“新三元结构”与公民社会发展

　　摘 要：政府体制改革的过程实质上就是政府、市场和公民社会三者关系动态变化的博弈过程，我国政府体制改革的目标应该是建立稳定的、相对独立的、分工合作的“新三元结构”。在“新三元结构”关系之下．公民社会应谊是其中重要的一极，公民社会的成熟和发展是我国政府体制改革是否完善的重要标志，也是政府体制改革进一步深化的重要途径。中国公民社会的兴起和发展与政府体制改革形成了一种双向互动的关系。

　　关键词：公民社会；新三元结构；政府体制改革；中国西部地区
　　　
　　20世纪90年代以来，对于“公民社会”的讨论和研究开始在中国兴起。“公民社会”的定义很多，目前尚未形成统一的概念，但是其核心含义均在于强调社会对政府权力和市场霸权的制衡，最主要的内容是公民的自治及其自治组织。从对公民社会概念和理论的引入开始，就存在着中国有没有“公民社会”的争议。不过激烈的争论并没有掩盖这样一个事实：随着中国体制改革的深化，确实出现了与政府和市场机制不同的社会空间，公民社会正在中国悄然形成并迅速发展。另一方面，中国公民社会的发展反过来又构成一种推动中国政府体制改革和政治发展的强劲力量。当前，公民社会已经成为探讨中国社会变迁，尤其是政治改革和民主进程的重要工具之一。
　　
　　一、政府体制改革是“新三元结构”的重构
　　
　　纵观公民社会理论的发展，经历了从国家和社会二分法向国家、市场和公民社会三分法的演变。从洛克、托克维尔到黑格尔、马克思的近代公民社会理论，均把公民社会视为与国家相对立的一个概念，将非国家性质的私人经济关系包括在公民社会之中，即公民社会是国家权力之外的市场和社会生活领域的总称。这就形成了国家和社会的二元结构。20世纪70至80年代以来，公民社会概念复兴，国家、市场和社会三分法受到更广泛的接受，如柯亨、阿拉托、沃泽尔、哈贝马斯等学者都主张将非国家性质的私人经济关系从公民社会中剥离出来，将公民社会理解为独立于国家和市场之外的公共领域。三分法的结果就形成了国家、市场和社会的三元结构。
　　当前，随着我国经济体制改革和政治体制改革的深入，对三元结构的认识要有新的发展。我们认为，与改革的新形势相适应，要建立一个新的三分法，就是由政府、市场和公民社会共同掌握公共权力。在这种关系之下，政府、市场和公民社会之间的关系不再是传统三元结构下的替代关系，而是三者有机的配合和协调。“新三元结构”和传统三元结构最大的区别在于。一是在新三元结构关系中，公民社会掌握的是一部分公共权力。当代政府所面临的复杂性、动态性、多元性的环境以及公共问题的复杂性，使得政府的不可治理性(ungovemability)增大，政府已无法成为惟一的公共问题的治理者。公民社会可以在政府想做又做不好的事务领域发挥独有的作用。比如开国内先河的“面向公众的甘肃省政府绩效评价项目”，就是通过第三方力量的介入，解决了在政府内部无法公正进行的政府绩效评价问题。另外一个不同之处就是“新三元结构”是一种稳定的、相对独立的、分工合作的新型社会治理结构，是一个民主的国家制度，同时也是社会经济的生态系统，它不但要实现内部的合理分工，三种要素之间的平衡、配合和协调，还要实现内部与外部环境的良性互动。
　　政府体制改革的过程实质上就是政府、市场和公民社会三者关系动态变化的博弈过程，博弈的结果是建立一种稳定的“新三元结构”，这已为我国的政治实践所证明。从这个意义上来说，构建“新三元结构”是我国政府体制改革的新范式，政府体制改革也即是“新三元结构”的一种重构。我国未来政府体制改革的理性取向和诉求应该是以建立稳定的、相对独立的、分工合作的“新三元结构”为目标。在“新三元结构”关系之下，公民社会应该是其中重要的一极。是“新三元结构”关系中的三大支柱之一。公民社会的成熟和发展是我国政府体制改革是否完善的重要标志，也是政府体制改革进一步深入的重要途径。下面。以“新三元结构”为基本观点，来探讨政府体制改革与公民社会的关系以及我国公民社会发展的基本思路。
　　
　　二、政府体制改革与公民社会的关系
　　
　　1978年中国共产党的十一届三中全会后。中国实行改革开放政策，开始进行经济体制和政治体制的渐进改革，一个相对独立的公民社会慢慢成长起来。公民社会需要一定的政治基础，没有一个相对民主、宽松的政治环境，很难想象公民社会的存在与发展。可以说，中国公民社会的兴起和发展与政府体制改革的进程有着不可割舍的联系，而且两者形成了一种双向互动的关系。
　　
　　1．中国政府体制改革的进程催生了公民社会的兴起和发展
　　中国改革开放的过程，从政治的意义上可以说就是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，这一过程的本质内容就是政府向社会放权。20世纪80年代后，中国最高领导层一直试图进行以精简机构、转变职能为主要任务的政府体制改革，基本思路是政府权力外置、权力下放和改善权力运行方式。首先是政企分开，政府将经营权、决策权、人事权还给企业。其次是中央政府大幅度地将权力下放给地方政府。最后，政府对公民的管理也逐渐放松，将相当部分的社会管理、中介服务等职能交给社会组织，公民自由活动的空间前所未有地增大。同时政府权力运行的方式、方法也在大幅度调整，从事无巨细到抓总、抓大、抓宏观、抓战略。这些改革既有成功的经验，也有失败的教训，但有一点是可以肯定的，即政府的职能确实发生了很大的变化．即弱化了微观经济职能，强化了行政管理职能，改善了社会管理和社会服务职能。在大部分生产、经营和社会事务领域中，政府不再履行直接的管理职能。政府从这些管理领域退出后，留下的真空便只能由公民社会来弥补。也就是说，中国公民社会是随着政府职能转型而逐渐从国家领域分离出来的社会空间。从这个意义上来说，正在兴起的公民社会本身就是中国政府体制改革的产物。
　　
　　2．公民社会是推动中国政府体制改革进一步深化的重要力量
　　政府的改革既需要内部的动力，更需要外部的动力。而且后者通常要比前者更强大。政府体制改革的过程就是一个权力再调整、利益再分配的过程，改革的艰巨性就在于推动改革的主体力量又成为改革的对象。因此，政府体制改革的力量不仅要来自政府内部，更重要的是来自外部自下而上的社会力量的推动。20世纪80年代后成长起来的众多的民间组织已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源。公民社会为公民的利益表达、利益的集中提供了多种渠道和形式。公民社会可以将来自民间的单个的资源与能量汇聚起来，成为一种团体的诉求，从而对政府形成强大的社会压力，这种压力推动着政府体制改革的继续深化。
　　3．公民社会是中国政府体制改革进一步深化的基础
　　建设社会主义民主政治是中国政治体制改革的重要目标。现代民主政治是随着公民社会的发展而发展起来的，而且只有建立在成熟的公民社会的基础上才能取得成功。因此，中国的政府体制改革的进一步发展有赖于公民社会的成熟和完善，政府制度改革的目标必须在一定的公民社会组织、文化的基础上才能实现。政府体制的变革是一个系统的工程，社会的自组织能力和自治的习惯也需要一个培育的过程，尽管中国的公民社会还处于初期发展阶段，还没有摆脱国家统领社会时期的行政模式，但是它在实践中探索着中国社会的自治模式，为中国政府体制改革积累了社会自治的组织基础。在这个意义上，公民社会的演进过程本身就为政府制度改革的进一步深化奠定了基础。
　　
　　4．政府与公民社会的和谐是“新三元结构”的核心目标
　　构建社会主义和谐社会是改革开放和现代化建设事业发展的必然结果。和谐实际上是一系列关系的组合，政府和社会的关系、政府和企业的关系、政府部门之间的关系、社会和家庭的关系等等。在所有这些关系里面，政府和社会的关系是和谐社会的核心关系。从这个意义上来说。政府与公民社会的和谐是建设和谐社会的核心目标，更是政府体制改革和构建“新三元结构”的核心目标。
　　敢府体制改革实质上是一种权力的结构性调整与重新布局，必须依靠国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与私人机构的平等而有效的合作，这种合作的特点是公共权力不再被政府所垄断，政府与其他公共权力中心之间不再是管理者与被管理者的关系，而是平等合作与利益互补的新型关系。因此，政府权力对社会多元利益关系的整合，是建立在有限性与规范性相统一的基础之上的，并表现为自觉接受社会监督的民主化与制度化，进而促进社会生活中的个人自由与国家秩序的良性循环。另一方面，公民社会在政府作用力相对薄弱的领域拥有着巨大的能量。公民社会补充了政府的不足，满足了某些社会需求，从而在一定程度上避免了政府为满足这些需求可能产生的供给失效。当今，经济改革和政治改革导致政府职能的重大转变，在经济领域和社会领域留下了广阔的管理和服务真空，这种真空对公民社会产生了强烈的需求。公民社会由于其非官方性、独立性和自愿性的特点，在社会管理工作中以其独特的优势发挥着重要的作用。所以说，发展公民社会是弥补政府缺陷的重要途径。政府与社会之间的这种友好合作，就是一种和谐关系，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与，其基础就是公民社会。
　　
　　三、中国公民社会发展应强化四种理念
　　
　　中国公民社会发展应强化以下四种理念，这是中国公民社会健康发展，构建稳定的“新三元结构”的基础。
　　
　　1．强化公民意识，树立以人为本的理念
　　对于一个民主和谐的现代社会而言，公民应当清楚自己的权利、珍惜自己的权利，并对政府的权力做出良性的回应，在这一良性互动过程中促进人自身的全面发展。
　　
　　2．追求“善治”状态，强化“社会中心”的理念
　　善治(good governance)是政府与公民社会的一种新型关系，是公共利益最大化的社会管理过程。政府与公民社会对公共事务的合作管理是善治的本质特征。善治就是国家权力向社会的回归，善治的过程就是还政于民的过程。善治离不开政府，更离不开公民自愿的合作以及对权威的自觉认同。这种观点已经得到国内学术界的普遍认可。可以看出，善治的基础应当是公民社会，没有一个健全发达的公民社会，就不可能有真正的善治。实现善治需要一系列条件，就政府、市场和公民社会这一政治社会生态结构而言，需要从外部淡化“官本位”意识，强词“社会中心”的理念，逐步实现政府、市场和公民社会“新三元结构”的动态平衡。
　　
　　3．提高“公民社会”的能力，强化“责任政府”的理念
　　实现三元社会政治结构的平衡，不是一个自然的过程，需要三个主体的共同努力，这是一个合作、博弈过程。就我国目前的情况，公民社会这一要素还是一个脆弱的社会主体，因此，必须从提高其能力着手。这种能力要求其必须有自觉的公民意识，必须有知识了解社会治理信息。必须有参与社会管理的渠道和途径，而这种能力的发挥，需要一种法制环境和民主政治环境，这正是我国政治文明和精神文明建设的重要任务。面对新的任务和挑战，政府需要比过去更多而非更少的管理，只是要求政府作为三元结构中的核心主体，担当起引领改革的角色，负起对全社会现在和未来的责任。要达到这个目的，政府必须特别注重公民社会资源的开发与利用，自觉地与公民社会进行沟通，扩大透明度。从这一点可以看出，政府体制改革实际上就是对政府、市场、公民社会这一政治社会三元结构关系的不断调整。政府放权给市场就是市场经济要求对资源配置起基础性作用；政府放权给社会就是社会要求更多自治、实现民主政治。市场经济和民主政治是现代化的两大重要内容，它们的存在来自于对政府公权的限制和对公民权利的催发和强化，而这一切必须来自政府的大公无私，这正是“责任政府”构建的假设前提。然而，政治实践证明，政府是一个有自身利益的主体，因此，责任政府的建立需要另外两大主体，即市场和公民社会的发展壮大以及社会政治法律环境的形成。
　　
　　4．拓展公民参与渠道，强化社会和谐的理念
　　社会和谐实际上就是三元结构的动态平衡及其政治社会生态系统的维持。这需要不断拓展并完善公民参与的渠道和途径。我国有人民代表大会、政治协商制度、各级信访系统，但是，仅仅有这些官方渠道，对建设中国特色社会主义的目标而言还是不够的，还应该有成熟的公民社会，有强大的第三部门。有活跃于社会舞台各个角落的志愿者组织和社会阶层利益代表者组织。通过这些渠道和途径，实现公民的参政议政，消解各种社会矛盾和冲突，提高社会危机管理的网络化水平和效率。这一方面充分体现了除政府之外其他主体各自的愿望，保障了他们的利益，另一方面可以改善政府管理方式、降低政府治理成本。这正是社会和谐的组织基础。
　　
　　四、中国西部地区公民社会发展的思路
　　
　　对西部发展的投入，传统的三种方式，即由“救济型”物资投入到“生产型”资本投入，再到“基础设施型”基本建设投入已达到了即定目标，正呈现出边际效益递减的特点。在当前，“制度型”投入，扩大制度创新的空间，强制性地推动西部的制度变迁，才真正是巩固西部发展成果．深化西部大开发战略推进的根本举措。而公民社会的产生本身就是制度创新的内容。在当前完全可以成为推动西部制度创新的强大力量。所以说，公民社会的发展对于西部地区尤为重要。
　　西部地区公民社会发展的总体思路是在善治目标下构建西部公共管理体系，通过“诱致性”和“强制性”相结合的办法推动西部制度变迁。其本质一方面需要按照市场经济体制目标模式转变政府职能，另一方面就是大力推进公民社会的发展。
　　当前，中国公民社会的发展还未尽如人意，遇到许多的困难与问题有待解决。这些问题在西部地区更加突出，主要体现在：社会经济发展水平不高、志愿精神等文化环境不具备；公民社会发生的范围有限，大多集中于政府职能转型而转移出来的社会职能；公民社会的界线模糊，性质不明确；非营利组织的核心特征，包括非政府性、非营利性、独立性、自治性、志愿性等均不鲜明；民间非营利组织能力不高，实力不强，作用不明显；民间非营利组织管理体制不完善，监督管理不到位；政府扶持力度和措施不够等等。为了解决这些困难和问题，促进西部地区公民社会健康、有序的发展，必须依靠政府和社会两方面的共同努力。
　　
　　1．完善市场经济体制，加快市场经济的发展
　　西部地区经济发展水平不高，民众还不富裕，企业与民众向非营利组织的捐赠远不像东部发达地区那样有力。可以说，经济的落后和资金的不足是制约西部地区公民社会发展的最大瓶颈。只有加快经济的发展，增强公民社会的基础，才能为公民的独立提供有力的物质保障。这是公民社会发展的最坚实的经济基础。
　　
　　2．调整政府与社会的关系，实现政府与社会权力的分立
　　目前，中国公民社会对国家的依附性表明，政府权力过于强大，社会缺乏相应的自我调节的权力。西部地区市场经济发展相对落后，这种情况更加突出。行政体制改革归根到底是对国家权力进行新的划分，权力的划分与调整不能只局限于政府内部上下级、部门之间，而应转向政府与公民社会之间。政府作为国家权力的执行机构，其职能界限当然应当是以国家权力为界限。不应当且不能把社会权力都归于政府来统辖。要在国家与社会、政府与公民之间合理地分配公共权益，在国家政府权力与社会公民权力之间保持必要的张力与平衡。
　　
　　3．把权力由政府向公民社会转移作为深化行政体制改革的着力点
　　政府权力向社会权力的转移标示着民主政治的发展，经过20年政治与行政体制的不断改革，目前我国已基本具备了这样的条件。社会在一定程度上既有拥有相应的社会权力的渴望，同时也有这样的能力与基础。政府权力向社会的转移是不断通过改革权力过分集中的政府体制，实现国家与社会权力资源合理配置来实现的。对于当前公民社会发展的需要，要特别重视政府放权于其它社会组织，切实地保证基层群众性组织的自治性质和自治权力。在政府所管辖的领域，不应当存在“私域”的部分，要逐渐把所有社会“私域”里的事务全部调整到新三元结构的其他主体，从而通过新三元结构的建立达到一个善治状态和政治社会生态系统的平衡。
　　
　　4．鼓励公民参与公共政策
　　资源配置的核心问题是效率。我们经常关注的是经济资源，而政治资源配置效率问题更为重要。公共政策的最终来源是社会民众，公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础。鼓励公民参与公共政策可以培养公民的民主参政意识和主人翁精神，促进公民社会所必须的民主文化的形成，提高政治资源的配置效率，这一点对于整体公民素质相对较低、公民社会的文化环境相对缺乏的西部地区尤为重要。政府应积极建立、健全公民参与机制，并不断增强公民的参与能力，通过合作、协商、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络，这也是提升政府能力的重要途径。
　　
　　5．建立健全法律法规体系
　　公民和政府是一对概念，他们相互平衡和治衡的手段—个是权力，一个是权利。政府的权力只属于政府，而公民的权利不但需要争取更需要法律的保护。因此，建立完善的法律法规体系，特别是公民的权利义务体系，保障公民社会的基本权利就至关重要。对于西部地区，国家应该给予特殊政策。大力促进西部地区的法律完善。
　　
　　6．加快民间非政府组织的发展
　　非政府组织是公民社会的核心和支柱。发展非政府组织是实现“新三元结构”平衡的基本要求，也是社会主义政治文明、精神文明、物质文明建设的基本要求。当前，西部地区非政府组织的发展比较缓慢。现有的组织中也存在着很多的困难和问题，因此。加快非敢府组织的发展成为西部地区建设公民社会的重中之重。 

　　
　　四、中国西部地区公民社会发展的思路
　　
　　对西部发展的投入，传统的三种方式，即由“救济型”物资投入到“生产型”资本投入，再到“基础设施型”基本建设投入已达到了即定目标，正呈现出边际效益递减的特点。在当前，“制度型”投入，扩大制度创新的空间，强制性地推动西部的制度变迁，才真正是巩固西部发展成果．深化西部大开发战略推进的根本举措。而公民社会的产生本身就是制度创新的内容。在当前完全可以成为推动西部制度创新的强大力量。所以说，公民社会的发展对于西部地区尤为重要。
　　西部地区公民社会发展的总体思路是在善治目标下构建西部公共管理体系，通过“诱致性”和“强制性”相结合的办法推动西部制度变迁。其本质一方面需要按照市场经济体制目标模式转变政府职能，另一方面就是大力推进公民社会的发展。
　　当前，中国公民社会的发展还未尽如人意，遇到许多的困难与问题有待解决。这些问题在西部地区更加突出，主要体现在：社会经济发展水平不高、志愿精神等文化环境不具备；公民社会发生的范围有限，大多集中于政府职能转型而转移出来的社会职能；公民社会的界线模糊，性质不明确；非营利组织的核心特征，包括非政府性、非营利性、独立性、自治性、志愿性等均不鲜明；民间非营利组织能力不高，实力不强，作用不明显；民间非营利组织管理体制不完善，监督管理不到位；政府扶持力度和措施不够等等。为了解决这些困难和问题，促进西部地区公民社会健康、有序的发展，必须依靠政府和社会两方面的共同努力。
　　
　　1．完善市场经济体制，加快市场经济的发展
　　西部地区经济发展水平不高，民众还不富裕，企业与民众向非营利组织的捐赠远不像东部发达地区那样有力。可以说，经济的落后和资金的不足是制约西部地区公民社会发展的最大瓶颈。只有加快经济的发展，增强公民社会的基础，才能为公民的独立提供有力的物质保障。这是公民社会发展的最坚实的经济基础。
　　
　　2．调整政府与社会的关系，实现政府与社会权力的分立
　　目前，中国公民社会对国家的依附性表明，政府权力过于强大，社会缺乏相应的自我调节的权力。西部地区市场经济发展相对落后，这种情况更加突出。行政体制改革归根到底是对国家权力进行新的划分，权力的划分与调整不能只局限于政府内部上下级、部门之间，而应转向政府与公民社会之间。政府作为国家权力的执行机构，其职能界限当然应当是以国家权力为界限。不应当且不能把社会权力都归于政府来统辖。要在国家与社会、政府与公民之间合理地分配公共权益，在国家政府权力与社会公民权力之间保持必要的张力与平衡。
　　
　　3．把权力由政府向公民社会转移作为深化行政体制改革的着力点
　　政府权力向社会权力的转移标示着民主政治的发展，经过20年政治与行政体制的不断改革，目前我国已基本具备了这样的条件。社会在一定程度上既有拥有相应的社会权力的渴望，同时也有这样的能力与基础。政府权力向社会的转移是不断通过改革权力过分集中的政府体制，实现国家与社会权力资源合理配置来实现的。对于当前公民社会发展的需要，要特别重视政府放权于其它社会组织，切实地保证基层群众性组织的自治性质和自治权力。在政府所管辖的领域，不应当存在“私域”的部分，要逐渐把所有社会“私域”里的事务全部调整到新三元结构的其他主体，从而通过新三元结构的建立达到一个善治状态和政治社会生态系统的平衡。
　　
　　4．鼓励公民参与公共政策
　　资源配置的核心问题是效率。我们经常关注的是经济资源，而政治资源配置效率问题更为重要。公共政策的最终来源是社会民众，公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础。鼓励公民参与公共政策可以培养公民的民主参政意识和主人翁精神，促进公民社会所必须的民主文化的形成，提高政治资源的配置效率，这一点对于整体公民素质相对较低、公民社会的文化环境相对缺乏的西部地区尤为重要。政府应积极建立、健全公民参与机制，并不断增强公民的参与能力，通过合作、协商、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络，这也是提升政府能力的重要途径。
　　
　　5．建立健全法律法规体系
　　公民和政府是一对概念，他们相互平衡和治衡的手段—个是权力，一个是权利。政府的权力只属于政府，而公民的权利不但需要争取更需要法律的保护。因此，建立完善的法律法规体系，特别是公民的权利义务体系，保障公民社会的基本权利就至关重要。对于西部地区，国家应该给予特殊政策。大力促进西部地区的法律完善。
　　
　　6．加快民间非政府组织的发展
　　非政府组织是公民社会的核心和支柱。发展非政府组织是实现“新三元结构”平衡的基本要求，也是社会主义政治文明、精神文明、物质文明建设的基本要求。当前，西部地区非政府组织的发展比较缓慢。现有的组织中也存在着很多的困难和问题，因此。加快非敢府组织的发展成为西部地区建设公民社会的重中之重。