<font color=#003366>APEC 架构与运作地发展与两难</font>
- 学生时代
- 2009-12-26 20:31:31
前言
亚太区域性经济合作的概念其实起源甚早，一九六七年成立以各国民间企业为主体的太平洋盆地经济理事会 (Pacific Basin Economic Council, PBEC)<注 1> ，一九六八年成立的太平洋贸易及发展会议 (Pacific Trae and Development Conference, PAFTAD)<注 2> ，到一九八０年成立产、官、学三方参与的太平洋经济合作理事会 (Pacific Economic Cooperation Council, PECC)<注 3> ，分别代表著不同阶段的亚太经济合作阶段，但是均从未出现纯官方政府间为主的经济合作组织<注 4> 。直至八０年代末，监于欧洲及北美地区逐渐形成经贸共同市场或自由贸易协定，亚太地区的国家开始体认到有需要成立一个亚太各政府间经济合作的非正式协商论坛，以讨论解决共同关切的经贸课题。因此，澳洲于一九八九年年初提议在亚太地区创立一个经济合作组织，目的在希望经由部长间的谘商会议，寻求亚太地区经贸政策之协调，促进亚太地区的贸易自由化与区域合作，以维持亚太区域的成长与发展。
一九八九年成立的 APEC 是 Asia Pacific Economic Cooperation 的简称，中文名称是「亚太经济合作」。 APEC 成立时有十二个会员，分别是北美地区的美国及加拿大、东北亚地区的日本及韩国、东协国家的新加坡、印尼、泰国、马来西亚、菲律宾及汶莱，以及大洋洲的澳洲及纽西兰。一九九一年第三届部长会议中正式邀请我国、香港及中国大陆参加；一九九三年第五届部长中同意墨西哥与巴布亚纽几内亚加入，一九九四年再增加智利为会员，因此，目前 APEC 共有十八个正式会员体<注 5> 。
APEC 会员包含了亚太区域内不同经济发展程度的国家与经济体，在追求自身与区域经贸发展的相同意愿与有利可图的理性选择下，暂时排除彼此在发展程度不同、文化社会差异、以及区域内政治安全争议等问题，共同在 APEC 架构与程序下进行非政治性议题的对话与协商。回顾过去的进展，尤其是自一九九三年西雅图首届领袖会议以来，亚太地区的经济合作从「前景」、「目标」、「纲领」、到今年马尼拉会议个别国家行动「计画」， APEC 真的是扮演了刺激整体区域内的经济互动，以及促进区域经贸自由化的角色，而成为一个举世瞩目的区域性国际组织<注 6> 。然而，许多对于 APEC 经济活动或是政治影响的讨论，却较少对于 APEC 本身组织的发展的分析，而 APEC 却是国际组织发展历史上最为特殊的组织型态。因此，本文将针对 APEC 发展至今，在组织架构、决策程序、建制转换、与未来定位的争议上，对 APEC 组织的结构性问题与未来发展可能产生的变数进行讨论与分析。 壹、 APEC 方式：架构与议题设定
冷战后国际局势在经济层面呈现出区域性整合的趋势，从北美、亚太、东南亚、拉丁美洲、到非洲及中东地区均存在著区域经济合作活动。经济整合系指「二国以上的地区在经济活动上所作的某些特殊安排」<注 7> ，最常见的经济整合形态是各种「自由贸易协定」 (Free Trade Agreement, FTA) ，这是一种具有排他性差别待遇的经贸协定，二次大战之后有将近五十个 FTA 形成，而欧市与北美自由贸易协定 (NAFTA) 是此类区域性经济整合中范围最广的两个例子<注 8> 。
亚太经济合作（ APEC ）也是一种区域性经济整合，但是不同于前述区域性经济合组织的是， APEC 既不是一种排他性的自由贸易协定组织，也不是由一个条约所产生的。依据 David Linnan 研究， APEC 可能被认定为以下四种组织之一：（一）如同 EEC 一般的超国家整合性组织；（二）如同 OECD 一般的松散性组织；（三）如同 NAFTA 一般，符合 GATT 第二十四条所规定的区域自由贸易组织；（四）标榜「开放性区域主义」的区域经济组织<注 9> 。这四种分类应该以第四种的「开放性区域主义」组织比较符合 APEC 的特性。所谓「开放性区域主义」 ( open regionalism) 的是相对于前述 FTA 排他性的非歧视性待遇，且以亚太区域为基础共同推动全球经贸自由化，开放性区域主义之特性包括：一、开放性而非防御性，二、承认区域内现存的差异性，三、以务实的态度促进交流，四、参与会员不应具排他性<注 10> 。开放性区域主义的观念早在一九九一年汉城部长会议的宣言中，就已经获得 APEC 正式的认可与地位<注 11> 。
因为亚太区域的经济整合不是任何正式组织架构所能达成的，而是肇因于市场力量与投资活动，因此，会员体所应该积极从事的是减少贸易障碍与加速自由化，而不是发展一个正式的区域经济组织。因此， APEC 的组织架构是以四个具有阶层关系的政府间会议组成，分别为领袖会议、部长会议、资深官员会议、及委员会与工作小组。 APEC 会员体以不同层级官员直接参与会议方式，推动各项议题的沟通与合作。而除了政治与安全问题之外，几乎所有的议题均在工作小组与委员会的范围之内交流意见与建立共识，这种架构的设计与沟通方式经常被称之为「 APEC 方式」 (APEC way) ，以凸显 APEC 的特殊性。
另外，在非官方的参与方面，包括从一九九二年成立的名人小组会议（ Eminent Persons Group, EPG) 和一九九四年成立的太平洋企业论坛（ Pacific Business Forum ），但是从一九九五年十一月起，这两个机构已被新成立的 APEC 企业谘询委员会（ APEC Business Advisory Council ）所取代。此外，太平洋经济合作理事会（ PECC ）和南太平洋论坛 (South Pacific Forum) 也是 APEC 的正式的组织观察员身分，经常会提供相关资讯给 APEC 相关机构<注 12> 。以下将针对各项主要会议作一简要说明。 1. 非正式经济领袖会议
非正式经济领袖会议原本并不是 APEC 正式架构的一部份，但是自从一九九三年以来，领袖会议已经逐渐成为 APEC 每年的焦点，且渐有建制化的趋势。首次领袖会议是一九九三年美国担任轮值主办国时，由美国总统柯林顿所发起，于一九九三年十一月二十日在美国西雅图举行。 APEC 过去只有每年一次的部长会议，即数次的资深官员会议，但自从西雅图领袖会议之后， APEC 就成为热门的区域国际组织。一方面西雅图会议也是史无前例由亚太地区各国经济领袖齐聚一堂；另一方面当然是由于亚太地区的经济发展已经成为众所瞩目的焦点，任何集结所有亚太地区领袖的会议决议或共识，都将影响著世界人口最多、产值最大的区域经济发展，同时对全球整体经贸发展亦有重大影响。
西雅图会议宣言提出了一项「远景」 (vision) 声明，指出 APEC 各国之间差异仍大，因此有必要加强合作以促进繁荣。宣言同时主张遵循「开放的多边贸易制度」 (open multilateral tradng system) ，以创造一个稳定与繁荣的亚太区域 <注 13> 。 APEC 第二次领袖会议于一九九四年十一月十五日在印尼茂物举行，会后十八个会员体领袖共同发标「茂物宣言」，承诺各国立刻推动贸易及投资自由化的「目标」 (goal) ，先进国家要在西元 2010 年前，开发中国家在 2020 年前达成贸易及投资自由化的目标。 APEC 应加强开放的多边贸易制度、促进亚太地区内之贸易及投资自由化、以及强化亚太发展合作等<注 14> 。
第三次领袖会议在日本大阪举行，通过「大阪行动纲领」 (Osaka Action Agenda) ，这项「纲领」是为了达成茂物宣言所宣示之自由化目标，所拟定未来各经济体为达成自由化目标之中长期指导原则。「大阪行动纲领」分为两部份，第一部份是自由化及便捷化，主要内容包括一般性原则、推动之架构、以及特定领域之行动计画等。第二部份为经济与技术合作，主要合作项目计有十三项<注 15> 。 APEC 第四次领袖会议于今年（一九九六年）十一月于菲律宾马尼拉召开，会议中通过了「 APEC 马尼拉行动计画」 (MAPA) ，这些包含各会员体提出的「个别行动计画」，汇整了各国为达成贸易与投资自由化目标所承诺实践的个别行动<注 16> 。第五次 APEC 领袖会议预计将由加拿大召集举行。 2. 部长会议与资深官员会议
APEC 系以部长级会议 (Ministerial Meeting, MM) 为主，自一九八九年成立召开以来，每年由东协成员及非东协成员轮流主办，出席代表为各会员体的经济部长或外交部长。其主要任务是决定 APEC 活动的方针，讨论区域内重要经济问题，会员体如果认为有特殊共同问题需要处理时，也可以召集专业部会部长会议，如财政、环保、能源、电信等部长会议，有些专业部长会议也同样是每年举行，但也有些专业部长会议仅至今召开一次，如教育部长会议。 部长级年会召开前，会议主办成员视需要举办若干次资深官员会议（ Senior Officials Meetings, SOM ），会议主席由当届部长级会议的主办国代表担任。 SOM 为 APEC 运作之核心机制，每年召开四次，但也有为议题沟通需要而额外召开。各会员体出席 SOM 的多为司长或局长层级官员，主要在准备部长会议、讨论部长会议决议的细部事项、以及沟通各国对于部份议题的政策与态度等。 3. 工作小组与委员会
APEC 另设十个工作小组（ Working Groups ）及三个委员会，负责推动各项功能领域的合作计画与工作。这些工作小组及委员会分别有主要推动成员（ Shepherd ）担任主席及副主席职务。这些几乎涵盖所有非政治领域的工作小组与委员会，可谓是国家推动和主导亚太国际议题 (international agenda) 的主要场所。
十个工作小组包括：贸易推广（ Trade Promotion ）、贸易及投资资料审定（ Trade and Investment Data Review ）、工业科技（ Industrial Science and Technology ）、人力资源发展（ Human Resources Development ）、区域能源合作（ Regional Energy Cooperation ）、电信（ Telecommunications ）、渔业（ Fisheries ）、海洋资源保护（ Marine Resource Conservation ）、运输（ Transportion ）、以及观光（ Tourism ）。另外，三个委员会分别为：贸易暨投资委员会（ Committee on Trade and Investment ）、预算暨行政委员会（ Budget and Administrative Committee ）、与经济委员会（ Economic Committee ）。
除了这些常设性工作小组与委员会外，还有一个中小企业政策特别委员会 ( PLG-SME) ，以及农业技术合作（ ATC ）特别委员会。此外， APEC 正逐渐扩展至与经济发展与合作密切相关的其他议题，例如环保与经济的关系、永续发展、人力资源等，使彼此相互讨论这些日益重要的全球性问题，以产生区域性合作的了解与契机。
在主导议题层面，因为国际组织不仅是一项机构、一种空间、或是一个俱乐部，国际组织更是一个「过程」 (process) ，一个国家参与国际议题讨论、协商与合作的过程。因此，参与国际组织重要的是参与该组织关切的国际议题的协商与合作，并且依据本国利益主导议题合作的进行与内容<注 17> 。亚太国家在冷战结束之后，充分体认到彼此在国际组织中功能议题的协商与合作，除了是有利可图的理性选择之外，也是国家争取扩大经济利益与国家威望的主要外交战场。
在此以 APEC 环保议题的讨论与发展举例说明。在各国企图争取主导 APEC 经贸发展议题之时，加拿大希望推动亚太环保议题的协商与合作，以彰显加拿大在环保事务上的贡献与影响力。一九九三年 APEC 西雅图非正式领袖会议与部长会议时，加拿大开始提出召集环保部长会议的主张，并获得与会领袖的认同。于是一九九四年三月首次的 APEC 环保部长会议在加拿大温哥华举办，会议中通过将环保整合于经济中的「 APEC 前景声明」以及「经济与环境整合架构原则」。部长会议结束后，加拿大继续鼓吹后续活动，在一九九四年五月的 APEC 资深官员会议中，加拿大提议召开环保间家会议，并与我国合办该项会议。因此一九九四年八月 APEC 环保专家会议在我国的花莲举办，这次会议系由我国和加拿大共同主办，加拿大延续其温哥华会议的成就，再进一步促成这项会议，显然可见其企图维护对环保议题的主导地位<注 18> 。在加拿大的持续推动下，一九九六年的环保资深官员（ SOM ）会议在加拿大温哥华召开。会中讨论多项议题，并对同年七月将于菲律宾举行的永续发展资深官员与部长会议议题进行讨论与建议。而一九九七年轮由加拿大召集举行 APEC 会议，由于会议主办国对于会议议程具有相当影响力，故可预见环保议题必将是该年会议的重点之一。
最后，在 APEC 架构中虽然也有负责行政事务的秘书处，但其规模与功能仍较为受限。秘书处是在一九九二年曼谷第四次部长会议时决议产生的，并于一九九三年在新加坡开始运作，秘书长（ Executive Director ）职务一年一任，由会员体轮流派员担任，其他秘书处人员也多由各会员体派遣，目前所有人员总共不足三十人。主要原因系由于许多参与 APEC 会员体反对「国际官僚」，他们认为国际官僚的程序与作业反而阻碍了 APEC 的发展与非正式性本质，因为亚太区域的经济整合不是任何正式组织架构所能达成的，而是肇因于市场力量与投资活动，因此，会员体所应该积极从事的是减少贸易障碍与加速自由化，而不是发展一个正式的区域经济组织<注 19> 。
APEC 组织的制度化一直是许多会员体从一开始就反对的作法，也因此 APEC 一直到第四次部长会议时，才成立了一个功能甚弱的国际秘书处。 APEC 会员体似乎一致认为国际组织的官僚化，只会带来更多的且无效率的官僚作业与行政浪费，这些会员体在参与其他国际组织（尤其是联合国相关机构）的经验，深感会员体的直接沟通与协商，比透过国际行政人员的官僚作业更为有效与直接。
由以上对于 APEC 组织与结构的介绍可知， APEC 提供促进区域经济合作的多种方法，希望在会员体中，寻求对不同问题的一性看法与共识，并进而转化为各会员国内政策或区域共识与标准。然而因为 APEC 会员体之间在经济规模与产业结构的差异性，某些议题形成共同政策有其限制与困难，因此 APEC 未来的前途仍有待时间的考验。 贰、 APEC 定位：建制转换的两难
APEC 系立基于共识决及非约束性两大原则上寻求相互平等的沟通与合作关系。从一九八九年成立以来， APEC 组织架构与运作均面临了重要的转型阶段，虽然成立时的「论坛」特色、「建立共识」决策程序、以及「非拘束性原则」决议效力依然是 APEC 决策过程的主要特色，但是 APEC 的组织与运作已经今非昔比，未来 APEC 的走向将会影响亚太地区经济合作的发展。值得注意的是， APEC 原则与规定并没有法律效力，不具有拘束力，换言之，各会员体政府是否会执行 APEC 的原则与规定，系出自于「协调性单方行为」 (concerted unilateral action, CUA) ，亦即一种自愿性但是彼此协调的单方行为，是一种基于同侪团体压力 (peer pressure) 的自由化过程<注 20> 。而且由于 APEC 各会员体之间差异颇大，许多 APEC 宣言中因此特别强调各国可以是其本身状况，决定是否延后实施，因此执行的效果可能各国差异不同。
Stephen D. Krasner 指出国际建制 (international regime) 是在「某个国际关系范畴内，一套潜在或明显的原则、规范、规则、及决策程序」<注 21> ，原则 (principles) 是指事实、因果和公正的信念，规范 (norms) 是行为标准的权利与义务，规则 (rules) 是对行为的命令或禁令，而决策程序 (decision- making procedures) 是创造或供给集体选择的流行惯例。依据研究国际建制学者指出，一个国际建制的转变 (regime change) 与其原则、规范、规则、及程序的改变密切相关。这四个具有阶层关系的结构因素可以分为两个层次，亦即建构建制基本特徵的原则与规范，以及代表建制功能运作层面的规则与决策程序。这两个层次之间的关系可能产生下列三种转变：一是原则与规范没有改变，而规则与决策程序的改变，则是建制内部的改变；二是当原则与规范产生改变时，表示将产生一个新的建制，或是原来的建制产生重大转换；三是如果一个建制的原则、规范、规则及决策程序不连贯或是不一致时，建制的功能将会转弱<注 22> 。简言之，建制规则与决策程序的变更仅是建制内部的调整，而建制原则与规范的变更即意味著建制本身的变迁。
APEC 正面临一个「建制转换」 (regime change) 的关键时期，换言之，构成 APEC 体制的原则、规范、规则、及决策程序 (principles, norms, rules, and decision-making procedures) 正面临转换与寻求协调的关键过程。 APEC 在基本原则与规范上，已经由早期的促使 GATT 谈判成功，发展转变为亚太区域内的贸易与投资自由化，尤其在九四年茂物宣言后， APEC 在高层次原则与规范上已经十分明确，亦即已开发国家在二０一０年，所有其他国家在二０二０年之前，完成贸易与投资自由化目标。因此，透过大阪行动纲领以及今年的马尼拉行动计画纲领（ MAPA ），包括十八个会员个别自由化行动计画。许多国家因此认为 APEC 下一阶段的重点是如何将这些原则与规范予以实践，亦即各国应该具体实现 APEC 贸易与投资自由化原则，这种改变将不可避免的必须改变 APEC 的运作规则与决策程序，否则 APEC 的功能将会受到质疑与减弱。
事实上，这些原则与规范的转变与确立，已经使得 APEC 内部运作规则与决策程序早已受到挑战。 APEC 最重要的决策程序与运作规则是「建立共识」 ( consensus building) 与「非拘束性规定」 (non-binding rules) 两项，亦即 APEC 相关规定的形成或转变，必须经由会员体的一致共识而确认，并且 APEC 所通过的规定并不对会员国具有法律上的拘束力，会员国得依其自身的条件与环境自愿性的配合实践。
APEC 所有会议的决策过程均是经由共识决（或称为一致决）达成，这是 APEC 能够整合差异颇大的亚太各国共聚一堂的原因之一。但是共识决的形成有许多概念上与技术上困难，对于各国存有明显歧见的议题（例如技术转移），需要由比较不受争议的其他相关层面先行进行意见沟通；对于某些根本无法产生共识的议题（例如政治安全），就从一开始即强调不会列为 APEC 正式议题。即使在多数会员均表同意的议题上，单一国家的坚持反对也会造成僵局，例如在一九九四年茂物会议时，马来西亚对于茂物宣言中的自由化时间表（亦即开发中国家在 2020 年前达成贸易及投资自由化目标）不很赞成，因此印尼提议采取一种「弹性共识」 (flexible consensus) 的决策模式，允许个别会员的反对，但不至于使得整体共识无法产生，也因此在茂物宣言第九点中指出尚未准备就绪的会员，可选择较晚实施<注 23> 。这种「弹性共识」决策模式所达成的共识，在未来实践过程中将可能产生解释与认定的差异与困难。
在非拘束性规定方面， APEC 贸易暨投资委员会（ CTI ）在一九九四年十一月研商通过一项「不具约束力投资原则」 (Non-binding Investment Principles) ，明显标示并指出该原则仅是一项君子协定，不具法律条文规范效力，虽然制订出十二项原则，包括透明化、对资本输出经济体的非歧视性、国民待遇、投资诱因、绩效要件、徵收与补偿、结汇与对现、纠纷处理、人员进出、避免重复课税、投资行为规范及消除资本输出障碍等。但是观察其原则内容则是言简意赅，不同于一般法律条文内容与形式；换言之，这项投资原则是「期许」多于「强制」，期许各会员体能够配合执行<注 24> 。
但是，这两项在名义上依然被视为圭镍的程序要件，逐渐由于 APEC 渐渐由谘询性 (consultative) 组织转变为协商性 (negotiating) 组织而受到挑战<注 25> 。在协商性组织之中，规定的形成与转变深受某一强国或集团威胁利诱的主导，处于弱势的会员国甚少有足够的筹码抗拒之。再以前述「不具约束力投资原则」为例，在起初讨论过程中，各会员体均体认到该原则未来极可能逐渐演进为具有拘束力的条文规范，故各为其立场与利益所争执；以及讨论过程中，各会员体感受到大国主导的强势态度与趋势；而美国主张高标准原则，起初主张在前言部份添加「各会员体应完全执行乌拉圭回合与贸易有关之投资措施协定」，最后妥协后改为「各会员体体认完全执行乌拉圭回合与贸易有关之投资措施协定之重要性」<注 26> 。
另一实例是在环保部长会议期间，有些国家主张未来应该筹设「亚太环境与经济圆桌会」（ Asia Pacific Round Table on the Environment and the Economy ），扮演谘询和触媒的角色，提供其他 APEC 组织有关环境永续发展的建议。但是有部份国家（如日本）对于过度设立 APEC 正式机构表示保留的态度，他们认为圆桌会的设立可能会和现有的共识产生不一致之处。纽西兰和印尼并且认为环境与经济问题在个别国家中，都各自具有相当独特和草根性的经验与问题，因此应以较为自然的方式逐步面对这些问题，由个别国家到整体亚太区域，而不是由上到下的过于急切地寻求解决<注 27> 。
部份 APEC 经济体，尤其是东南亚国协国家，十分坚持「建立共识」与「非拘束性规定」是 APEC 的两大基本原则，当初成立 APEC 所强调的基本运作原则就是这两项，也因此才能吸引多数东南亚国家参与 APEC 过程，因为东南亚国家一直不愿见到美、日等经济强国透过 APEC 的程序，在相关领域强加诸各国更多的限制与规范。因此不同阵营的国家对于 APEC 的认知与转变方向产生差异， APEC 的建制转变能否顺利，则有赖会员体的妥协程度而定了。尤其是大阪会议之后，各会员体在马尼拉会议中提出各项「个别行动计画」 (Individual Action Plan) ，可预见各会员体的行动计画将会有重要实质差异，这些差异将会使得 APEC 面临两像重要考验：第一，因为共识决程序之故， APEC 未来如何协调妥协各国差异，这将考验各会员体在 APEC 的谘询或协商能力；第二，由于非拘束性规定，各会员体政府是否会确实执行符合 APEC 目标的各自行动计画，系出自于自愿性配合行为，但是这种自愿性国家行为是否能够成为考虑整体亚太经贸自由化的「协调性单方行为」，亦即虽然各自行动，但却能彼此协调而同时达成自由化目标，则仍有待观察。 参、 APEC 发展：现实主义与自由主义的争论
观察 APEC 过程的会议与讨论，可以发现不同国家对于 APEC 的认知有相当大的差距。除了大多数的参与者仍然以其本国的国家利益为思考核心外，仍然可以发现代表传统国际关系理论争议的两大学派的代表在会议中彼此争论著。这两大学派就是现实主义 (realism) 和自由主义 (liberalism) ，两者对于国际组织（尤其是区域性经济国际组织）的角色与功能，有著不同的观点，而这两项看似对立的观点影响著国家参与 APEC 的立场与态度。
现实主义者认为国家对外行为以国家利益为思考核心，而国家权力分布的结构性因素是决定最后利益分配的依据；国际组织仅是国家权力斗争游戏的游戏场所，国际组织本身的运作不会影响国家的行为与政策。相反的，自由主义者则认为人类的理性可以经由相互的沟通与交流而产生和发展，国际组织的运作可以带来相互的认识与了解，因此国家之间若存有更多的法律、组织、贸易、及交流，则将有助于和平的建立与安全的维持<注 28> 。
在 APEC 研究学者中，现实主义观点可以美国西雅图华盛顿大学 APEC 研究中心主任（也是美国 APEC 研究中心联盟首届主任）的 Doland Hellmann 为代表，他认为 APEC 的组织架构可以类比为两次大战期间英法外长所发起的「非战公约」 (Kellogg-Briand Pact of 1928) ，
亚太区域性经济合作的概念其实起源甚早，一九六七年成立以各国民间企业为主体的太平洋盆地经济理事会 (Pacific Basin Economic Council, PBEC)<注 1> ，一九六八年成立的太平洋贸易及发展会议 (Pacific Trae and Development Conference, PAFTAD)<注 2> ，到一九八０年成立产、官、学三方参与的太平洋经济合作理事会 (Pacific Economic Cooperation Council, PECC)<注 3> ，分别代表著不同阶段的亚太经济合作阶段，但是均从未出现纯官方政府间为主的经济合作组织<注 4> 。直至八０年代末，监于欧洲及北美地区逐渐形成经贸共同市场或自由贸易协定，亚太地区的国家开始体认到有需要成立一个亚太各政府间经济合作的非正式协商论坛，以讨论解决共同关切的经贸课题。因此，澳洲于一九八九年年初提议在亚太地区创立一个经济合作组织，目的在希望经由部长间的谘商会议，寻求亚太地区经贸政策之协调，促进亚太地区的贸易自由化与区域合作，以维持亚太区域的成长与发展。
一九八九年成立的 APEC 是 Asia Pacific Economic Cooperation 的简称，中文名称是「亚太经济合作」。 APEC 成立时有十二个会员，分别是北美地区的美国及加拿大、东北亚地区的日本及韩国、东协国家的新加坡、印尼、泰国、马来西亚、菲律宾及汶莱，以及大洋洲的澳洲及纽西兰。一九九一年第三届部长会议中正式邀请我国、香港及中国大陆参加；一九九三年第五届部长中同意墨西哥与巴布亚纽几内亚加入，一九九四年再增加智利为会员，因此，目前 APEC 共有十八个正式会员体<注 5> 。
APEC 会员包含了亚太区域内不同经济发展程度的国家与经济体，在追求自身与区域经贸发展的相同意愿与有利可图的理性选择下，暂时排除彼此在发展程度不同、文化社会差异、以及区域内政治安全争议等问题，共同在 APEC 架构与程序下进行非政治性议题的对话与协商。回顾过去的进展，尤其是自一九九三年西雅图首届领袖会议以来，亚太地区的经济合作从「前景」、「目标」、「纲领」、到今年马尼拉会议个别国家行动「计画」， APEC 真的是扮演了刺激整体区域内的经济互动，以及促进区域经贸自由化的角色，而成为一个举世瞩目的区域性国际组织<注 6> 。然而，许多对于 APEC 经济活动或是政治影响的讨论，却较少对于 APEC 本身组织的发展的分析，而 APEC 却是国际组织发展历史上最为特殊的组织型态。因此，本文将针对 APEC 发展至今，在组织架构、决策程序、建制转换、与未来定位的争议上，对 APEC 组织的结构性问题与未来发展可能产生的变数进行讨论与分析。 壹、 APEC 方式：架构与议题设定
冷战后国际局势在经济层面呈现出区域性整合的趋势，从北美、亚太、东南亚、拉丁美洲、到非洲及中东地区均存在著区域经济合作活动。经济整合系指「二国以上的地区在经济活动上所作的某些特殊安排」<注 7> ，最常见的经济整合形态是各种「自由贸易协定」 (Free Trade Agreement, FTA) ，这是一种具有排他性差别待遇的经贸协定，二次大战之后有将近五十个 FTA 形成，而欧市与北美自由贸易协定 (NAFTA) 是此类区域性经济整合中范围最广的两个例子<注 8> 。
亚太经济合作（ APEC ）也是一种区域性经济整合，但是不同于前述区域性经济合组织的是， APEC 既不是一种排他性的自由贸易协定组织，也不是由一个条约所产生的。依据 David Linnan 研究， APEC 可能被认定为以下四种组织之一：（一）如同 EEC 一般的超国家整合性组织；（二）如同 OECD 一般的松散性组织；（三）如同 NAFTA 一般，符合 GATT 第二十四条所规定的区域自由贸易组织；（四）标榜「开放性区域主义」的区域经济组织<注 9> 。这四种分类应该以第四种的「开放性区域主义」组织比较符合 APEC 的特性。所谓「开放性区域主义」 ( open regionalism) 的是相对于前述 FTA 排他性的非歧视性待遇，且以亚太区域为基础共同推动全球经贸自由化，开放性区域主义之特性包括：一、开放性而非防御性，二、承认区域内现存的差异性，三、以务实的态度促进交流，四、参与会员不应具排他性<注 10> 。开放性区域主义的观念早在一九九一年汉城部长会议的宣言中，就已经获得 APEC 正式的认可与地位<注 11> 。
因为亚太区域的经济整合不是任何正式组织架构所能达成的，而是肇因于市场力量与投资活动，因此，会员体所应该积极从事的是减少贸易障碍与加速自由化，而不是发展一个正式的区域经济组织。因此， APEC 的组织架构是以四个具有阶层关系的政府间会议组成，分别为领袖会议、部长会议、资深官员会议、及委员会与工作小组。 APEC 会员体以不同层级官员直接参与会议方式，推动各项议题的沟通与合作。而除了政治与安全问题之外，几乎所有的议题均在工作小组与委员会的范围之内交流意见与建立共识，这种架构的设计与沟通方式经常被称之为「 APEC 方式」 (APEC way) ，以凸显 APEC 的特殊性。
另外，在非官方的参与方面，包括从一九九二年成立的名人小组会议（ Eminent Persons Group, EPG) 和一九九四年成立的太平洋企业论坛（ Pacific Business Forum ），但是从一九九五年十一月起，这两个机构已被新成立的 APEC 企业谘询委员会（ APEC Business Advisory Council ）所取代。此外，太平洋经济合作理事会（ PECC ）和南太平洋论坛 (South Pacific Forum) 也是 APEC 的正式的组织观察员身分，经常会提供相关资讯给 APEC 相关机构<注 12> 。以下将针对各项主要会议作一简要说明。 1. 非正式经济领袖会议
非正式经济领袖会议原本并不是 APEC 正式架构的一部份，但是自从一九九三年以来，领袖会议已经逐渐成为 APEC 每年的焦点，且渐有建制化的趋势。首次领袖会议是一九九三年美国担任轮值主办国时，由美国总统柯林顿所发起，于一九九三年十一月二十日在美国西雅图举行。 APEC 过去只有每年一次的部长会议，即数次的资深官员会议，但自从西雅图领袖会议之后， APEC 就成为热门的区域国际组织。一方面西雅图会议也是史无前例由亚太地区各国经济领袖齐聚一堂；另一方面当然是由于亚太地区的经济发展已经成为众所瞩目的焦点，任何集结所有亚太地区领袖的会议决议或共识，都将影响著世界人口最多、产值最大的区域经济发展，同时对全球整体经贸发展亦有重大影响。
西雅图会议宣言提出了一项「远景」 (vision) 声明，指出 APEC 各国之间差异仍大，因此有必要加强合作以促进繁荣。宣言同时主张遵循「开放的多边贸易制度」 (open multilateral tradng system) ，以创造一个稳定与繁荣的亚太区域 <注 13> 。 APEC 第二次领袖会议于一九九四年十一月十五日在印尼茂物举行，会后十八个会员体领袖共同发标「茂物宣言」，承诺各国立刻推动贸易及投资自由化的「目标」 (goal) ，先进国家要在西元 2010 年前，开发中国家在 2020 年前达成贸易及投资自由化的目标。 APEC 应加强开放的多边贸易制度、促进亚太地区内之贸易及投资自由化、以及强化亚太发展合作等<注 14> 。
第三次领袖会议在日本大阪举行，通过「大阪行动纲领」 (Osaka Action Agenda) ，这项「纲领」是为了达成茂物宣言所宣示之自由化目标，所拟定未来各经济体为达成自由化目标之中长期指导原则。「大阪行动纲领」分为两部份，第一部份是自由化及便捷化，主要内容包括一般性原则、推动之架构、以及特定领域之行动计画等。第二部份为经济与技术合作，主要合作项目计有十三项<注 15> 。 APEC 第四次领袖会议于今年（一九九六年）十一月于菲律宾马尼拉召开，会议中通过了「 APEC 马尼拉行动计画」 (MAPA) ，这些包含各会员体提出的「个别行动计画」，汇整了各国为达成贸易与投资自由化目标所承诺实践的个别行动<注 16> 。第五次 APEC 领袖会议预计将由加拿大召集举行。 2. 部长会议与资深官员会议
APEC 系以部长级会议 (Ministerial Meeting, MM) 为主，自一九八九年成立召开以来，每年由东协成员及非东协成员轮流主办，出席代表为各会员体的经济部长或外交部长。其主要任务是决定 APEC 活动的方针，讨论区域内重要经济问题，会员体如果认为有特殊共同问题需要处理时，也可以召集专业部会部长会议，如财政、环保、能源、电信等部长会议，有些专业部长会议也同样是每年举行，但也有些专业部长会议仅至今召开一次，如教育部长会议。 部长级年会召开前，会议主办成员视需要举办若干次资深官员会议（ Senior Officials Meetings, SOM ），会议主席由当届部长级会议的主办国代表担任。 SOM 为 APEC 运作之核心机制，每年召开四次，但也有为议题沟通需要而额外召开。各会员体出席 SOM 的多为司长或局长层级官员，主要在准备部长会议、讨论部长会议决议的细部事项、以及沟通各国对于部份议题的政策与态度等。 3. 工作小组与委员会
APEC 另设十个工作小组（ Working Groups ）及三个委员会，负责推动各项功能领域的合作计画与工作。这些工作小组及委员会分别有主要推动成员（ Shepherd ）担任主席及副主席职务。这些几乎涵盖所有非政治领域的工作小组与委员会，可谓是国家推动和主导亚太国际议题 (international agenda) 的主要场所。
十个工作小组包括：贸易推广（ Trade Promotion ）、贸易及投资资料审定（ Trade and Investment Data Review ）、工业科技（ Industrial Science and Technology ）、人力资源发展（ Human Resources Development ）、区域能源合作（ Regional Energy Cooperation ）、电信（ Telecommunications ）、渔业（ Fisheries ）、海洋资源保护（ Marine Resource Conservation ）、运输（ Transportion ）、以及观光（ Tourism ）。另外，三个委员会分别为：贸易暨投资委员会（ Committee on Trade and Investment ）、预算暨行政委员会（ Budget and Administrative Committee ）、与经济委员会（ Economic Committee ）。
除了这些常设性工作小组与委员会外，还有一个中小企业政策特别委员会 ( PLG-SME) ，以及农业技术合作（ ATC ）特别委员会。此外， APEC 正逐渐扩展至与经济发展与合作密切相关的其他议题，例如环保与经济的关系、永续发展、人力资源等，使彼此相互讨论这些日益重要的全球性问题，以产生区域性合作的了解与契机。
在主导议题层面，因为国际组织不仅是一项机构、一种空间、或是一个俱乐部，国际组织更是一个「过程」 (process) ，一个国家参与国际议题讨论、协商与合作的过程。因此，参与国际组织重要的是参与该组织关切的国际议题的协商与合作，并且依据本国利益主导议题合作的进行与内容<注 17> 。亚太国家在冷战结束之后，充分体认到彼此在国际组织中功能议题的协商与合作，除了是有利可图的理性选择之外，也是国家争取扩大经济利益与国家威望的主要外交战场。
在此以 APEC 环保议题的讨论与发展举例说明。在各国企图争取主导 APEC 经贸发展议题之时，加拿大希望推动亚太环保议题的协商与合作，以彰显加拿大在环保事务上的贡献与影响力。一九九三年 APEC 西雅图非正式领袖会议与部长会议时，加拿大开始提出召集环保部长会议的主张，并获得与会领袖的认同。于是一九九四年三月首次的 APEC 环保部长会议在加拿大温哥华举办，会议中通过将环保整合于经济中的「 APEC 前景声明」以及「经济与环境整合架构原则」。部长会议结束后，加拿大继续鼓吹后续活动，在一九九四年五月的 APEC 资深官员会议中，加拿大提议召开环保间家会议，并与我国合办该项会议。因此一九九四年八月 APEC 环保专家会议在我国的花莲举办，这次会议系由我国和加拿大共同主办，加拿大延续其温哥华会议的成就，再进一步促成这项会议，显然可见其企图维护对环保议题的主导地位<注 18> 。在加拿大的持续推动下，一九九六年的环保资深官员（ SOM ）会议在加拿大温哥华召开。会中讨论多项议题，并对同年七月将于菲律宾举行的永续发展资深官员与部长会议议题进行讨论与建议。而一九九七年轮由加拿大召集举行 APEC 会议，由于会议主办国对于会议议程具有相当影响力，故可预见环保议题必将是该年会议的重点之一。
最后，在 APEC 架构中虽然也有负责行政事务的秘书处，但其规模与功能仍较为受限。秘书处是在一九九二年曼谷第四次部长会议时决议产生的，并于一九九三年在新加坡开始运作，秘书长（ Executive Director ）职务一年一任，由会员体轮流派员担任，其他秘书处人员也多由各会员体派遣，目前所有人员总共不足三十人。主要原因系由于许多参与 APEC 会员体反对「国际官僚」，他们认为国际官僚的程序与作业反而阻碍了 APEC 的发展与非正式性本质，因为亚太区域的经济整合不是任何正式组织架构所能达成的，而是肇因于市场力量与投资活动，因此，会员体所应该积极从事的是减少贸易障碍与加速自由化，而不是发展一个正式的区域经济组织<注 19> 。
APEC 组织的制度化一直是许多会员体从一开始就反对的作法，也因此 APEC 一直到第四次部长会议时，才成立了一个功能甚弱的国际秘书处。 APEC 会员体似乎一致认为国际组织的官僚化，只会带来更多的且无效率的官僚作业与行政浪费，这些会员体在参与其他国际组织（尤其是联合国相关机构）的经验，深感会员体的直接沟通与协商，比透过国际行政人员的官僚作业更为有效与直接。
由以上对于 APEC 组织与结构的介绍可知， APEC 提供促进区域经济合作的多种方法，希望在会员体中，寻求对不同问题的一性看法与共识，并进而转化为各会员国内政策或区域共识与标准。然而因为 APEC 会员体之间在经济规模与产业结构的差异性，某些议题形成共同政策有其限制与困难，因此 APEC 未来的前途仍有待时间的考验。 贰、 APEC 定位：建制转换的两难
APEC 系立基于共识决及非约束性两大原则上寻求相互平等的沟通与合作关系。从一九八九年成立以来， APEC 组织架构与运作均面临了重要的转型阶段，虽然成立时的「论坛」特色、「建立共识」决策程序、以及「非拘束性原则」决议效力依然是 APEC 决策过程的主要特色，但是 APEC 的组织与运作已经今非昔比，未来 APEC 的走向将会影响亚太地区经济合作的发展。值得注意的是， APEC 原则与规定并没有法律效力，不具有拘束力，换言之，各会员体政府是否会执行 APEC 的原则与规定，系出自于「协调性单方行为」 (concerted unilateral action, CUA) ，亦即一种自愿性但是彼此协调的单方行为，是一种基于同侪团体压力 (peer pressure) 的自由化过程<注 20> 。而且由于 APEC 各会员体之间差异颇大，许多 APEC 宣言中因此特别强调各国可以是其本身状况，决定是否延后实施，因此执行的效果可能各国差异不同。
Stephen D. Krasner 指出国际建制 (international regime) 是在「某个国际关系范畴内，一套潜在或明显的原则、规范、规则、及决策程序」<注 21> ，原则 (principles) 是指事实、因果和公正的信念，规范 (norms) 是行为标准的权利与义务，规则 (rules) 是对行为的命令或禁令，而决策程序 (decision- making procedures) 是创造或供给集体选择的流行惯例。依据研究国际建制学者指出，一个国际建制的转变 (regime change) 与其原则、规范、规则、及程序的改变密切相关。这四个具有阶层关系的结构因素可以分为两个层次，亦即建构建制基本特徵的原则与规范，以及代表建制功能运作层面的规则与决策程序。这两个层次之间的关系可能产生下列三种转变：一是原则与规范没有改变，而规则与决策程序的改变，则是建制内部的改变；二是当原则与规范产生改变时，表示将产生一个新的建制，或是原来的建制产生重大转换；三是如果一个建制的原则、规范、规则及决策程序不连贯或是不一致时，建制的功能将会转弱<注 22> 。简言之，建制规则与决策程序的变更仅是建制内部的调整，而建制原则与规范的变更即意味著建制本身的变迁。
APEC 正面临一个「建制转换」 (regime change) 的关键时期，换言之，构成 APEC 体制的原则、规范、规则、及决策程序 (principles, norms, rules, and decision-making procedures) 正面临转换与寻求协调的关键过程。 APEC 在基本原则与规范上，已经由早期的促使 GATT 谈判成功，发展转变为亚太区域内的贸易与投资自由化，尤其在九四年茂物宣言后， APEC 在高层次原则与规范上已经十分明确，亦即已开发国家在二０一０年，所有其他国家在二０二０年之前，完成贸易与投资自由化目标。因此，透过大阪行动纲领以及今年的马尼拉行动计画纲领（ MAPA ），包括十八个会员个别自由化行动计画。许多国家因此认为 APEC 下一阶段的重点是如何将这些原则与规范予以实践，亦即各国应该具体实现 APEC 贸易与投资自由化原则，这种改变将不可避免的必须改变 APEC 的运作规则与决策程序，否则 APEC 的功能将会受到质疑与减弱。
事实上，这些原则与规范的转变与确立，已经使得 APEC 内部运作规则与决策程序早已受到挑战。 APEC 最重要的决策程序与运作规则是「建立共识」 ( consensus building) 与「非拘束性规定」 (non-binding rules) 两项，亦即 APEC 相关规定的形成或转变，必须经由会员体的一致共识而确认，并且 APEC 所通过的规定并不对会员国具有法律上的拘束力，会员国得依其自身的条件与环境自愿性的配合实践。
APEC 所有会议的决策过程均是经由共识决（或称为一致决）达成，这是 APEC 能够整合差异颇大的亚太各国共聚一堂的原因之一。但是共识决的形成有许多概念上与技术上困难，对于各国存有明显歧见的议题（例如技术转移），需要由比较不受争议的其他相关层面先行进行意见沟通；对于某些根本无法产生共识的议题（例如政治安全），就从一开始即强调不会列为 APEC 正式议题。即使在多数会员均表同意的议题上，单一国家的坚持反对也会造成僵局，例如在一九九四年茂物会议时，马来西亚对于茂物宣言中的自由化时间表（亦即开发中国家在 2020 年前达成贸易及投资自由化目标）不很赞成，因此印尼提议采取一种「弹性共识」 (flexible consensus) 的决策模式，允许个别会员的反对，但不至于使得整体共识无法产生，也因此在茂物宣言第九点中指出尚未准备就绪的会员，可选择较晚实施<注 23> 。这种「弹性共识」决策模式所达成的共识，在未来实践过程中将可能产生解释与认定的差异与困难。
在非拘束性规定方面， APEC 贸易暨投资委员会（ CTI ）在一九九四年十一月研商通过一项「不具约束力投资原则」 (Non-binding Investment Principles) ，明显标示并指出该原则仅是一项君子协定，不具法律条文规范效力，虽然制订出十二项原则，包括透明化、对资本输出经济体的非歧视性、国民待遇、投资诱因、绩效要件、徵收与补偿、结汇与对现、纠纷处理、人员进出、避免重复课税、投资行为规范及消除资本输出障碍等。但是观察其原则内容则是言简意赅，不同于一般法律条文内容与形式；换言之，这项投资原则是「期许」多于「强制」，期许各会员体能够配合执行<注 24> 。
但是，这两项在名义上依然被视为圭镍的程序要件，逐渐由于 APEC 渐渐由谘询性 (consultative) 组织转变为协商性 (negotiating) 组织而受到挑战<注 25> 。在协商性组织之中，规定的形成与转变深受某一强国或集团威胁利诱的主导，处于弱势的会员国甚少有足够的筹码抗拒之。再以前述「不具约束力投资原则」为例，在起初讨论过程中，各会员体均体认到该原则未来极可能逐渐演进为具有拘束力的条文规范，故各为其立场与利益所争执；以及讨论过程中，各会员体感受到大国主导的强势态度与趋势；而美国主张高标准原则，起初主张在前言部份添加「各会员体应完全执行乌拉圭回合与贸易有关之投资措施协定」，最后妥协后改为「各会员体体认完全执行乌拉圭回合与贸易有关之投资措施协定之重要性」<注 26> 。
另一实例是在环保部长会议期间，有些国家主张未来应该筹设「亚太环境与经济圆桌会」（ Asia Pacific Round Table on the Environment and the Economy ），扮演谘询和触媒的角色，提供其他 APEC 组织有关环境永续发展的建议。但是有部份国家（如日本）对于过度设立 APEC 正式机构表示保留的态度，他们认为圆桌会的设立可能会和现有的共识产生不一致之处。纽西兰和印尼并且认为环境与经济问题在个别国家中，都各自具有相当独特和草根性的经验与问题，因此应以较为自然的方式逐步面对这些问题，由个别国家到整体亚太区域，而不是由上到下的过于急切地寻求解决<注 27> 。
部份 APEC 经济体，尤其是东南亚国协国家，十分坚持「建立共识」与「非拘束性规定」是 APEC 的两大基本原则，当初成立 APEC 所强调的基本运作原则就是这两项，也因此才能吸引多数东南亚国家参与 APEC 过程，因为东南亚国家一直不愿见到美、日等经济强国透过 APEC 的程序，在相关领域强加诸各国更多的限制与规范。因此不同阵营的国家对于 APEC 的认知与转变方向产生差异， APEC 的建制转变能否顺利，则有赖会员体的妥协程度而定了。尤其是大阪会议之后，各会员体在马尼拉会议中提出各项「个别行动计画」 (Individual Action Plan) ，可预见各会员体的行动计画将会有重要实质差异，这些差异将会使得 APEC 面临两像重要考验：第一，因为共识决程序之故， APEC 未来如何协调妥协各国差异，这将考验各会员体在 APEC 的谘询或协商能力；第二，由于非拘束性规定，各会员体政府是否会确实执行符合 APEC 目标的各自行动计画，系出自于自愿性配合行为，但是这种自愿性国家行为是否能够成为考虑整体亚太经贸自由化的「协调性单方行为」，亦即虽然各自行动，但却能彼此协调而同时达成自由化目标，则仍有待观察。 参、 APEC 发展：现实主义与自由主义的争论
观察 APEC 过程的会议与讨论，可以发现不同国家对于 APEC 的认知有相当大的差距。除了大多数的参与者仍然以其本国的国家利益为思考核心外，仍然可以发现代表传统国际关系理论争议的两大学派的代表在会议中彼此争论著。这两大学派就是现实主义 (realism) 和自由主义 (liberalism) ，两者对于国际组织（尤其是区域性经济国际组织）的角色与功能，有著不同的观点，而这两项看似对立的观点影响著国家参与 APEC 的立场与态度。
现实主义者认为国家对外行为以国家利益为思考核心，而国家权力分布的结构性因素是决定最后利益分配的依据；国际组织仅是国家权力斗争游戏的游戏场所，国际组织本身的运作不会影响国家的行为与政策。相反的，自由主义者则认为人类的理性可以经由相互的沟通与交流而产生和发展，国际组织的运作可以带来相互的认识与了解，因此国家之间若存有更多的法律、组织、贸易、及交流，则将有助于和平的建立与安全的维持<注 28> 。
在 APEC 研究学者中，现实主义观点可以美国西雅图华盛顿大学 APEC 研究中心主任（也是美国 APEC 研究中心联盟首届主任）的 Doland Hellmann 为代表，他认为 APEC 的组织架构可以类比为两次大战期间英法外长所发起的「非战公约」 (Kellogg-Briand Pact of 1928) ，