达和满足。为了维护稳定，统治者也必须对大众的要求做出负责任的回应。实际上，对中国大陆来说，公民的抗议、批评、组织、示威、游说决策者的权利和自由，也许比多党制、定期选举还要重要。
三、政治行政化：未来10年的政治发展策略
在探讨未来10年的政治发展方案时，我们必须正视如下经验和事实：第一，行政吸纳政治这种政治发展策略远没有达到山穷水尽的境地。香港、新加坡、乃至日本的经验表明，行政吸纳政治是一种有生命力的政治发展策略。从大陆回收香港的经验判断，中共似乎有足够的能力驾驭一个充分自由化的社会。第二，现存的权威主义政权的稳定性较高，近期内没有任何群体能够动摇它的根基。而且目前也看不到支持民主化的力量压倒反对民主化力量的可靠迹象。第三，亚洲、南美、东欧和独联体国家的政治发展经验显示，像中国这样的国家，实行多党制和最高决策者普选不一定能更好地解决当今中国面对的一系列严重问题。而且，即使现政权崩溃了，新政体也难以脱离现有结构，市场经济体制、权威主义政治、精英联盟以及对大众的掠夺还会卷土重来。我的直觉是，在未来的10年甚至20年内，中国大陆很可能会继续维持现有的社会制度结构和群体联盟格局。
这一切意味着，近期内，狭义的政治民主化（指实行多党制和最高决策者普选）很难行得通。尽管作为理想主义者，我们无法完全接受现实，但是作为现实主义者，我们又必须从现实起步。也就是说，我们只能在权威主义框架内寻找解决问题的办法。这个“大判断”是我们寻找未来10年政治发展策略的基本出发点。
简而言之，未来10年，政治发展的基本策略应该是继续推行政治行政化。在群体关系方面，限制精英的过度掠夺，维护大众的基本权利。在制度结构方面，完善意识形态，加强党的建设，调整国家与社会关系。
关于群体关系
在未来10年内，精英联盟还将继续保持，但必须进行调整，精英的利益应该受到限制，而大众的权利必须得到保护。这意味着，在分配财富蛋糕时，应该向大众适当倾斜。当然，这种调整势必会损害精英的眼前利益，从而威胁现存的精英联盟。在切身利益受到损害的情况下，中下级官僚能否与中央保持一致，经济精英能否继续支持现行制度都会成为问题。一个敌视精英的政府是难以为继的，一个逼得大众铤而走险的政府也是难以为继的。因此，未来的政治稳定取决于精英的理性和大众的耐性。如果精英有足够的理性，能够把掠夺限制在大众能够容忍的限度之内，那么政治稳定是可以维持的。这需要政府具有在利益相互冲突的群体之间建立复杂而微妙的平衡的能力。
现实是，精英们获得了太多的利益而承担的责任又太少，他们不但不去维护这个给予他们过多关爱的社会，反而在疯狂地挖它的墙角。大众承担了太多的责任和代价而所获甚微。我们不敢奢望一个公正的社会，但是大众应该享有最起码的权利。我们不敢奢望精英们良心发现，但是我们可以期望他们具备最起码的智商，为了可持续地掠夺而有所节制。精英们只有意识到这一点的时候，中国才能获得持续的稳定。而且我们对精英的要求还不止于此。精英不能满足于“精明的自私自利”，还必须承担起社会责任。精英必须占据道德的制高点，必须成为受大众尊敬的群体。只有这样的社会，才是稳定的社会。如今，在中国，大众对精英没有尊敬和信任，只有猜忌、鄙视、仇恨。只有负责任的精英，才能赢得尊敬。在一个好社会中，精英要有责任，大众要有权利。
对于今日中国来说，不稳定因素的存在并非全然是坏事。没有来自外部世界的示范压力，没有来自内部的大众的反抗，没有威胁到政治稳定的迫在眉睫的危机，在一个行政支配社会的国度里，在政府主导型改革中，在精英贪得无厌而又毫无责任感的情况下，走向公平的变革是不可想象的，大众将沦入无底深渊，赢家通吃的局面也根本无法改变。
关于制度结构
从制度方面来看，结构性冲突的根源在政治系统之中。为此必须改革政治系统。未来10年间，政治改革的三大任务是：完善意识形态，加强党的建设，调整国家与社会关系。
与马克思主义相比，现代化理论对中国的近代历史、当代实践和未来选择具有更强的解释能力和指导意义。在现代化理论的框架内，民族主义和新权威主义又具有特别重要的现实意义。人们往往把民族主义简单地理解为争取民族自决、确立国家主权或某种排外情绪与行为。其实，民族主义的主题是创造现代经济发展的条件，包括建设现代的国家、社会与文化。从中国的长期发展来看，文化民族主义应得到充分重视。新权威主义为现阶段中国大陆的政治形态提供了合法性。“一个中心，两个基本点”和“三个代表”构成了新权威主义的官方版本。可以说，与市场经济和权威政治相适应的意识形态的框架已经形成，但是其理论形态还处于初级阶段。目前，就意识形态的建设而言，不是缺乏理论资源，而是缺乏敢于面对现实的政治勇气和吸纳知识精英的有效机制。
党的建设是一个大问题，在这里无法充分展开，将在另一篇文章中专门讨论。我只想指出，加强党建的核心是建设清明政治，而建设清明政治的关键是打击腐败。这就要求强化对党的监督。首先，要强化党内监督与制衡。其次，要强化社会对党的监督，而这又要求调整国家与社会的关系，提高社会对党和国家的制约能力。需要强调的是，不能把加强党的建设等同于扩大党内民主，不能把扩大党内民主等同于扩大党内选举的范围。中国的政治体制需要集权，地方就是要服从中央，下级就是要服从上级，全党就是要服从中央，中央就是要服从政治局，政治局就是要服从领导核心。一个玩弄民主的专制制度是最坏的制度。
在权威主义框架内，要调整国家与社会的关系，多党制和普选等政治民主化方案是行不通的，只能从社会自由化方面寻找突破口。社会自由化的核心就是开放新闻禁区和结社禁区。新闻自由和结社自由可以提高社会监督政府的能力，有助于遏制政治腐败。新闻自由和结社自由也给大众带来组织起来的机会，提高他们讨价还价的能力，从而遏制日趋严重的不平等。由于经济风险在很大程度上是政治腐败和社会不平等的结果，因此控制了腐败和不平等也就控制了经济风险。所以，社会自由化有助于解决腐败、不平等和经济风险问题。
这里着重探讨支持结社自由的可能制度框架。我们需要知道，大众如何组织起来？又如何规范政府与有组织的大众的关系？我认为，合作主义提供了一种可行的制度框架。
在合作主义框架中，社会成员按照社会分工组成功能性团体，这些功能性团体与政府机构共同制定公共政策，作为对决策参与权的回报，它们要协助政府实施共同制定的公共政策，主要表现为主动约束自己的成员遵守协议。合作主义分为国家合作主义和社会合作主义两大类。国家合作主义始终与寡头统治联系在一起，其特征是：有限程度的自由主义民主和人民参与，统治精英对社会的全面控制，相对不发达的工业经济。在实行国家合作主义的国家里，因政府特许而得以存在的利益组织发挥着政府和经济生产者之间的媒介作用，而政府则通过这些组织限制或控制生产者团体的独立活动。国家合作主义可以加强劳动纪律和管理，同时使相对低效和落后的工业利益集团在一定程度上免受国际竞争的损害。社会合作主义是与议会、政党和选举等正式民主制度并存的一种政治过程和制度。它的基础是职能代表制，即代表社会经济利益的垄断组织被政府允许在商讨政府政策的过程中拥有特权地位，这种商讨过程通常是在正式的民主决策程序之外，作为对政府给予的这种特权地位的回报，利益组织则保证其成员服从利益组织与政府共同制定的政策条款。与国家合作主义不同，社会合作主义产生于某些成熟的资本主义国家，在这些国家中，利益集团对社会代表性的垄断程度获得了高度发展。这些利益组织不但高度集中，而且有能力对那些违反集体协议条款的成员实行有效的制裁。
从长期来看，无论是党内民主建设，还是社会民主建设，墨西哥的经验都值得中国高度关注。
与欧洲不同，墨西哥的合作主义体制，不是通过政府的行政部门与垄断性职能团体进行协商来建立合作关系，而是通过在官方政党的组织系统之内建立垄断性职能团体来实现国家与社会的结合。墨西哥的“革命制度党”是政府为了巩固自己的统治而建立的。尽管墨西哥是实行多党制的国家，但是革命制度党赢得了历次选举。因此，许多人把墨西哥称为“一党制国家”。革命制度党由职团系统组成。每个系统都由为数不一的全国性行业团体组成，每个行业团体都有从基层到中央的垂直组织系统。这样一来，全国民众就被按照行业组织起来，并被纳入革命制度党的组织体系之中，从而通过政党建立了一种垂直的垄断性的利益代表机制。随着经济和社会的发展，这种职团结构也不断发展和扩大，以满足那些日益增多的利益集团的参政要求。而“党政合一”体制使墨西哥的职团主义政党体制，发挥了与欧洲的合作主义体制相同的功能。在这种体制下，政治的民主性不是体现在政党之间的竞选上，而是表现在执政党内部的竞争上。工人部、农民部和人民部都要为政府和党内的各种职位展开竞争，各个部内的行业团体也要进行同样的竞争。职位的分配依据的是各个部或各个行业团体的实力，而反映实力的关键指标之一就是其成员的数量，因此它们都力图吸引更多的新成员加盟。为了召纳新成员，它们必须竭力了解召纳对象有什么需要，并千方百计提高自己在满足这些需要方面的声望。这样一来，民众的需要和愿望就有可能得到实际的满足。这就是墨西哥式的民主政治。
为什么中国应该选择合作主义体制？根据在于：第一，中国已经是一个高度分化的多元社会。第二，行政权力支配社会是根深蒂固的社会存在。由于“路径依赖效应”，在近期内建立一种高度竞争性的国家与社会关系几乎是不可能的。第三，中国已经形成了高度集中的、具有高度垄断性的职能社团结构。第四，现行的“双重管理体制”已经为行政机构与社团的联系建立了制度基础。第五，对于中国这样的人口众多、幅员辽阔、自然地理条件千差万别、社会经济发展水平高度不平衡、语言、文化、宗教和民族构成相当复杂的国家来说，多元主义体制并不一定是有效的社会整合方式。
四、政治民主化：另一种选择？
人们有理由怀疑，在权威主义体制中，在精英结盟的情况下，精英能成为负责任的吗？大众的权利能得到保障吗？合作主义能行得通吗？面对这些疑问，有人提出必须通过政治改革走出困境。当前的主流看法是，必须把“民主化”作为未来政治发展的方向，而所谓的“民主化”就是实行西方式的民主政治，即实行多党制和普选。
如何理解西方式民主？流行的“现代见解”是，卢梭对“民主”的理解是“理性主义的、乌托邦的和理想主义的”，以“人民主权”为核心的民主概念已经过时，而熊彼特的“经验的、描述的、制度的和程序的民主概念”才道出了现代民主的真谛。在熊彼特看来，“民主的方法是为作出政治决定的一种制度安排，在这种制度安排中，个人通过竞取人民手中的选票而得到作出决定的权力。”亨廷顿据此得出结论：“评判一个二十世纪的政治体制是否民主所依据的标准是看其中最有影响力的集体决策者是否通过公平、诚实和定期的选举产生，在这种选举中候选人可以自由地竞争选票，而且基本上所有的成年人都可以参加选举。……民主政治涉及到两个维度，一个是竞争，一个是参与。”“用普选的方式产生最高决策者是民主的实质”。
那么“普选”能不能在短期内解决中国的问题？或者说，西方式民主能不能给中国带来更多的政治自由、更廉洁的政府、更平等的分配、更高的经济增长率？
戴蒙德区分了“自由民主”与“选举民主”。“自由民主国家不仅仅举行选举，而且还对行政权加以限制，还通过司法独立来坚守法治，还保护个人的表达、结社、信仰和参与方面的权利和自由，还尊重少数一方的权利，还对执政党制定对自己有利的选举程序的能力加以限制，还对任意地逮捕和滥施暴力加以有效地防范，还不实行新闻审查，并把政府对媒体的控制降至最低限度。”“但是，在实行选举民主的国家，政府也许是通过相当自由和公平的选举产生的，但是它们缺少那些在自由民主国家存在的保护权利和自由的许多制度”。戴蒙德指出：“实行选举民主国家的数量在最近若干年有很大增加，但是自由民主国家的数目却相对原封未动。”
与西方发达国家相比，中国的政治腐败、社会不平等、经济和金融风险是极为严重的。毫无疑问，政治体制是造成这些问题的根源之一。但是，据此认为中国实行西方式民主政治就可以解决这些问题也是没有充分根据的。国际经验显示，像中国这类东方的、发展中的转型国家，即使实行西方式民主制度，也难以获得西方发达国家那样的政治绩效，难以有效地解决中国面临的一系列问题。许多南美、南亚、非洲国家，按照流行的“民主”标准，都属于民主国家。但是，政治腐败、社会不平等、经济风险的严重程度丝毫不逊于中国，甚至“有过之而无不及”。绝大多数“转型成功”的东欧国家，政治腐败、社会不平等、经济不稳定非但没有减轻，而且迅速恶化。民主化可以有效地解决政治腐败、社会不平等、经济风险问题，这一命题并没有得到世界范围内经验资料的支持。
以不平等为例。特纳和西雷根据国际比较研究指出：“如果我们看一下20世纪90年代民主和国内收入分配之间的关系，则最好的资料也并不证实多元政治和比较平等的模式之间存在任何关系。”“收入分配比较平均主义的那些国家也并不更多或更少地实施多元政治。”“例如匈牙利和孟加拉，收入最低的20%的家庭在收入总额所占份额（10%）要比巴西的同一群体所占份额（2.4%）高出4倍还多。……以比较平均主义的方式对待其最不富裕的公民的国家，诸如匈牙利或孟加拉，它们对政治权利表现了高度尊重，而以最不平均主义的方式对待其最不富裕的公民的国家，如巴西、博茨瓦纳和哥斯达黎加，在这个方面却是同样的。另一方面，某些相对地实行平均主义的国家，诸如摩洛哥或印度尼西亚，对政治权利却并不尊重，但远非平均主义的国家如马来西亚也是同样的做法。”
亨廷顿指出第三波民主化国家面临着一些列严重的问题，如重大叛乱、种族与社会冲突、极端贫困、严重的社会经济不平等、长期通货膨胀、巨额外债、恐怖主义、国家过渡干预经济。他问道：“第三波民主国家能够成功地解决这些问题吗？”他的回答是：“在某些国家，新的民主政权可以成功地处理一些个别的问题。不过，在大多数国家，似乎极可能的是，第三波民主政权不能有效地处理好这些问题，而且，他们将极有可能很难比他们的前任威权统治者更成功地做到这一点。叛乱、通货膨胀、贫困、债务、不平等与机构臃肿都将多多少少地继续存在，就像十年前的情况那样。”
问题还要更加严峻。亨廷顿指出：“在拉美国家和前苏维埃加盟共和国，由选举产生的行政首脑常常以专断的和不民主的方式行事，压制其对手，靠法令来统治，……在拉美，由选举产生的其他行政首脑常常无视立法机关，并通过宪法修正案，强行延长其任期。在缺少西方自由传统的非西方社会，由选举产生的政府常常对个人权力漠不关心，歧视少数民族，扼制新闻自由，甚至鼓励警
在《中国：改革时代的政治发展与政治稳定》一文中，我提出了分析中国大陆政治发展的“结构/群体分析模型”，其中“结构模型”关注社会的整体结构及其变化，关注社会的经济、政治、意识形态的变迁及其相互关系。“群体模型”关注社会的群体结构及其演变，关注各个群体的处境以及它们之间的相互关系。我希望通过对结构和群体两个维度的观察和分析，来理解过去25年中国大陆的政治变迁。
改革的初始条件会对改革产生直接而持久的影响。在毛时代，在国家与社会的力量对比格局中，政府处于绝对优势地位。更为重要的是，这种格局在整个改革过程中没有发生实质性改变。这就决定了中国的改革必然是“政府主导型改革”。
在这种改革过程中，政府拥有很大的“自主性”。它有能力根据自己的切身利益独立地制定并实施改革方案。既然政府有实力决定是否改革以及如何改革，所以改革必然是“渐进式改革”，而不会是“一场革命”。政府的“自主性”决定了取代集权主义体制的只能是权威主义体制，而不可能是民主体制。而“渐进式改革”则为政府和社会赢得了时间，使统治集团可以从容地探索制度设计方案，调整群体关系策略，建立文化霸权。
改革已经深刻地改变了中国。在制度结构方面，经济、政治、意识形态同时改变，市场经济、权威政治与新权威主义协同发展，从而使新的制度体系获得了较高的结构适应性。在群体关系方面，适应群体结构的变化，调整传统的群体关系策略，放弃大众，转而与经济精英和知识精英结成统治联盟。“一个中心，两个基本点”和“三个代表”分别勾画了当今社会的制度结构和群体关系的蓝图。因此，把“一个中心，两个基本点”确定为“党的基本路线”是非常恰当的，而把“三个代表”誉为“立党之本，执政之基，力量之源”决非言过其实。它们共同确定了今日中国的政治框架，为政治稳定奠定了基石。
但是，现实并非十全十美，危机就蕴藏在稳定之中。一方面，政治系统与经济系统和意识形态的结构性冲突仍然存在。政治腐败以及随之而来的经济风险和社会不平等，既威胁了经济的持续发展，又与公众对政治清明和社会公正的要求相冲突。另一方面，缺乏制约的精英联盟导致对大众的过分剥夺，加剧了社会的两极分化，驱使大众铤而走险。也就是说，那些给中国带来了政治稳定的条件，也孕育了威胁政治稳定的因素。
除了“结构性成就”之外，在90年代，中国政府还做出了一系列“日常业绩”。在政治方面，成功地完成了最危险的权力过渡，化解了民主化危机，压住了来自自由化的挑战，而且合法性下降的趋势得到缓解，“一个中心，两个基本点”和“三个代表”得到精英的广泛认同。在经济方面，维持了较高的经济增长速度，控制住了通货膨胀，成功地实现了经济“软着陆”，顶住了东南亚金融危机的压力，与此同时，不断推进改革开放，加速市场化和贸易自由化。在社会方面，开始着手解决不平等问题，在农村实施《八七扶贫计划》，在城市建立完全网，同时开始部署开发西部。战胜了1998年的长江特大洪水。在国际关系方面，打破制裁，重返国际社会，恰当处理了“银河号”事件、南斯拉夫使馆被炸事件、南海撞机事件，台湾海峡危机没有过度发展，顺利收回香港和澳门，加入WTO ，申奥成功。一般说来，对于一个第三世界的社会主义国家来说，这些问题几乎是无法解决的。但是，中共却比较成功地解决了这些“无法解决的问题”。只要看一看90年代国际政治地图的变化，我们就必须承认，在这个沧海桑田的时代，一个共产党政府能够提交这样一份成绩单的确是非常不容易的。坦率地说，我认为第三代得到的评价远远低于他们实际取得的成就。此外，这一切也提醒我们必须充分重视中共的学习能力。这种学习能力使许多历史经验和国际经验失去意义。这意味着，不能通过简单地类比，例如根据某国的经验或中国某个历史时期的经验，来推断中国的现实和未来趋势。
但是，成就显著并不意味着不存在问题，许多毛时代遗留的问题始终没有得到解决（如专制），许多邓时代产生的问题还在继续深化和蔓延（如腐败、不平等、贫困），新的问题也在不断涌现（如台湾问题、金融风险、WTO 冲击）。可以说，第二代和第三代取得了了不起的成就，但也给继任者留下了异常艰巨的任务。
二、改革时代的政治发展模式
可以用“政治行政化”来概括改革时代中国的政治发展模式。金耀基对“政治行政化”有精辟论述。根据香港的经验，他指出政治行政化有两条主要途径，一是精英吸纳，即政府有意识地把社会中的精英或精英集团所代表的政治力量吸收进行政决策结构，二是决策咨询，即在政府的决策过程中广泛咨询公众意见。由于社会精英被吸纳进行政决策结构中，结果在行政体系之外，很少有与这个体系站在对抗立场的政治人。而决策咨询使行政单位能广泛地、经常地接触社会，使政府对社会的意向有更敏锐的反应。金耀基认为“政治行政化”是一种积极的“非政治化”。
改革时代的中国政府，有意识地把社会精英纳入行政体系，主动地制定有利于精英的政策，越来越多地运用决策咨询，不断开辟民意渠道，不但与社会精英结成联盟，也对大众的呼声做出适度回应。通过精英吸纳、政策倾斜、决策咨询，政府主动地满足精英的要求。这样一来，社会精英无需诉诸政治就可以实现自己的要求。于是，他们或是出于自愿，或是出于无奈，而放弃了政治权利诉求。虽然大众的利益没有得到满足，但是由于他们分散无力，因此即使心怀不满也无济于事。这样一来，政府也就化解了改革开放带来的政治参与压力。而且中国的政治行政化还不止于此。作为一个转型国家，政治行政化还表现为“政府主导型改革”。自主地实行经济改革，自主地建设意识形态，并使之与权威主义政体相适应。这一切为中国赢得了持续的经济增长和政治稳定。
对于中共来说，“精英吸纳”、“咨询性政治”、“政治行政化”这些概念也许是陌生的，但是，对这些概念所蕴含的统治策略却并不陌生，而且心领神会，运用自如。其实，在中国，“行政支配社会”是一以贯之的传统，从古到今概莫能外。在毛时代，中共对工农大众实行“群众路线”，对中间派实行“统一战线”，对敌对分子实行“无产阶级专政”。改革改变了社会结构。社会精英产生了，而且日益壮大，其力量不可忽视。而大众则收回了政治忠诚，对政府充满了怨恨。于是，政治整合问题出现了。为了解决这一问题，“政治行政化”应运而生。
在权威主义体制下，在一个除了政府之外，再没有其他“可用的”政治设置的社会中，政治行政化也许是唯一可行的政治整合机制。通过满足精英的需求以换取他们对统治秩序的认可，不失为一种聪明的统治策略或统治艺术。策略要想有效，必须辅之以一整套制度。因此政治行政化绝不仅仅是一种权宜之计，而是一套精心设计的制度安排。香港的经验显示，这种“满足强者，剥夺弱者”的体制具有充分的弹性或适应能力。随着经济和社会的发展，通过不断满足新兴的强者，同时给予弱者必要的关照，它可以不断延续自己的生命。也就是说，在一定条件下，这种政治模式可以在经济繁荣、社会自由与政治专制之间维持一种平衡。
其实，政治从来就是精英的特权。“好政府”与“坏政府”的区别不在于选举权的普及程度，而在于政府能否对公民的需求作出恰当地“回应”并对其“负责”。政治行政化也是政府对民意做出回应的一种方式。通过在决策机构中吸收社会精英，在决策过程中广泛地进行咨询，逐步放松对大众传媒和结社的限制，公众的意愿和利益也可以得到一定程度的表达和满足。为了维护稳定，统治者也必须对大众的要求做出负责任的回应。实际上，对中国大陆来说，公民的抗议、批评、组织、示威、游说决策者的权利和自由，也许比多党制、定期选举还要重要。
三、政治行政化：未来10年的政治发展策略
在探讨未来10年的政治发展方案时，我们必须正视如下经验和事实：第一，行政吸纳政治这种政治发展策略远没有达到山穷水尽的境地。香港、新加坡、乃至日本的经验表明，行政吸纳政治是一种有生命力的政治发展策略。从大陆回收香港的经验判断，中共似乎有足够的能力驾驭一个充分自由化的社会。第二，现存的权威主义政权的稳定性较高，近期内没有任何群体能够动摇它的根基。而且目前也看不到支持民主化的力量压倒反对民主化力量的可靠迹象。第三，亚洲、南美、东欧和独联体国家的政治发展经验显示，像中国这样的国家，实行多党制和最高决策者普选不一定能更好地解决当今中国面对的一系列严重问题。而且，即使现政权崩溃了，新政体也难以脱离现有结构，市场经济体制、权威主义政治、精英联盟以及对大众的掠夺还会卷土重来。我的直觉是，在未来的10年甚至20年内，中国大陆很可能会继续维持现有的社会制度结构和群体联盟格局。
这一切意味着，近期内，狭义的政治民主化（指实行多党制和最高决策者普选）很难行得通。尽管作为理想主义者，我们无法完全接受现实，但是作为现实主义者，我们又必须从现实起步。也就是说，我们只能在权威主义框架内寻找解决问题的办法。这个“大判断”是我们寻找未来10年政治发展策略的基本出发点。
简而言之，未来10年，政治发展的基本策略应该是继续推行政治行政化。在群体关系方面，限制精英的过度掠夺，维护大众的基本权利。在制度结构方面，完善意识形态，加强党的建设，调整国家与社会关系。
关于群体关系
在未来10年内，精英联盟还将继续保持，但必须进行调整，精英的利益应该受到限制，而大众的权利必须得到保护。这意味着，在分配财富蛋糕时，应该向大众适当倾斜。当然，这种调整势必会损害精英的眼前利益，从而威胁现存的精英联盟。在切身利益受到损害的情况下，中下级官僚能否与中央保持一致，经济精英能否继续支持现行制度都会成为问题。一个敌视精英的政府是难以为继的，一个逼得大众铤而走险的政府也是难以为继的。因此，未来的政治稳定取决于精英的理性和大众的耐性。如果精英有足够的理性，能够把掠夺限制在大众能够容忍的限度之内，那么政治稳定是可以维持的。这需要政府具有在利益相互冲突的群体之间建立复杂而微妙的平衡的能力。
现实是，精英们获得了太多的利益而承担的责任又太少，他们不但不去维护这个给予他们过多关爱的社会，反而在疯狂地挖它的墙角。大众承担了太多的责任和代价而所获甚微。我们不敢奢望一个公正的社会，但是大众应该享有最起码的权利。我们不敢奢望精英们良心发现，但是我们可以期望他们具备最起码的智商，为了可持续地掠夺而有所节制。精英们只有意识到这一点的时候，中国才能获得持续的稳定。而且我们对精英的要求还不止于此。精英不能满足于“精明的自私自利”，还必须承担起社会责任。精英必须占据道德的制高点，必须成为受大众尊敬的群体。只有这样的社会，才是稳定的社会。如今，在中国，大众对精英没有尊敬和信任，只有猜忌、鄙视、仇恨。只有负责任的精英，才能赢得尊敬。在一个好社会中，精英要有责任，大众要有权利。
对于今日中国来说，不稳定因素的存在并非全然是坏事。没有来自外部世界的示范压力，没有来自内部的大众的反抗，没有威胁到政治稳定的迫在眉睫的危机，在一个行政支配社会的国度里，在政府主导型改革中，在精英贪得无厌而又毫无责任感的情况下，走向公平的变革是不可想象的，大众将沦入无底深渊，赢家通吃的局面也根本无法改变。
关于制度结构
从制度方面来看，结构性冲突的根源在政治系统之中。为此必须改革政治系统。未来10年间，政治改革的三大任务是：完善意识形态，加强党的建设，调整国家与社会关系。
与马克思主义相比，现代化理论对中国的近代历史、当代实践和未来选择具有更强的解释能力和指导意义。在现代化理论的框架内，民族主义和新权威主义又具有特别重要的现实意义。人们往往把民族主义简单地理解为争取民族自决、确立国家主权或某种排外情绪与行为。其实，民族主义的主题是创造现代经济发展的条件，包括建设现代的国家、社会与文化。从中国的长期发展来看，文化民族主义应得到充分重视。新权威主义为现阶段中国大陆的政治形态提供了合法性。“一个中心，两个基本点”和“三个代表”构成了新权威主义的官方版本。可以说，与市场经济和权威政治相适应的意识形态的框架已经形成，但是其理论形态还处于初级阶段。目前，就意识形态的建设而言，不是缺乏理论资源，而是缺乏敢于面对现实的政治勇气和吸纳知识精英的有效机制。
党的建设是一个大问题，在这里无法充分展开，将在另一篇文章中专门讨论。我只想指出，加强党建的核心是建设清明政治，而建设清明政治的关键是打击腐败。这就要求强化对党的监督。首先，要强化党内监督与制衡。其次，要强化社会对党的监督，而这又要求调整国家与社会的关系，提高社会对党和国家的制约能力。需要强调的是，不能把加强党的建设等同于扩大党内民主，不能把扩大党内民主等同于扩大党内选举的范围。中国的政治体制需要集权，地方就是要服从中央，下级就是要服从上级，全党就是要服从中央，中央就是要服从政治局，政治局就是要服从领导核心。一个玩弄民主的专制制度是最坏的制度。
在权威主义框架内，要调整国家与社会的关系，多党制和普选等政治民主化方案是行不通的，只能从社会自由化方面寻找突破口。社会自由化的核心就是开放新闻禁区和结社禁区。新闻自由和结社自由可以提高社会监督政府的能力，有助于遏制政治腐败。新闻自由和结社自由也给大众带来组织起来的机会，提高他们讨价还价的能力，从而遏制日趋严重的不平等。由于经济风险在很大程度上是政治腐败和社会不平等的结果，因此控制了腐败和不平等也就控制了经济风险。所以，社会自由化有助于解决腐败、不平等和经济风险问题。
这里着重探讨支持结社自由的可能制度框架。我们需要知道，大众如何组织起来？又如何规范政府与有组织的大众的关系？我认为，合作主义提供了一种可行的制度框架。
在合作主义框架中，社会成员按照社会分工组成功能性团体，这些功能性团体与政府机构共同制定公共政策，作为对决策参与权的回报，它们要协助政府实施共同制定的公共政策，主要表现为主动约束自己的成员遵守协议。合作主义分为国家合作主义和社会合作主义两大类。国家合作主义始终与寡头统治联系在一起，其特征是：有限程度的自由主义民主和人民参与，统治精英对社会的全面控制，相对不发达的工业经济。在实行国家合作主义的国家里，因政府特许而得以存在的利益组织发挥着政府和经济生产者之间的媒介作用，而政府则通过这些组织限制或控制生产者团体的独立活动。国家合作主义可以加强劳动纪律和管理，同时使相对低效和落后的工业利益集团在一定程度上免受国际竞争的损害。社会合作主义是与议会、政党和选举等正式民主制度并存的一种政治过程和制度。它的基础是职能代表制，即代表社会经济利益的垄断组织被政府允许在商讨政府政策的过程中拥有特权地位，这种商讨过程通常是在正式的民主决策程序之外，作为对政府给予的这种特权地位的回报，利益组织则保证其成员服从利益组织与政府共同制定的政策条款。与国家合作主义不同，社会合作主义产生于某些成熟的资本主义国家，在这些国家中，利益集团对社会代表性的垄断程度获得了高度发展。这些利益组织不但高度集中，而且有能力对那些违反集体协议条款的成员实行有效的制裁。
从长期来看，无论是党内民主建设，还是社会民主建设，墨西哥的经验都值得中国高度关注。
与欧洲不同，墨西哥的合作主义体制，不是通过政府的行政部门与垄断性职能团体进行协商来建立合作关系，而是通过在官方政党的组织系统之内建立垄断性职能团体来实现国家与社会的结合。墨西哥的“革命制度党”是政府为了巩固自己的统治而建立的。尽管墨西哥是实行多党制的国家，但是革命制度党赢得了历次选举。因此，许多人把墨西哥称为“一党制国家”。革命制度党由职团系统组成。每个系统都由为数不一的全国性行业团体组成，每个行业团体都有从基层到中央的垂直组织系统。这样一来，全国民众就被按照行业组织起来，并被纳入革命制度党的组织体系之中，从而通过政党建立了一种垂直的垄断性的利益代表机制。随着经济和社会的发展，这种职团结构也不断发展和扩大，以满足那些日益增多的利益集团的参政要求。而“党政合一”体制使墨西哥的职团主义政党体制，发挥了与欧洲的合作主义体制相同的功能。在这种体制下，政治的民主性不是体现在政党之间的竞选上，而是表现在执政党内部的竞争上。工人部、农民部和人民部都要为政府和党内的各种职位展开竞争，各个部内的行业团体也要进行同样的竞争。职位的分配依据的是各个部或各个行业团体的实力，而反映实力的关键指标之一就是其成员的数量，因此它们都力图吸引更多的新成员加盟。为了召纳新成员，它们必须竭力了解召纳对象有什么需要，并千方百计提高自己在满足这些需要方面的声望。这样一来，民众的需要和愿望就有可能得到实际的满足。这就是墨西哥式的民主政治。
为什么中国应该选择合作主义体制？根据在于：第一，中国已经是一个高度分化的多元社会。第二，行政权力支配社会是根深蒂固的社会存在。由于“路径依赖效应”，在近期内建立一种高度竞争性的国家与社会关系几乎是不可能的。第三，中国已经形成了高度集中的、具有高度垄断性的职能社团结构。第四，现行的“双重管理体制”已经为行政机构与社团的联系建立了制度基础。第五，对于中国这样的人口众多、幅员辽阔、自然地理条件千差万别、社会经济发展水平高度不平衡、语言、文化、宗教和民族构成相当复杂的国家来说，多元主义体制并不一定是有效的社会整合方式。
四、政治民主化：另一种选择？
人们有理由怀疑，在权威主义体制中，在精英结盟的情况下，精英能成为负责任的吗？大众的权利能得到保障吗？合作主义能行得通吗？面对这些疑问，有人提出必须通过政治改革走出困境。当前的主流看法是，必须把“民主化”作为未来政治发展的方向，而所谓的“民主化”就是实行西方式的民主政治，即实行多党制和普选。
如何理解西方式民主？流行的“现代见解”是，卢梭对“民主”的理解是“理性主义的、乌托邦的和理想主义的”，以“人民主权”为核心的民主概念已经过时，而熊彼特的“经验的、描述的、制度的和程序的民主概念”才道出了现代民主的真谛。在熊彼特看来，“民主的方法是为作出政治决定的一种制度安排，在这种制度安排中，个人通过竞取人民手中的选票而得到作出决定的权力。”亨廷顿据此得出结论：“评判一个二十世纪的政治体制是否民主所依据的标准是看其中最有影响力的集体决策者是否通过公平、诚实和定期的选举产生，在这种选举中候选人可以自由地竞争选票，而且基本上所有的成年人都可以参加选举。……民主政治涉及到两个维度，一个是竞争，一个是参与。”“用普选的方式产生最高决策者是民主的实质”。
那么“普选”能不能在短期内解决中国的问题？或者说，西方式民主能不能给中国带来更多的政治自由、更廉洁的政府、更平等的分配、更高的经济增长率？
戴蒙德区分了“自由民主”与“选举民主”。“自由民主国家不仅仅举行选举，而且还对行政权加以限制，还通过司法独立来坚守法治，还保护个人的表达、结社、信仰和参与方面的权利和自由，还尊重少数一方的权利，还对执政党制定对自己有利的选举程序的能力加以限制，还对任意地逮捕和滥施暴力加以有效地防范，还不实行新闻审查，并把政府对媒体的控制降至最低限度。”“但是，在实行选举民主的国家，政府也许是通过相当自由和公平的选举产生的，但是它们缺少那些在自由民主国家存在的保护权利和自由的许多制度”。戴蒙德指出：“实行选举民主国家的数量在最近若干年有很大增加，但是自由民主国家的数目却相对原封未动。”
与西方发达国家相比，中国的政治腐败、社会不平等、经济和金融风险是极为严重的。毫无疑问，政治体制是造成这些问题的根源之一。但是，据此认为中国实行西方式民主政治就可以解决这些问题也是没有充分根据的。国际经验显示，像中国这类东方的、发展中的转型国家，即使实行西方式民主制度，也难以获得西方发达国家那样的政治绩效，难以有效地解决中国面临的一系列问题。许多南美、南亚、非洲国家，按照流行的“民主”标准，都属于民主国家。但是，政治腐败、社会不平等、经济风险的严重程度丝毫不逊于中国，甚至“有过之而无不及”。绝大多数“转型成功”的东欧国家，政治腐败、社会不平等、经济不稳定非但没有减轻，而且迅速恶化。民主化可以有效地解决政治腐败、社会不平等、经济风险问题，这一命题并没有得到世界范围内经验资料的支持。
以不平等为例。特纳和西雷根据国际比较研究指出：“如果我们看一下20世纪90年代民主和国内收入分配之间的关系，则最好的资料也并不证实多元政治和比较平等的模式之间存在任何关系。”“收入分配比较平均主义的那些国家也并不更多或更少地实施多元政治。”“例如匈牙利和孟加拉，收入最低的20%的家庭在收入总额所占份额（10%）要比巴西的同一群体所占份额（2.4%）高出4倍还多。……以比较平均主义的方式对待其最不富裕的公民的国家，诸如匈牙利或孟加拉，它们对政治权利表现了高度尊重，而以最不平均主义的方式对待其最不富裕的公民的国家，如巴西、博茨瓦纳和哥斯达黎加，在这个方面却是同样的。另一方面，某些相对地实行平均主义的国家，诸如摩洛哥或印度尼西亚，对政治权利却并不尊重，但远非平均主义的国家如马来西亚也是同样的做法。”
亨廷顿指出第三波民主化国家面临着一些列严重的问题，如重大叛乱、种族与社会冲突、极端贫困、严重的社会经济不平等、长期通货膨胀、巨额外债、恐怖主义、国家过渡干预经济。他问道：“第三波民主国家能够成功地解决这些问题吗？”他的回答是：“在某些国家，新的民主政权可以成功地处理一些个别的问题。不过，在大多数国家，似乎极可能的是，第三波民主政权不能有效地处理好这些问题，而且，他们将极有可能很难比他们的前任威权统治者更成功地做到这一点。叛乱、通货膨胀、贫困、债务、不平等与机构臃肿都将多多少少地继续存在，就像十年前的情况那样。”
问题还要更加严峻。亨廷顿指出：“在拉美国家和前苏维埃加盟共和国，由选举产生的行政首脑常常以专断的和不民主的方式行事，压制其对手，靠法令来统治，……在拉美，由选举产生的其他行政首脑常常无视立法机关，并通过宪法修正案，强行延长其任期。在缺少西方自由传统的非西方社会，由选举产生的政府常常对个人权力漠不关心，歧视少数民族，扼制新闻自由，甚至鼓励警