民主如何界定了政府与国民地分工合作关系

在民主自由平等的背后——现代政治哲学解读 系列之6

一、民主的定义性概念

在当今世界，“民主”已经成为一个公认的正面社会价值理念，正如麦肯在《紧张世界中的民主》中所说：现在世界上没有一个政治理论宣称自己是反民主的，这在人类历史上是第一次。在当今世界，当一个政治理论指责另一个政治理论时，经常说对方是“反民主”“非民主”的，而总是会强调自己的民主性。这种对民主的世界性认同，标志着大家都同意：现代社会政治体制的最终目的，就是为了所有国民的福祉（Mckeon,1951）。

虽然大家都认同民主的价值，但“民主”这个词的含义又是很多的，所以可能虽然大家都主张民主，但实际上主张的是不同的东西。民主有一系列具体的含义。她意味着人民当家作主，也就是说，政府没有自己的特殊利益，政府就是为广大国民的利益服务；她意味着决策前要征询相关人们的意见，也就是民主决策；意味着政府行为要受到百姓的监督，也就是民主监督；意味着一位政府人员的就职要通过大家的投票确定，称为民主选举；意味着一件法律法规的制定要经过人民代表的同意，称作民主立法；意味着一件公共事务要通过有关各方协商进行，称为民主协商；自觉具有上述观念称为民主精神和民主意识。这样就会出现一种情况：张三李四两人都主张民主，但张三心中的民主是一位政治领导人在作决策时要征询民众的意见，而这位领导人是否是民众选出来的，则和是否民主无关；李四心中的民主是政治领导人必须由民众选出，至于在作决策时是否要征询民众的意见，则和是否民主无关。于是张三指责李四搞的不是民主，李四指责张三搞的才不是民主呢。其实，争夺对一个词的专利使用权是没有什么意义的，一个词不过就是一个符号。张三李四两人为了结束上述无谓的争吵，可以相互同意：张三说的民主是“民主甲”，李四说的“民主”是“民主乙”。这样他们俩以及听他俩争论的其他人就明白了：张三主张的是“民主甲”，李四主张的是“民主乙”，两人提倡的是两个不同的东西。

本研究系列要谈民主，也必须先说明本系列中对“民主”这个语言符号的定义是什么，这样大家才可以知道本系列中“民主”这个词的含义。其他人当然可以同意我们的定义，也可以不同意。也许可以把本系列中的民主称作“民主丙”，以和其他对民主的定义区分开来。

我们用的是政治学家奥斯丁·莱内在《政治管理》一书中对民主的定义（Ranny, 1993）。

他在该书的第5章“民主和威权：原则及模式”中，对民主这个词的含义从几个角度做了阐释。他把民主看作一种政治体制，这一体制包括四个要素。

第一，最高政治权力在全体国民。所谓“最高政治权力”，是指对于国家的政治决策和政治管理，谁“最后说了算”。如果是由某一个人最后说了算，就被称作“专制政体”（dictatorship）；如果是由某一小群人最后说了算，他们是最具政治权力的人，则被称作“寡头政体”（oligarchy）或者“贵族政体”（aristocracy）。如果由全体国民最后说了算，则被称作“民主政体”。注意，这里是“最后说了算”而不是“说了算”，因为不可能在每一个社会政治事项上都由广大国民来讨论决策管理。一个人违反了交通规则，应该罚两百元还是四百元？一个地方要建一所公立小学，政府应该投资一百万还是一百五十万？专利的期限是定在五十年还是六十年？甚至美国要不要出兵伊拉克这样的“国家大事”都不是由全体美国人来讨论决策，而就是小布什及其同事、幕僚来定。所以在实际的政治运作中“说了算”的，是那些政府人员，他们和国民之间是委托代理关系；日常的具体的政治事项都由这些代理人去做，但最高政治权力属于全体国民。“最高政治权力属于全体国民”不是一句空话，而是通过一系列的制度和程序的安排加以确立。全体国民决定什么方面的政治决策不交给政治代理人去做，而仍然要由全体国民通过公民投票的方式来执行，比如一个欧洲国家要不要加入欧盟；全体国民通过选举的方式决定谁来做政治管理的代理人；全体国民决定选出的代理人任期多长。所以，仅仅看“谁说了算”，不一定能区分民主政体和专制政体、贵族政体，因为它们三者的日常政治管理都是由政府人员来进行的；要区分三者，就必须看“谁最后说了算”，

而人民代表大会或者议会的选举及运作，就是对“全体国民最后说了算”的直接性制度保障。

第二，政府人员对国民的意愿意志负责。必须有一种程序或渠道使得政府人员能充分了解到国民在社会政治方面的意愿，然后把这一意愿付诸实施；政府人员不能按照自己的意愿、好恶去进行社会政治的决策管理工作，如果他们这样做，就会受到处罚乃至失去职位。这意味着是国民自己进行着社会政治的决策管理工作（government by the people），而不是由某个特定的人群（比如政府官员、军事首领、科学家、律师、企业家、大学教授）进行管理。所以判断一个政治体是否是民主的，关键就是看其社会政治的决策管理是出自谁的意愿和意志，而不是看其内容。假设甲政治体由百姓投票制定出一个政策：把某座山的树砍光全部当柴烧；几个政府官员和科学家强烈反对这种做法，但因为最高权力掌握在国民手中，所以这个政策得以实行。乙政治体中政府官员和科学家不同意把那座山的树砍光，即使90％的国民都持强烈的相反意见也无济于事，那座山上的树得以保留。那么，甲政治体就是民主政体，乙政治体则是贵族政体。

第三，每个国民的政治权利平等。国民们在行使最高政治权力时，在投票选举或者立法时，一人一票，权利相等，而不管他们在金钱、社会地位、学问等方面有多大差距。

第四，按少数服从多数原则作出决策。虽然前面说民主就是由全体国民最后说了算，但事实上几乎没有哪个国家领导人或哪个法律是得到了所有国民的支持同意的，能获得80％的选票就已经相当难得了；如果坚持必须全体国民都赞同决策才有效，那么政治生活根本就无法进行。所以就某一政治决策事项而言，只能以在该事项上的多数人意见为准。当然这就可能带来一些问题，比如“多数人暴政”，这些我们在后面“民主如何界定国民之间的分工合作关系”“‘多数人暴政’在什么意义上才是真命题”等文中再作分析，这里只说明，虽然“多数原则”可能会带来一些弊端，但“多数原则”是最高合法性所在，这是民主政制的根本含义。

把少数服从多数原则作为最高原则，会有几种情况需要考虑。

其一，这一原则的有效运转需要一些条件配合，比如国民们都有政治言论的自由，都能去投票。但事实上会发生多数人压制少数人的政治言论自由，或者设置各种障碍去阻碍少数人投票，比如20世纪60年代美国南方的白人通过什么“文化测试”等方式阻碍黑人投票。如果发生了这种情况，就可以把那种政治体称作“不完全民主政制”。这就像我们把人分为大人和小孩，但会把十七、八的人称作“不完全大人”，认为他们只是部分具备、还没有完全具备“大人”的各种特性。

其二，有些人因为担心把少数服从多数原则作为最高原则会产生严重的社会弊端，所以主张建立一个特定的最高机构，比如最高法院；最高法院一般不出手，可一旦作出了和按多数原则产生的决议相反的决议，则以最高法院的决议为准。如果拥有这样效力的最高法院真的在某一社会体中出现，它的确有权否定按多数原则作出的决议，那么这个社会体就不再被称作或被看作是民主政制。这就像一个男人觉得做男人在一些地方没意思，就去医院做了变性手术，男性的性特征基本消失了，而具有了充分的女性性特征；这时“他”可能会自称自己是更有意思的男人，但别人已经不把他称作或看作男人，而是把“他”定义为女人了。

其三，按少数服从多数原则作出的决议，其合法性效力只具当时当代性。比如一个国家在1900年依照多数原则通过了一项法律，到十年后的1910年，很多国民都感到这项法律不合时宜，于是要求修改。这时有人说，该法律是依照少数服从多数原则确立的，所以不能改；那么1910年时的那些国民是不会同意这一观点的，因为十年前的大多数不是今天的大多数，为什么我们要听十年前大多数国民的意见？十年前

80％的国民都认为穿比基尼游泳伤风败俗所以立法禁止，今天80％的国民则认为比基尼发扬人性展现人体之美所以理当提倡，那么究竟听谁的？当然是1900年时的国民听1900年时的国民的，1910年时的国民听1900年时的国民的，这是人民自我管理的另一种表现形式。如果这样做了，该政治体就被称作“民主的”，否则，如果1910年时80％的国民真的必须听1900年时80％的国民的主张，该政治体就不被看作是民主的。

根据上述四个方面对民主政制情况的说明，我们可以把民主所处理的问题大致分为两个层面：一个是政府与国民的关系，一个是国民之间的关系。本文只讲第一个。

二、在民主政制之下，政府是国民委托的政治代理人，一切行为从国民的政治意愿出发、为国民的政治利益服务

在民主政制之下，政府与国民是分工合作的关系。政府的所有行为，都是为了促进国民的利益，满足国民对公共产品的需要；政府人员则由此获得来自国民的报酬、尊重和情感认同。国家的法律法规由全国人民通过自己的代表、通过少数服从多数原则决定，政府官员由人民通过少数服从多数原则选举产生。正如我国宪法规定的：

第一章第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第一章第三条：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

当我们去看人类历史上所有的政府，会发现它们都在一定程度上、在某个方面满足了百姓的利益，和它们相比，民主政府只是做得最彻底。这是因为，民主政府完全是出自百姓的意愿而设立和运作的。所以皮特金在《代议制理念》中说（Pitkin,1967）：在民主制下，不是政府控制了国民，而是国民控制了政府；国民通过政府采取满足共同利益的行动，而不是政府行为被动的接受者。这样的政制在政治学上也被称作“自我政治管理”（self-goverment）。民主政治要求有一种机制以使国民的意愿得以充分表达，而政府则必须对此作出正面回应；这种回应必须有一种持续稳定的制度机制给以保障。

而密尔则在《论代议制政府》中说（Mill,1975）：最好的政府就是主权被全体国民掌握的政府，在最高权力的行使上，每个国民都有一个平等的声音。这种政府能带来最好的社会效应。这样说的理由在于以下基本事实：一个人只有在关于自己利益的事项上都能自己做主，才能最大程度地保护自己的利益；一个人要想获得更多物质财富，他只能依靠自己多劳动、而不能依靠他人；一个人要想抵御他人对自己利益的侵害，他只能依靠自己的努力、而不能依靠别人。

他分析当时的英国说：当权力为某一阶层垄断时，该阶层会较少地顾及其他阶层的利益，较多地考虑自己阶层的利益；当时英国工人阶级没有选举权，被排除在权力之外，因而他们的工资一直被法律压低，英国国会也不重视工人们的利益。但密尔好像并没有怪罪当时英国的权力阶层，他说：他们这样做实际上是人的天性，没有几个人会单纯出于自己的慈善之心，就去克制自己的利益、促进别人的利益，工人们只有通过自己的斗争，才能得到自己的利益。

一旦国民们掌握了社会体公共事务的最高决策权和监督权，他们就会感到自己当家做了主人。就好比一个十二口人的家庭，种什么作物？家里的存款是拿来盖新房呢、还是再承包一个鱼塘？如果是盖新房，新房如何设计？一个个房间如何分配？这些都不是老父亲一人说了算，而是大家说了算，这样，这十二个人对家庭的向心力、凝聚力就会很强。市场经济用“看不见的手”激发大家的生产积极性，民主政治则用看得见的社会决策机制来激励大家的建设热情。市场经济中的每一个合同，都同时提高合同双方的利益；民主政治中的每一项规则的制定，都同时提高尽可能多的成员的利益。市场经济下，每个人愿意把自己的劳动果实交给别人，仅仅是因为这样可以交换到自己所需要的消费品；民主政治下，每个国民愿意把自己的一部分劳动果实交给政府，仅仅是因为这样可以交换到自己所需要的公共产品。

由于互利性把每个人的利益都正向结合了起来，每个人的利益都得到充分尊重，所以民主可以提高社会大众的建设性力量。正如艾尔斯特在《社会选择理论基础》中所说：民主激发每个国民的建设积极性，这是民主的最大功用。它使每个公民充满活力，发挥出各自身上的创造力和干劲。由此焕发出来的能量，国民们自己几千年都没有意识到，现在则令人惊讶地被发现了（Elster,1986）。密尔也认为：被专制政权压制的劳动者，工作起来是不会有热情的。但是如果一个人发现没有人强制他做什么，他只是出于他自身的愿望才去加入社会，而且该社会体有他一份平等的参与，他可以表达自己的意见，那么他的干劲就会完全不同了。相反，如果他被排除在权力系统之外，要在权力系统之外企求统治者的恩赐，那自然会产生对立情绪（Mill,1975）。

在一个互利性占主导的社会中，如果大家的劳动积极性都被激发了出来，比如某个县里一个种植苹果的农户生产积极性很高，种的苹果又多又好；则他自己可以收入增长，消费者可以吃到更加物美价廉的苹果，政府人员则能多得税收，没有劳动能力的人可以多得救济。唯一吃亏的人就是种苹果的竞争失败者，但在社会总体财富增长的大环境中，他的损失可以通过其他方面、其他途径弥补回来。

三、最高决策权归属和专业性自主性的矛盾

民主政制决定了国家政治的最高决策权归全体国民所有；但是，要使政府有效发挥自身功能，就必须让具有高度社会政治管理决策专业能力的人担任政府人员，给他们充分的自主权。这两者之间就有一种矛盾关系。

第一方面，最高决策权归全体国民所有是第一位的。在西方历史上，贵族制反对民主制的一个理据是：百姓是缺乏社会公共理性的，也缺乏共同行动的能力，因此，从百姓的利益着想，由贵族执政更有利于作出总体效果良好的公共政策与公共管理。这条铁路应不应该修？交通规章应如何定？对外关系如何处理？高收入者交多少税才合适？金融体系如何组织？这些事情都是很复杂的，交给普罗大众去决策，说不定会效果较差。对此，琼斯为民主提出了一种辩护，他在《政治平等和多数原则》中这样说（Jones,1983）：如果百姓公共事务的决定权放在贵族手中，可能在专业性上会比民主制强一些，但会带来另一个弊端，那就是：贵族们会利用这种决定权为自己的利益服务。

当张三要把自己的某些事务交给李四打理时，比如要把自己的一个餐馆交给李四进行决策管理，张三除了要考虑李四的餐馆管理的能力强不强，还要考虑李四会不会把自己的利益倾向放进这个餐馆的决策管理中。张三可能是个书呆子，中了福利彩票得了三十万就去请李四打理餐馆。李四做餐馆管理已有二十年，能力很强，但如果张三真把管理决策大权全部交付李四，可能半年之内三十万就全部赔光。钱都进了李四及其亲戚的腰包。因此，张三为了自己的利益，第一要务是要把最高决策权及监督权抓在自己手里，请来的管理者的能力固然重要，但总是第二位的。琼斯说：由于贵族制下社会政治的决策权在贵族手中，所以即使贵族们公共管理决策的能力再强，对于百姓们效果也不是最好。百姓们的第一要务是把最高决策权和监督权抓在自己手里，然后再设法聘请能力强的专业政治人才来为大家的公共利益服务。

第二方面，政府人员必须具有很强的社会政治管理决策能力。现代社会是人口众多、结构复杂、千头万绪的社会。如果说古代雅典只有几万自由民，公共事务的运作相对简单；那么今天的现代国家动辄几百万人，乃至几千万、几亿、十几亿人民，而且物质文明和文化精神的发展程度也高得多，公共事务就变得极为复杂。要完成如此复杂的任务，一定需要一大批十分专业的人才，他们是政治家、行政官员、人民代表（或叫作议员）、法官、检察官，他们需要丰富的社会政治管理以及法律运作的专业知识，以及长期的实践经验。这是企业家、记者、银行家、生物学家、文学家、诺贝尔物理学奖获得者、奥斯卡最佳导演获得者，等等，都无法替代的。如果把一个国家看作一个公司，那么，国民与政府的关系，就好比是这家公司的全体股东和经理层的关系。全体股东固然是公司的所有者，但他们对于如何管理好公司，令公司产生很好效益，是不太清楚的。他们必须请出管理决策能力很强的职业经理人，来对公司进行全面的决策和管理。

所以密尔认为：议会的最重要任务之一，就是决定谁去作首相；同时拥有对他的弹劾权(Mill,1975)。当年美国水门事件后国会已经肯定要弹劾尼克松，所以尼克松看清结果已定，就先辞职了。但是，有了这种最终决定权以后，就要放手让官员们去做社会政治的管理决策工作。如果议员们要经常过问官员们的日常行政管理工作，会导致行政效率降低，损坏专业化分工原则。因此，他们的职责是把握住大的方面，对那些事关社会大众的重大事项，进行把关和监督；对重大的法律法规和政策，进行审议。而工业、农业、金融、福利、城市管理、教育、外交等等政策的制定，各种社会经济政治事项的管理，各种法律纠纷和法律事宜的判决和处理，都是由行政和司法部门去进行。

在社会分工的体系中，对社会政治生活进行组织和管理，是一个具有自身鲜明特点专业性很强的工作；在这方面，法律专业人士起着举足轻重的作用。他们讲究规范，反对激情和偏执，谨慎、沉着，对社会生活有着丰富的知识和洞见。在欧美国家，立法、司法和行政的很多重要岗位都由法律专业人士担任，我国则在这方面较为欠缺。

第三方面，虽然全社会为了使政府能有效发挥其功能，必须给他们充分的自主权和相对独立性，但不能使政府脱离百姓的控制。

作为社会分工环节中的一环，行政和司法部门有着自身的特殊性，那就是：他们拥有社会政治管理的权力。如果他们行使权力的相对独立性得不到保证，就不利于他们有效发挥自己的社会职能；可是如果他们的相对独立性太大，则使他们有可能谋取特殊利益，有可能背离国民的意志和意愿，以至于一句著名的西方谚语说：代议制下的公民只在他们投票的那一天是自由的。

巴贝尔在《强民主：一个新时代的参与性政治》中分析了两种倾向（Barble,1984）。

一个叫做行政式民主，在这里，行政人员权力很大，政府权力集中而活跃，行政人员对立法也有很大影响，行政在整个政体中地位很高；他认为美国在1965年约翰逊总统的“伟大社会”政纲时期，就是行政权力太大，而随之而来的就是公民权利的变小。

另一个叫做司法式民主，司法人员权力很大，司法人员地位很高，他们以宪法和各种法例为指引，干预、限制行政权力；他认为美国的最高法院有时就扮演了这一角色。这时，法院实际上在民意之外，引入了另一个最高理据，也就是自然法或宪法。1936年的美国就是这种情况。由于最高法院7个法官中有4个持传统资本主义的理念，倾向于保护资方的权益，十分不满当时罗斯福推行的新政，所以否定了一系列新政的法案。比如罗斯福1934年提出了铁路职工退休法，规定铁路公司必须为其雇员支付养老金，但最高法院判其违宪；格菲·斯奈德煤炭保护法旨在保障煤矿工人的劳动条件，规定了他们的最高工时和最低工资，但最高法院判其违宪；纽约州颁布妇女与儿童最低工资法，但最高法院判其违宪。（林克，卡顿，1980）。最高法院的这些判决和民意的对立如此强烈，以至于几乎使当时的美国行政和立法部门瘫痪。罗斯福只有使出最后的底牌：改组最高法院。他于1937年2月提交了司法改革法，如果一旦被两院通过，就会生效，他就可以改组最高法院的人员组成。就在这时，最高法院开始改变立场，从而避免了一场司法危机。

巴贝尔说：在以上两种情况下，我们就看不到公民在决定、创造自己的生活，政治变得只是由政治家在做。当然，也许他说的有些过分，但他的顾虑是合理的。所以说，国民们必须在根本上掌握住国家的最高权力，使政府人员的工作完全指向国民的利益；为此，卢梭在《社会契约论》中主张议员的任期不能很长，只应两年，这样做的目的是：尽量减少议员贪污的机会，迫使议员勤奋地工作，及时去除无能议员。在这个前提下，则必须给政府人员足够的相对自主性和独立性，以使他们能把工作做好。所以事实上议员们的任期都在四到五年，还有的更长；而且他们会连选连任，在美国，

80％左右的议员会进行连选连任，其成功率平均有75％（Patterson,1997）。这种制度安排的目的，就是要提高和发挥议员们的专业性。如何把握好以上两者的平衡，是国民社会政治生活的一个主要内容。

四、权力融合原则和三权分立原则

一个国家的政治权力分为三个方面：立法、行政和司法。民主国家意味着人民当家作主，也就是政治领导人的人选是根据人民的意愿产生的。这一点在制度安排上如何体现呢？

在我国，宪法五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第五十九条规定：“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”这样，就保证了立法机构是根据人民的意愿产生的，而且它是最高国家权力机关。

我国宪法第六十二条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：（四）选举中华人民共和国主席、副主席；（五）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选。”这样，就保证了国家行政机构是根据人民的意愿产生的。

我国宪法第六十二条又规定：“全国人民代表大会行使下列职权：（七）选举最高人民法院院长；（八）选举最高人民检察院检察长。”这样，就保证了国家司法机关是根据人民的意愿产生的。

为了完全保证国家政治权力和政治领导人对国民负责，宪法第六十三条规定：“全国人民代表大会有权罢免下列人员：（一）中华人民共和国主席、副主席；（二）国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；（四）最高人民法院院长；（五）最高人民检察院检察长。”

我国这种政治制度所根据的原则，在政治学上称为“权力融合原则”（fusion of powers），以和美国实行的“权力分立原则”（separation of powers）区别开来。在当今的各个现代文明国家中，大多数国家都是实行“权力融合原则”，比如英国、德国、加拿大、意大利、日本，等等。实行“三权分立原则”的只有美国、法国等十几个国家（Ranney,1993）。所谓“三权分立”是指国民要进行两个选举，一个是选议员，一个是直接选总统。而实行“权力融合原则”，国民就只做一个选举，那就是选人民代表（议员），由他们去代表人民去选国家行政首脑。

实行“权力融合原则”，既保证了国家政治权力来自于国民，又保证了国家的三大权力协调一致，保证了国家政治运作的效率，这就是为什么大多数现代文明国家都奉行这一原则的原因。可为什么美国要别出心裁地搞什么“三权分立”呢？这和以麦迪逊为代表的美国政体的设计者们的一个担心有关。他们认为，国民出于自身利益的需要，一定要有一个政府来进行统一的社会政治管理，无政府状态对谁都没有好处；但是，被赋予了强大政治权力的政府有可能侵害国民的利益，有可能不完全按照人民的意志办事，有可能营私舞弊，有可能贪赃枉法。当然，国民可以通过四年或五年一度的选举来对政府人员进行监督和最终控制，但又如何进行日常的监督和控制呢？国民们平时都很忙，上班的上班，上学的上学，自己的一大堆事情都忙不过来，哪有多少时间去经常性地监察自己选出来的政治代理人的工作呢？麦迪逊他们就想出了这个“三权分立”原则。