<font color=#003366>权力、责任与宪政：兼论转轨中政府地大小问题</font>
- 学生时代
- 2009-12-26 20:30:51
一、关於「最好政府」的考证与傑弗逊－梅逊共识
「最好的政府是管事最少的政府」，这句名言历来被认为是古典自由主义「小政府大社会」、「守夜人国家」等主张的经典表述。但如此有名的话最早出自何人？这却是思想史上长期没有解决的问题。
人们明确知道的是十九世纪美国思想家梭罗（Henry David Thoreau ）有过更为极端的表述。他於1849年出版的名着《论公民的不服从》（Civil Disobedience）宣称：人们都说最好的政府是管事最少的政府，但其实还应彻底一点，「最好的政府是根本不管事的政府」。可见在梭罗时代前一句名言已经广泛流传。而美国历届总统中，明确宣布这句话作为执政理念而且有据可查的，我所知最早的是第23届总统、共和党人哈里森（Benjamin Harrison ，1889-1893年在任）。1当然，无论梭罗还是哈里森都不是这种说法的创始者。
至今为止，英语世界最普遍的说法是：此话出自美国开国元勋傑弗逊（Thomas Jefferson）。从学术专着到一般读物，这种说法十分流行。2而中文着作中称引这句「傑弗逊名言」的更是比比皆是。但是现存的各种傑弗逊文集与书信中都找不到这段话。专门以搜集傑弗逊文字为务的美国傑弗逊遗产协会以及弗吉尼亚大学阿德尔曼图书馆傑弗逊电子资源库中也检索不到这段话。
1999年，傑弗逊遗产协会主席科茨（Eyler Robert Coates ）鉴於查询此话的人之多，特在网上发表答贴，指出「几乎可以肯定」傑弗逊没有讲过这句话乃至类似的话。除了现存傑弗逊文献中查不到此言之外，科茨认为此话也不符合傑弗逊关於政治与政府问题的一贯思想。他特地引出傑弗逊1788年致史密斯（Samuel Smith）的信，傑弗逊在信中说：「我们现在正摇摆於太大的与太小的政府之间。但是钟摆最终将会停止在中间位置上。」科茨说：如果傑弗逊认为最好的政府就是最小的政府，他怎么会认为政府还有「太小」之说？科茨认为，从其一贯思想看，如果傑弗逊要以一句话来定义「最好的政府」，那只能是「最好的政府就是最遵从民意的政府」。3不久，科茨又写了两篇论文《伪造的傑弗逊引文》（"SpuriousJefferson Quotes"）和《最好的政府是……》（"That Government Is Best…"），收入他主编的《傑弗逊主张：以傑弗逊作品为基础解说当今的社会与政治问题》（The JeffersonianPerspective ：Commentary on Today's Social and Political Issues Based on the Writingsof Thomas Jefferson ）一书。在此二文中，科茨引述了傑弗逊强调政府责任的许多言论，并总结说：「最小的政府最好」的说法过分集中地关注那作为一种体制化权力的政府，但傑弗逊的政府思想则是关注作为顺从人民意愿的服务者职能，武断地让政府「管得最少」未必有助於它更好地履行自己的职责。
科茨指出傑弗逊没有讲过那句话，这看来是对的──毕竟无人能举出傑弗逊说此话的出处。科茨还考证出「最好的政府是管事最少的政府」最早是十九世纪前期着名的政论家、傑弗逊的崇拜者、《美国杂志》与《民主评论》的撰稿人约翰。欧苏利文（John O'Sullivan ）於1837年讲的，也正是这个欧苏利文最先把这句话归之於傑弗逊。这个考证也没有遇到质疑。但问题在於：即便这句话是欧苏利文而非傑弗逊最先讲的，毕竟欧苏利文是个当时公认的「傑弗逊主义者」，他那句话即便不是傑弗逊的原话，至少也是他归纳出来并自以为属於傑弗逊的思想。那么傑弗逊是否确有类似的思想？科茨对此的否认就大有争议了。
因为众所周知，美国建国之初以汉密尔顿（Alexander Hamilton）为首的联邦党人与以傑弗逊为首的民主派进行的那场旷日持久、影响深远的论战，正是以要不要一个强大的联邦政府为争论焦点的。双方态度鲜明：汉密尔顿要，而傑弗逊不要。论战中傑弗逊关於政府（尤其是中央──联邦政府）权力太大会威胁公民权利与人民自由的言论可谓比比皆是。并不是科茨徵引的「钟摆论」可以抵消的。「小政府」论毕竟不是无政府主义，尽量限制政府权力也不是完全不要政府。而既有政府，必然会有一定规模的机构。从机构角度讲政府不能「太小」，与政治哲学意义上讲「小政府」即限制政府权力也未必是矛盾的。而正是在后一意义上，傑弗逊的确讲过一些极而言之的话，着名的如「宁可无政府而有报纸（指自由舆论），不可有政府而无报纸」等。与傑弗逊同属民主派的一些人对政府权力的消极评价更是着名。如潘恩（Thomas Paine）在《常识》（Common Sense）中说：「政府在最好的情况下也只是必要的恶，而在最坏的情况下它完全不可忍受」。
於是针对科茨的说法，美国的古典自由主义（美国式的「保守主义」）思想界提出了反驳。着名保守主义思想库──加图研究所研究员多恩（James A.Dorn ）写了〈政府地位的上升与道德的堕落〉（"The Rise of Government and the Decline of Morality"）一文，在引证了傑弗逊有关「好政府的哲学」之后他指出，傑弗逊民主的思想在十九世纪正是被欧苏利文、梭罗等人所吸收和弘扬。「最好的政府管得最少」虽然由欧苏利文首言，但的确反映傑弗逊的思想：政府正当的管理职能应当被严格局限於保护公民那些基本的自然平等权利和维护社会秩序，其他公益领域应当让民间本着「志愿者原则」与「自由原则」实行自治。4在我国，着名傑弗逊研究专家和傑弗逊文献中译者刘祚昌教授也认为，傑弗逊虽然未必讲过那句原话，但显然有类似的思想。这不仅基於他在国内与联邦党人对立的反中央集权态度，而且出於他长期旅欧使欧，对当时欧洲无论传统封建政府还是「革命的」法国政府滥用权力的恶果都深有体会，因此决心不让美国重蹈覆辙。5
与古典自由派的辩驳相反，科茨的观点立即引起美国与「保守主义」对峙的「新政自由主义」（在欧洲常被认为类似社会民主主义）思想界的共鸣。事实上长期以来，「新政自由主义」一直有一种「傑弗逊困惑」。因为在传统上傑弗逊与汉密尔顿通常被认为分别倾向於下层民众和上层精英，分别体现了美国二元政治中的「左」与「右」、民主（或自由民主）与保守（或自由保守）两支传统。但是二十世纪美国出现以罗斯福（Franklin D.Roosevelt）新政为路标的「自由主义转向」后，自认为继承傑弗逊平民倾向的新政自由主义所主张的福利国家政策却与傑弗逊反联邦党人时表现的「小政府」主张产生严重的紧张。
推行新政的罗斯福总统本人就陷於此种困惑之中。罗斯福早年就是一个傑弗逊崇拜者和汉密尔顿批评者。1925年11月，他曾就鲍尔斯（Claude Bowers ）写的《傑弗逊与汉密尔顿》（Jefferson and Hamilton）一书在纽约《世界》（World ）杂志发表评论说：汉密尔顿拥有高度组织化的财富、显赫出身、商界与传媒势力支持，而傑弗逊「只能指望那分散的、无经验的、难以接触更难以组织的劳动群众」。然而「如果汉密尔顿赢了，公众能有甚么可高兴的？」而今天「我所担心的是，在一又四分之一个世纪过去后，（与傑弗逊）相同主张的力量没有再次动员起来」，「我们今天有许多汉密尔顿，但是视野所及，能有一个傑弗逊吗？」6而正是这位以傑弗逊传人自许的罗斯福，执政后他那「为穷人谋利益」的新政恰恰是以傑弗逊当年极不喜欢的「强国家」方式推行的。在新政中他曾发表着名的「麦迪逊广场演说」，严厉抨击自由放任政策：「全国因政府充耳不闻、视若无睹、无所事事而吃了12年苦头。人民看着政府，然而政府掉过脸去。……今天，某些强大势力企图恢复那样的政府以及它关於最好的政府就是甚么都不管，一切不操心的政府的理论。」7这里罗斯福把当时普遍认为是傑弗逊主张的「最好政府论」几乎骂了个狗血淋头，这对於他一个傑弗逊崇拜者而言应当说是十分尴尬的事。
因此不难理解，当科茨证明傑弗逊并未主张过「最好的政府最不管事」并恰恰强调政府对人民的责任时，罗斯福的支持者们是多么满意。事实上，科茨本人就是个傑弗逊－罗斯福主义者。他的这一考证并非只出於学术兴趣，这从其书名的副标题「以傑弗逊作品为基础解说当今的社会与政治问题」就可以看出。不过，假如傑弗逊确实认为政府的权力应当受到最严格的限制──简单化地说可以表述为：最好的政府是权力最小的政府。那么这是否意味着他必然主张政府对其委托者人民甚么责任都不必负？或者说：傑弗逊认为「最好的政府就是最不负责任的政府」吗？当然不。早在当年新政时代罗斯福支持者陷於「傑弗逊困惑」的时候，着名新政自由主义者、专栏作家与政论家李普曼（Walter Lippmann ）就指出：「最好的政府是管制最少的政府，这完全正确；但同样正确的是：最好的政府也是提供服务最多的政府。」8其实，如果撇开那句原话而就傑弗逊的思想论，可以说如今双方的解释都是有根据的：傑弗逊既如古典自由主义者所说的那样坚决主张限制、缩小政府权力以维护人民的自由，也如新政自由主义者所说的那样坚决主张重视、强调政府有不可推卸的重大责任为人民提供「公仆」服务。
换言之，所谓政府或国家的「大小」可以从两个意义来谈，这两个意义是不能混淆的：傑弗逊主张权力意义上的「小政府」，但同时主张责任意义上的「大政府」。多恩与科茨各自从一个意义上对此都作了成功的证明。但他们以今天的问题意识去套十八世纪的前人，於是陷入了一场「鸡同鸭讲」的争论。
其实当年不仅傑弗逊主张好政府应当有「小权力、大责任」，与联邦党人对立的他们那个「民主派」9中人大都如此。即使人们普遍把「小政府」理论归之於傑弗逊，但从没有人把傑弗逊的同乡兼同事、另一位美国开国思想家和弗吉尼亚人梅逊（George Mason）关於「最好政府」的说法看成是对傑弗逊的反驳：梅逊撰写、弗吉尼亚议会於1776年六月十二日通过的《弗吉尼亚权利法案》称：「在所有各种形式的政府当中，最好的政府是能够提供最大幸福和安全的政府。」
在傑弗逊因为使欧未能参加制宪会议时，梅逊是在这一会议上反对联邦党人的主要「民主派」代表。他与傑弗逊的立场是一致的。显然，梅逊讲的「大政府」是对国民的「幸福和安全」承担「最大」责任的政府，而不是拥有无限「最大权力」的政府，正如傑弗逊讲的「小政府」是权力最有限的政府而不是最不负责的政府一样。在限制政府权力、重视公民权利方面，梅逊与傑弗逊并无分歧，因此他的《权利法案》紧接上面那段话就说：「当发现任何政府不适合或违反这些宗旨时，社会的大多数人享有不容置疑、不可剥夺和不能取消的权利，得以公认为最有助於大众利益的方式，改革、变换或废黜政府。」
可见傑弗逊与梅逊的共识实质上可以表述为：「最好的政府」是权力最小、而责任最大的政府。亦即从限制公民自由方面来说是「小政府」而从提供公共服务来说是「大政府」。
二、「次好政府」与「最坏政府」：宪政与前宪政下的不同「问题」
但是这种「傑弗逊－梅逊共识」所追求的好政府可能存在吗？常识告诉我们：一个完全没有权力的政府事实上是无法对任何公共服务承担责任的。又要马儿跑，又要马儿不吃草，世上不可能有这等好事。在《独立宣言》与《权利法案》的时代，傑弗逊与梅逊等美国先哲们的「问题意识」在於摆脱英国殖民统治当局的强权而争取自由，他们既指责英国人滥用强权损害北美人民的自由，也指责英国人不负责任未保障北美人民的福利，因此他们可以同时提出政府权力最小化与政府责任最大化的诉求。而这样的诉求与其说是倾向「大政府」或「小政府」，勿宁说首先是倾向宪政政府；与其说是追求「自由放任」或「福利国家」，勿宁说首先是追求民主国家。
从制度安排的「经济人预设」10出发，可以认为无论在任何「文化」中，如果没有制约条件，统治者都可能趋向於权力尽可能大，直至予取予求；而责任11尽可能小，乃至不闻不问。而被统治者则相反，他们都希望兼享最大自由与最大福利保障，因此要求统治者权力尽可能小而责任尽可能大。一方面，统治者希望没有甚么事情是他不能做的，同时没有甚么事情是他必须做的。另一方面对老百姓来说，理想的统治者必须按他们的意愿做尽量多的事，同时不能违背他们的意愿做任何事。统治者希望做有权无责的「人主」，而被统治者但愿要有责无权的「公仆」。这样，统治者与被统治者双方就权力与责任、或曰权利与义务达成协议或契约就成为必要。这个契约要规定政府必须做甚么（即规定政府的责任），为此被统治者授予其相应的权力。同时更要规定政府不能做甚么，被统治者有哪些统治者不能剥夺的权利。这样一种契约安排，就是所谓的宪政。宪政的目的就是要使政府的权力与责任相对应，这种权力必须为被统治者所授予。而授予的唯一目的就是要政府能够向被统治者负责。在宪政原则下无条件的权力（无论是王权还是「多数人权力」）没有合法性。而「无代表不纳税」、对民而言无权利不应有义务，对国而言无服务不应有权力，则成为共识。
另一方面，「被统治者」包括各种各样的利益群体，他们所希望的政府服务通常很不相同。例如富人也许更希望政府能够保护财产，而穷人可能希望政府提供更多福利，等等。因此政府究竟要对社会提供甚么服务、承担那些责任，要有一种机制来决定。一般地说，由於每个人都是、并且只是他自身利益的最佳评价者，社会最大利益的评价就只能以自由表达－多数决定的方式进行。或者更确切地说，自由表达－多数决定对社会最大利益的偏离最小。这就是所谓的民主。
因此宪政与民主可以说是两回事：前者追求权责对应，后者追求多数决定。前者讲的是权力运用的规则，而后者讲的是权力的来源。历史上曾经有过无宪政的「民主」，也曾经有过无民主的「宪政」，於是今天也就有了宪政与民主哪个更重要的争论。但是历史又表明这两者实际上是互为依存的：无民主则宪政原则不能贯彻到底，无宪政则民主机制更会走向反面。没有民主的「宪政」，例如中世纪作为宪政雏形的「大宪章」或贵族宪政，只能使统治权力对一部分（通常是少部分）被统治者负责；而没有宪政的「民主」例如雅各宾式的「大民主」则常常导致「多数人权力」的不负责任滥用，到头来也损害多数人自身。人类社会经过长时期的「试错」，民主与宪政都逐渐成熟而融会为现代的宪政民主或曰民主宪政。
但是今天人们对任何宪政民主国家──从瑞典到美国──仍有许多批评，这是理所当然的。宪政民主即便成熟到今天的程度，它的「理想性」仍然有限：宪政政府不是也不可能是权力极小责任极大的「最好政府」。同时宪政政府也仍然是各种各样的：在宪政民主之下公民们打算授予他们的「公仆」哪些权力以便要求后者承担哪些责任？是授与政府更多的权力以便要求它承担更大的责任、为社会提供尽量多的福利与保障，还是授与政府很小的权力因而也就无法要求政府承担甚么福利责任，便成为一个引起争议的问题。──这实际上是一个关於甚么是「次好政府」的问题：是权大责亦大的政府好呢，还是权小责亦小的政府好？在不同的国家，乃至同一国家的不同时期，人们对这一问题给予了不同的答案。经过二十世纪初的「进步主义」、30年代的「新政」和60年代的民权立法，美国实际上趋向於梅逊式的「最多服务的政府」。到了80年代出现「里根政策」，又强调坚持傑弗逊式的「最少用权的政府」。两者形成「自由主义」与「保守主义」的对峙。
而在欧洲，类似的对峙则被称作「社会主义」（即瑞典式的社会民主主义，不是共产主义）与「自由主义」的分歧。这种分歧集中体现为「福利国家」还是「自由放任」的选择──前者似乎是「大政府」，国家被授与较大权力来履行提供公共福利的责任；后者则是「小政府」，国家权力小责任也小。冷战结束之初曾有人认为后者已经成为最后的选择，是为「历史的终结」。但是这样的说法后来不断被显示出是过於武断了。如今「福利国家」的危机虽然严重，「自由放任」的问题也还不少。而那种「既非自由放任又非福利国家」的「第三条道路」究竟如何走，也还远未见分晓。
事实上，由於人对於自由的追求（对束缚的排拒）与对安全的追求（对风险的排拒）同样出於天性，而且尽管今天自由主义者与社会民主主义者存在着包括明确划分「群己权界」、群域民主己域自由、以及多数基本领域的群己界分已有定论这「三大共识」，但是人类生活中的一些领域到底属於群域还是属於己域，是「边界游移，情景决定」的，不可能有固定的划法。12因此人类永远会有「左右派」。人类的「终极选择」是甚么，乃至可不可能出现「终极选择」，实可怀疑。在「政府」问题上，权力极小责任极大的「最好政府」从未实现，而在权责对应基础上，甚么是「次好政府」──是权责都较大的政府（例如社会民主政府），还是权责都较小的政府（例如古典自由政府）也未必能够有公认的结论。
不过历史虽然并未「终结」，但历史毕竟在「进步」。人类宪政的历史，乃至启蒙时代以来三百年人们关於「国家」问题上的理论探讨与实践努力如果说有甚么公认的成就，那不在於它实现了「最好政府」，也不在於它分辨出了「次好政府」，而只在於它揭示了甚么是「最坏的政府」：那就是权力最大而责任最小的政府。我们可以把这几类政府的逻辑异同图示如下：
图1各种政府的权责关系
显然，「最坏政府」的特点就在於权既不受限，责亦不可问。这样的政府过去曾经在东方与西方都十分流行，今天它则已经日薄西山──在一些地方它已被历史淘汰，在另一些地方它的合法性资源也日渐衰微了。
但过去的时代并非如此。
我们知道十八世纪时自由主义是在新旧大陆同时兴起的，而且应当说美洲自由主义的源头还是欧洲自由主义。但「最好的政府最不管事」的想法却只出自美国的傑弗逊、欧苏利文、梭罗、哈里逊等人，十八世纪的欧洲自由主义思想家强调权力制衡、治权民授、限权分权的言论很多，但没有人像美国人那样谈论「小政府」。为甚么？
我看主要的一个原因是：在已经实现治权民授、权责对应的美国，没有人会设想很少承担公共服务责任的政府还能拥有很大权力来剥削和禁锢人民。可是在十八世纪绝大多数国家仍是专制制度而非民主制度、「家天下」而非「公天下」的欧洲，国家机器在很大程度上还是为统治者私人或小集团服务的，在公共服务领域「最不管事」的政府同时却拥有强权来汲取民脂民膏、侵犯国民自由，并不是甚么奇怪的事情。在这种「既非福利国家又无自由放任」的状态下，单纯强调「不管事」并不一定意味着自由主义者心目中的「最好政府」──正如那时「管事最多」的政府也未必是社会主义者心目中的「最好政府」一样（请想想马克思对「重商主义」、对俾斯麦体制的憎恶）。专制政府是权力不受制约的政府，同时也往往是对人民不负责任的政府，因此在专制条件下，政府推卸责任并不必然意味着放弃权力或接受对其权力的约束，政府很少提供公共服务也不意味着它不会最大程度地弄权自肥。换言之，在这种情况下责任意义上的「小政府」与权力意义上的「大政府」是完全可以同一的。
而在这种情况下，不分权责的「大小政府之争」就不会有甚么意义。相反，限制国家权力的自由主义要求与强化国家责任的社会民主要求在这个时代是可以一致的。这正是今天多恩那样的古典自由派与科茨那样的新政民主派都可以祖述於傑弗逊的根据。道理很明显：既然有责无权的政府可欲而不可能，有权无责的政府可能而不可欲，则人们可以争论的就是政府权大责亦大好呢，还是权小责亦小好。但是这两者都以权责对应为前提，而能够权责对应的政府就是宪政民主政府。因此在宪政民主之前的专制时代这种争论就无法成为「真问题」。在统治者权既不受限、责亦不可问的情况下，只有先以宪政消除了权大责小的「最差政府」之弊，甚么是「次好政府」的争论才有了现实意义。这就如安徒生童话中的那个国王只有确实穿上了新衣，这衣服好不好看才能成为真问题一样。
今天「右」如美国，「左」如瑞典，都在民主宪政的基础上实现了权责对应──虽然相对而言前者权小责亦小，后者权大责亦大。於是人们不分权责地争论「大政府」还是「小政府」，或褒瑞贬美，或褒美贬瑞，也就有了某种合理性。
可是如前所言，这种争论如果放到傑弗逊的时代，就容易造成混乱。当时的「两党政治」中傑弗逊是「左派」，但他却主张权力意义上的「小政府」，这使罗斯福时代的「左派」感到尴尬。其实这算甚么？当年比傑弗逊更「左」的人不也更主张「小政府」乃至宁可更偏向「自由放任」吗？马克思主张社会主义，可从来不主张国家主义。他高度评价主张「自由放任」的重农主义而蔑视主张「国家干预」的重商主义，高度评价魁奈（Fran？ois Quesnay ）、亚当。斯密（Adam Smith）而鄙视柯尔贝（Jean-Baptiste Colbert ）、李斯特（FrederichList）。列宁鼓吹「美国式道路」而反对「普鲁士道路」。不都是这样吗？傑弗逊时代的「自由左派」反对「大政府」，而罗斯福时代的「自由左派」主张加强「国家干预」，这不是因为罗斯福比傑弗逊更聪明或者更高尚，而就是因为罗斯福时代的宪政民主已经比傑弗逊时代成熟多了，因而不再可能出现权大责小的聚敛政府。脱离这一点而仅仅因为罗斯福比傑弗逊更时髦更新潮更前沿，就在宪政民主程度还不如傑弗逊甚至不如俾斯麦的时代「强化国家干预」，那就不是甚么「自由左派」，而是比汉密尔顿、比托利党甚至比柯尔贝都更「右」，与其说像罗斯福，不如说像俾斯麦、像重商主义者甚或更等而下之了。
反过来说，在专制条件下把国家不负责任说成是「自由主义小政府」，就像把同样条件下政府拥有无限权力说成是「福利国家」一样荒唐。而把专制条件下统治者既有无限权力又不负甚么责任，或者说是拥有「社会主义式的权力」却只负「自由主义式的责任」这样一种病态，说成是「超越了社会主义与自由主义两者」的「第三条道路」，那就更加荒唐。
如果真有甚么「超越」这两者的更高的「主义」，那恐怕应该是只有「自由主义的权力」却要负起「社会主义的责任」才对。这也就是作为「傑弗逊－梅逊共识」的「最好的政府权力最小而责任最大」。如前所述，当年傑弗逊与梅逊们的这一理想并未实现，现在多数发达国家倒是的确自由与福利都更发展了。即以美国而论，许多论者都提到罗斯福传统到60年代「民权政治」而极，此后美国似乎又「回归保守主义」，「政府制造的问题比它解决的问题更多」之说大为流行。但是据政治上倾向民主党的哈佛大学波克（Derek Bok ）教授指出，事实上就在这种说法日益得势的同时，从60年代到世纪末这三十多年中国家政策的实际趋势却相反：无论在环境保护、公共卫生、扶贫济老还是在增加妇女及少数族裔机会等各个方面政府作用都在明显加大。13因此所谓这三十多年的「保守主义化」实际上恐怕只是反映人们对个人自由提出了更高的要求。但同时他们对政府福利责任的要求也在提高。
当然，即使这样，美国也还远远谈不上实现了傑弗逊－梅逊共识。
「最好的政府是管事最少的政府」，这句名言历来被认为是古典自由主义「小政府大社会」、「守夜人国家」等主张的经典表述。但如此有名的话最早出自何人？这却是思想史上长期没有解决的问题。
人们明确知道的是十九世纪美国思想家梭罗（Henry David Thoreau ）有过更为极端的表述。他於1849年出版的名着《论公民的不服从》（Civil Disobedience）宣称：人们都说最好的政府是管事最少的政府，但其实还应彻底一点，「最好的政府是根本不管事的政府」。可见在梭罗时代前一句名言已经广泛流传。而美国历届总统中，明确宣布这句话作为执政理念而且有据可查的，我所知最早的是第23届总统、共和党人哈里森（Benjamin Harrison ，1889-1893年在任）。1当然，无论梭罗还是哈里森都不是这种说法的创始者。
至今为止，英语世界最普遍的说法是：此话出自美国开国元勋傑弗逊（Thomas Jefferson）。从学术专着到一般读物，这种说法十分流行。2而中文着作中称引这句「傑弗逊名言」的更是比比皆是。但是现存的各种傑弗逊文集与书信中都找不到这段话。专门以搜集傑弗逊文字为务的美国傑弗逊遗产协会以及弗吉尼亚大学阿德尔曼图书馆傑弗逊电子资源库中也检索不到这段话。
1999年，傑弗逊遗产协会主席科茨（Eyler Robert Coates ）鉴於查询此话的人之多，特在网上发表答贴，指出「几乎可以肯定」傑弗逊没有讲过这句话乃至类似的话。除了现存傑弗逊文献中查不到此言之外，科茨认为此话也不符合傑弗逊关於政治与政府问题的一贯思想。他特地引出傑弗逊1788年致史密斯（Samuel Smith）的信，傑弗逊在信中说：「我们现在正摇摆於太大的与太小的政府之间。但是钟摆最终将会停止在中间位置上。」科茨说：如果傑弗逊认为最好的政府就是最小的政府，他怎么会认为政府还有「太小」之说？科茨认为，从其一贯思想看，如果傑弗逊要以一句话来定义「最好的政府」，那只能是「最好的政府就是最遵从民意的政府」。3不久，科茨又写了两篇论文《伪造的傑弗逊引文》（"SpuriousJefferson Quotes"）和《最好的政府是……》（"That Government Is Best…"），收入他主编的《傑弗逊主张：以傑弗逊作品为基础解说当今的社会与政治问题》（The JeffersonianPerspective ：Commentary on Today's Social and Political Issues Based on the Writingsof Thomas Jefferson ）一书。在此二文中，科茨引述了傑弗逊强调政府责任的许多言论，并总结说：「最小的政府最好」的说法过分集中地关注那作为一种体制化权力的政府，但傑弗逊的政府思想则是关注作为顺从人民意愿的服务者职能，武断地让政府「管得最少」未必有助於它更好地履行自己的职责。
科茨指出傑弗逊没有讲过那句话，这看来是对的──毕竟无人能举出傑弗逊说此话的出处。科茨还考证出「最好的政府是管事最少的政府」最早是十九世纪前期着名的政论家、傑弗逊的崇拜者、《美国杂志》与《民主评论》的撰稿人约翰。欧苏利文（John O'Sullivan ）於1837年讲的，也正是这个欧苏利文最先把这句话归之於傑弗逊。这个考证也没有遇到质疑。但问题在於：即便这句话是欧苏利文而非傑弗逊最先讲的，毕竟欧苏利文是个当时公认的「傑弗逊主义者」，他那句话即便不是傑弗逊的原话，至少也是他归纳出来并自以为属於傑弗逊的思想。那么傑弗逊是否确有类似的思想？科茨对此的否认就大有争议了。
因为众所周知，美国建国之初以汉密尔顿（Alexander Hamilton）为首的联邦党人与以傑弗逊为首的民主派进行的那场旷日持久、影响深远的论战，正是以要不要一个强大的联邦政府为争论焦点的。双方态度鲜明：汉密尔顿要，而傑弗逊不要。论战中傑弗逊关於政府（尤其是中央──联邦政府）权力太大会威胁公民权利与人民自由的言论可谓比比皆是。并不是科茨徵引的「钟摆论」可以抵消的。「小政府」论毕竟不是无政府主义，尽量限制政府权力也不是完全不要政府。而既有政府，必然会有一定规模的机构。从机构角度讲政府不能「太小」，与政治哲学意义上讲「小政府」即限制政府权力也未必是矛盾的。而正是在后一意义上，傑弗逊的确讲过一些极而言之的话，着名的如「宁可无政府而有报纸（指自由舆论），不可有政府而无报纸」等。与傑弗逊同属民主派的一些人对政府权力的消极评价更是着名。如潘恩（Thomas Paine）在《常识》（Common Sense）中说：「政府在最好的情况下也只是必要的恶，而在最坏的情况下它完全不可忍受」。
於是针对科茨的说法，美国的古典自由主义（美国式的「保守主义」）思想界提出了反驳。着名保守主义思想库──加图研究所研究员多恩（James A.Dorn ）写了〈政府地位的上升与道德的堕落〉（"The Rise of Government and the Decline of Morality"）一文，在引证了傑弗逊有关「好政府的哲学」之后他指出，傑弗逊民主的思想在十九世纪正是被欧苏利文、梭罗等人所吸收和弘扬。「最好的政府管得最少」虽然由欧苏利文首言，但的确反映傑弗逊的思想：政府正当的管理职能应当被严格局限於保护公民那些基本的自然平等权利和维护社会秩序，其他公益领域应当让民间本着「志愿者原则」与「自由原则」实行自治。4在我国，着名傑弗逊研究专家和傑弗逊文献中译者刘祚昌教授也认为，傑弗逊虽然未必讲过那句原话，但显然有类似的思想。这不仅基於他在国内与联邦党人对立的反中央集权态度，而且出於他长期旅欧使欧，对当时欧洲无论传统封建政府还是「革命的」法国政府滥用权力的恶果都深有体会，因此决心不让美国重蹈覆辙。5
与古典自由派的辩驳相反，科茨的观点立即引起美国与「保守主义」对峙的「新政自由主义」（在欧洲常被认为类似社会民主主义）思想界的共鸣。事实上长期以来，「新政自由主义」一直有一种「傑弗逊困惑」。因为在传统上傑弗逊与汉密尔顿通常被认为分别倾向於下层民众和上层精英，分别体现了美国二元政治中的「左」与「右」、民主（或自由民主）与保守（或自由保守）两支传统。但是二十世纪美国出现以罗斯福（Franklin D.Roosevelt）新政为路标的「自由主义转向」后，自认为继承傑弗逊平民倾向的新政自由主义所主张的福利国家政策却与傑弗逊反联邦党人时表现的「小政府」主张产生严重的紧张。
推行新政的罗斯福总统本人就陷於此种困惑之中。罗斯福早年就是一个傑弗逊崇拜者和汉密尔顿批评者。1925年11月，他曾就鲍尔斯（Claude Bowers ）写的《傑弗逊与汉密尔顿》（Jefferson and Hamilton）一书在纽约《世界》（World ）杂志发表评论说：汉密尔顿拥有高度组织化的财富、显赫出身、商界与传媒势力支持，而傑弗逊「只能指望那分散的、无经验的、难以接触更难以组织的劳动群众」。然而「如果汉密尔顿赢了，公众能有甚么可高兴的？」而今天「我所担心的是，在一又四分之一个世纪过去后，（与傑弗逊）相同主张的力量没有再次动员起来」，「我们今天有许多汉密尔顿，但是视野所及，能有一个傑弗逊吗？」6而正是这位以傑弗逊传人自许的罗斯福，执政后他那「为穷人谋利益」的新政恰恰是以傑弗逊当年极不喜欢的「强国家」方式推行的。在新政中他曾发表着名的「麦迪逊广场演说」，严厉抨击自由放任政策：「全国因政府充耳不闻、视若无睹、无所事事而吃了12年苦头。人民看着政府，然而政府掉过脸去。……今天，某些强大势力企图恢复那样的政府以及它关於最好的政府就是甚么都不管，一切不操心的政府的理论。」7这里罗斯福把当时普遍认为是傑弗逊主张的「最好政府论」几乎骂了个狗血淋头，这对於他一个傑弗逊崇拜者而言应当说是十分尴尬的事。
因此不难理解，当科茨证明傑弗逊并未主张过「最好的政府最不管事」并恰恰强调政府对人民的责任时，罗斯福的支持者们是多么满意。事实上，科茨本人就是个傑弗逊－罗斯福主义者。他的这一考证并非只出於学术兴趣，这从其书名的副标题「以傑弗逊作品为基础解说当今的社会与政治问题」就可以看出。不过，假如傑弗逊确实认为政府的权力应当受到最严格的限制──简单化地说可以表述为：最好的政府是权力最小的政府。那么这是否意味着他必然主张政府对其委托者人民甚么责任都不必负？或者说：傑弗逊认为「最好的政府就是最不负责任的政府」吗？当然不。早在当年新政时代罗斯福支持者陷於「傑弗逊困惑」的时候，着名新政自由主义者、专栏作家与政论家李普曼（Walter Lippmann ）就指出：「最好的政府是管制最少的政府，这完全正确；但同样正确的是：最好的政府也是提供服务最多的政府。」8其实，如果撇开那句原话而就傑弗逊的思想论，可以说如今双方的解释都是有根据的：傑弗逊既如古典自由主义者所说的那样坚决主张限制、缩小政府权力以维护人民的自由，也如新政自由主义者所说的那样坚决主张重视、强调政府有不可推卸的重大责任为人民提供「公仆」服务。
换言之，所谓政府或国家的「大小」可以从两个意义来谈，这两个意义是不能混淆的：傑弗逊主张权力意义上的「小政府」，但同时主张责任意义上的「大政府」。多恩与科茨各自从一个意义上对此都作了成功的证明。但他们以今天的问题意识去套十八世纪的前人，於是陷入了一场「鸡同鸭讲」的争论。
其实当年不仅傑弗逊主张好政府应当有「小权力、大责任」，与联邦党人对立的他们那个「民主派」9中人大都如此。即使人们普遍把「小政府」理论归之於傑弗逊，但从没有人把傑弗逊的同乡兼同事、另一位美国开国思想家和弗吉尼亚人梅逊（George Mason）关於「最好政府」的说法看成是对傑弗逊的反驳：梅逊撰写、弗吉尼亚议会於1776年六月十二日通过的《弗吉尼亚权利法案》称：「在所有各种形式的政府当中，最好的政府是能够提供最大幸福和安全的政府。」
在傑弗逊因为使欧未能参加制宪会议时，梅逊是在这一会议上反对联邦党人的主要「民主派」代表。他与傑弗逊的立场是一致的。显然，梅逊讲的「大政府」是对国民的「幸福和安全」承担「最大」责任的政府，而不是拥有无限「最大权力」的政府，正如傑弗逊讲的「小政府」是权力最有限的政府而不是最不负责的政府一样。在限制政府权力、重视公民权利方面，梅逊与傑弗逊并无分歧，因此他的《权利法案》紧接上面那段话就说：「当发现任何政府不适合或违反这些宗旨时，社会的大多数人享有不容置疑、不可剥夺和不能取消的权利，得以公认为最有助於大众利益的方式，改革、变换或废黜政府。」
可见傑弗逊与梅逊的共识实质上可以表述为：「最好的政府」是权力最小、而责任最大的政府。亦即从限制公民自由方面来说是「小政府」而从提供公共服务来说是「大政府」。
二、「次好政府」与「最坏政府」：宪政与前宪政下的不同「问题」
但是这种「傑弗逊－梅逊共识」所追求的好政府可能存在吗？常识告诉我们：一个完全没有权力的政府事实上是无法对任何公共服务承担责任的。又要马儿跑，又要马儿不吃草，世上不可能有这等好事。在《独立宣言》与《权利法案》的时代，傑弗逊与梅逊等美国先哲们的「问题意识」在於摆脱英国殖民统治当局的强权而争取自由，他们既指责英国人滥用强权损害北美人民的自由，也指责英国人不负责任未保障北美人民的福利，因此他们可以同时提出政府权力最小化与政府责任最大化的诉求。而这样的诉求与其说是倾向「大政府」或「小政府」，勿宁说首先是倾向宪政政府；与其说是追求「自由放任」或「福利国家」，勿宁说首先是追求民主国家。
从制度安排的「经济人预设」10出发，可以认为无论在任何「文化」中，如果没有制约条件，统治者都可能趋向於权力尽可能大，直至予取予求；而责任11尽可能小，乃至不闻不问。而被统治者则相反，他们都希望兼享最大自由与最大福利保障，因此要求统治者权力尽可能小而责任尽可能大。一方面，统治者希望没有甚么事情是他不能做的，同时没有甚么事情是他必须做的。另一方面对老百姓来说，理想的统治者必须按他们的意愿做尽量多的事，同时不能违背他们的意愿做任何事。统治者希望做有权无责的「人主」，而被统治者但愿要有责无权的「公仆」。这样，统治者与被统治者双方就权力与责任、或曰权利与义务达成协议或契约就成为必要。这个契约要规定政府必须做甚么（即规定政府的责任），为此被统治者授予其相应的权力。同时更要规定政府不能做甚么，被统治者有哪些统治者不能剥夺的权利。这样一种契约安排，就是所谓的宪政。宪政的目的就是要使政府的权力与责任相对应，这种权力必须为被统治者所授予。而授予的唯一目的就是要政府能够向被统治者负责。在宪政原则下无条件的权力（无论是王权还是「多数人权力」）没有合法性。而「无代表不纳税」、对民而言无权利不应有义务，对国而言无服务不应有权力，则成为共识。
另一方面，「被统治者」包括各种各样的利益群体，他们所希望的政府服务通常很不相同。例如富人也许更希望政府能够保护财产，而穷人可能希望政府提供更多福利，等等。因此政府究竟要对社会提供甚么服务、承担那些责任，要有一种机制来决定。一般地说，由於每个人都是、并且只是他自身利益的最佳评价者，社会最大利益的评价就只能以自由表达－多数决定的方式进行。或者更确切地说，自由表达－多数决定对社会最大利益的偏离最小。这就是所谓的民主。
因此宪政与民主可以说是两回事：前者追求权责对应，后者追求多数决定。前者讲的是权力运用的规则，而后者讲的是权力的来源。历史上曾经有过无宪政的「民主」，也曾经有过无民主的「宪政」，於是今天也就有了宪政与民主哪个更重要的争论。但是历史又表明这两者实际上是互为依存的：无民主则宪政原则不能贯彻到底，无宪政则民主机制更会走向反面。没有民主的「宪政」，例如中世纪作为宪政雏形的「大宪章」或贵族宪政，只能使统治权力对一部分（通常是少部分）被统治者负责；而没有宪政的「民主」例如雅各宾式的「大民主」则常常导致「多数人权力」的不负责任滥用，到头来也损害多数人自身。人类社会经过长时期的「试错」，民主与宪政都逐渐成熟而融会为现代的宪政民主或曰民主宪政。
但是今天人们对任何宪政民主国家──从瑞典到美国──仍有许多批评，这是理所当然的。宪政民主即便成熟到今天的程度，它的「理想性」仍然有限：宪政政府不是也不可能是权力极小责任极大的「最好政府」。同时宪政政府也仍然是各种各样的：在宪政民主之下公民们打算授予他们的「公仆」哪些权力以便要求后者承担哪些责任？是授与政府更多的权力以便要求它承担更大的责任、为社会提供尽量多的福利与保障，还是授与政府很小的权力因而也就无法要求政府承担甚么福利责任，便成为一个引起争议的问题。──这实际上是一个关於甚么是「次好政府」的问题：是权大责亦大的政府好呢，还是权小责亦小的政府好？在不同的国家，乃至同一国家的不同时期，人们对这一问题给予了不同的答案。经过二十世纪初的「进步主义」、30年代的「新政」和60年代的民权立法，美国实际上趋向於梅逊式的「最多服务的政府」。到了80年代出现「里根政策」，又强调坚持傑弗逊式的「最少用权的政府」。两者形成「自由主义」与「保守主义」的对峙。
而在欧洲，类似的对峙则被称作「社会主义」（即瑞典式的社会民主主义，不是共产主义）与「自由主义」的分歧。这种分歧集中体现为「福利国家」还是「自由放任」的选择──前者似乎是「大政府」，国家被授与较大权力来履行提供公共福利的责任；后者则是「小政府」，国家权力小责任也小。冷战结束之初曾有人认为后者已经成为最后的选择，是为「历史的终结」。但是这样的说法后来不断被显示出是过於武断了。如今「福利国家」的危机虽然严重，「自由放任」的问题也还不少。而那种「既非自由放任又非福利国家」的「第三条道路」究竟如何走，也还远未见分晓。
事实上，由於人对於自由的追求（对束缚的排拒）与对安全的追求（对风险的排拒）同样出於天性，而且尽管今天自由主义者与社会民主主义者存在着包括明确划分「群己权界」、群域民主己域自由、以及多数基本领域的群己界分已有定论这「三大共识」，但是人类生活中的一些领域到底属於群域还是属於己域，是「边界游移，情景决定」的，不可能有固定的划法。12因此人类永远会有「左右派」。人类的「终极选择」是甚么，乃至可不可能出现「终极选择」，实可怀疑。在「政府」问题上，权力极小责任极大的「最好政府」从未实现，而在权责对应基础上，甚么是「次好政府」──是权责都较大的政府（例如社会民主政府），还是权责都较小的政府（例如古典自由政府）也未必能够有公认的结论。
不过历史虽然并未「终结」，但历史毕竟在「进步」。人类宪政的历史，乃至启蒙时代以来三百年人们关於「国家」问题上的理论探讨与实践努力如果说有甚么公认的成就，那不在於它实现了「最好政府」，也不在於它分辨出了「次好政府」，而只在於它揭示了甚么是「最坏的政府」：那就是权力最大而责任最小的政府。我们可以把这几类政府的逻辑异同图示如下：
图1各种政府的权责关系
显然，「最坏政府」的特点就在於权既不受限，责亦不可问。这样的政府过去曾经在东方与西方都十分流行，今天它则已经日薄西山──在一些地方它已被历史淘汰，在另一些地方它的合法性资源也日渐衰微了。
但过去的时代并非如此。
我们知道十八世纪时自由主义是在新旧大陆同时兴起的，而且应当说美洲自由主义的源头还是欧洲自由主义。但「最好的政府最不管事」的想法却只出自美国的傑弗逊、欧苏利文、梭罗、哈里逊等人，十八世纪的欧洲自由主义思想家强调权力制衡、治权民授、限权分权的言论很多，但没有人像美国人那样谈论「小政府」。为甚么？
我看主要的一个原因是：在已经实现治权民授、权责对应的美国，没有人会设想很少承担公共服务责任的政府还能拥有很大权力来剥削和禁锢人民。可是在十八世纪绝大多数国家仍是专制制度而非民主制度、「家天下」而非「公天下」的欧洲，国家机器在很大程度上还是为统治者私人或小集团服务的，在公共服务领域「最不管事」的政府同时却拥有强权来汲取民脂民膏、侵犯国民自由，并不是甚么奇怪的事情。在这种「既非福利国家又无自由放任」的状态下，单纯强调「不管事」并不一定意味着自由主义者心目中的「最好政府」──正如那时「管事最多」的政府也未必是社会主义者心目中的「最好政府」一样（请想想马克思对「重商主义」、对俾斯麦体制的憎恶）。专制政府是权力不受制约的政府，同时也往往是对人民不负责任的政府，因此在专制条件下，政府推卸责任并不必然意味着放弃权力或接受对其权力的约束，政府很少提供公共服务也不意味着它不会最大程度地弄权自肥。换言之，在这种情况下责任意义上的「小政府」与权力意义上的「大政府」是完全可以同一的。
而在这种情况下，不分权责的「大小政府之争」就不会有甚么意义。相反，限制国家权力的自由主义要求与强化国家责任的社会民主要求在这个时代是可以一致的。这正是今天多恩那样的古典自由派与科茨那样的新政民主派都可以祖述於傑弗逊的根据。道理很明显：既然有责无权的政府可欲而不可能，有权无责的政府可能而不可欲，则人们可以争论的就是政府权大责亦大好呢，还是权小责亦小好。但是这两者都以权责对应为前提，而能够权责对应的政府就是宪政民主政府。因此在宪政民主之前的专制时代这种争论就无法成为「真问题」。在统治者权既不受限、责亦不可问的情况下，只有先以宪政消除了权大责小的「最差政府」之弊，甚么是「次好政府」的争论才有了现实意义。这就如安徒生童话中的那个国王只有确实穿上了新衣，这衣服好不好看才能成为真问题一样。
今天「右」如美国，「左」如瑞典，都在民主宪政的基础上实现了权责对应──虽然相对而言前者权小责亦小，后者权大责亦大。於是人们不分权责地争论「大政府」还是「小政府」，或褒瑞贬美，或褒美贬瑞，也就有了某种合理性。
可是如前所言，这种争论如果放到傑弗逊的时代，就容易造成混乱。当时的「两党政治」中傑弗逊是「左派」，但他却主张权力意义上的「小政府」，这使罗斯福时代的「左派」感到尴尬。其实这算甚么？当年比傑弗逊更「左」的人不也更主张「小政府」乃至宁可更偏向「自由放任」吗？马克思主张社会主义，可从来不主张国家主义。他高度评价主张「自由放任」的重农主义而蔑视主张「国家干预」的重商主义，高度评价魁奈（Fran？ois Quesnay ）、亚当。斯密（Adam Smith）而鄙视柯尔贝（Jean-Baptiste Colbert ）、李斯特（FrederichList）。列宁鼓吹「美国式道路」而反对「普鲁士道路」。不都是这样吗？傑弗逊时代的「自由左派」反对「大政府」，而罗斯福时代的「自由左派」主张加强「国家干预」，这不是因为罗斯福比傑弗逊更聪明或者更高尚，而就是因为罗斯福时代的宪政民主已经比傑弗逊时代成熟多了，因而不再可能出现权大责小的聚敛政府。脱离这一点而仅仅因为罗斯福比傑弗逊更时髦更新潮更前沿，就在宪政民主程度还不如傑弗逊甚至不如俾斯麦的时代「强化国家干预」，那就不是甚么「自由左派」，而是比汉密尔顿、比托利党甚至比柯尔贝都更「右」，与其说像罗斯福，不如说像俾斯麦、像重商主义者甚或更等而下之了。
反过来说，在专制条件下把国家不负责任说成是「自由主义小政府」，就像把同样条件下政府拥有无限权力说成是「福利国家」一样荒唐。而把专制条件下统治者既有无限权力又不负甚么责任，或者说是拥有「社会主义式的权力」却只负「自由主义式的责任」这样一种病态，说成是「超越了社会主义与自由主义两者」的「第三条道路」，那就更加荒唐。
如果真有甚么「超越」这两者的更高的「主义」，那恐怕应该是只有「自由主义的权力」却要负起「社会主义的责任」才对。这也就是作为「傑弗逊－梅逊共识」的「最好的政府权力最小而责任最大」。如前所述，当年傑弗逊与梅逊们的这一理想并未实现，现在多数发达国家倒是的确自由与福利都更发展了。即以美国而论，许多论者都提到罗斯福传统到60年代「民权政治」而极，此后美国似乎又「回归保守主义」，「政府制造的问题比它解决的问题更多」之说大为流行。但是据政治上倾向民主党的哈佛大学波克（Derek Bok ）教授指出，事实上就在这种说法日益得势的同时，从60年代到世纪末这三十多年中国家政策的实际趋势却相反：无论在环境保护、公共卫生、扶贫济老还是在增加妇女及少数族裔机会等各个方面政府作用都在明显加大。13因此所谓这三十多年的「保守主义化」实际上恐怕只是反映人们对个人自由提出了更高的要求。但同时他们对政府福利责任的要求也在提高。
当然，即使这样，美国也还远远谈不上实现了傑弗逊－梅逊共识。