我国地方政府绩效评估体系创新探讨
- 学生时代
- 2009-12-18 14:07:33
摘 要：在政府高层的高度重视和积极推动下，我国地方政府绩效评估活动广泛开展，政府绩效评估在理论、方法、指标体系等方面取得了很大的进展，但同时也存在不少问题，值得我们高度关注。创新我国地方绩效评估体系，必须坚待以科学发展观为价值指导，全面落实以人为本；完善地方政府绩效评估指标体系，用全面标准来评估政府绩效；构建多元化的地方政府绩效评估主体，引入公民参与机制；加快地方政府靖效评估的法制化进程等。
关键词：地方政府；绩效评估体系；科学发展观
自20世纪70年代以来，现代“评估国家”正在取代传统的“行政国家”，一种以政府绩效评估为核心的新的治理范式正在形成。在我国，随着政府目标责任制的推行，政府绩效评估及其制度建设问题也开始引起理论界和实践界的重视。但在我国政府绩效评估实践中，一直都存在着一些问题，如存在为评估而评估的倾向，把绩效评估当作实施行政控制、实现上级政府和领导意图的技术手段；评估程序没有规范化，存在很大的随意性；评估主体单一，公民的参与程度低，等等。这些问题的存在，阻碍了地方政府绩效评估作用的有效发挥、政府服务效率的提高和政府管理改革的深入开展。因此，创新地方政府绩效评估体系，促进地方政府绩效评估科学化、制度化、规范化，是一个亟需解决的理论问题和实践问题。
一、我国地方政府绩效评估的现状
在政府高层的高度重视和积极推动下，我国地方政府绩效评估活动广泛开展，政府绩效评估理论、方法、指标体系等方面也取得了很大的进展。但在取得成就的同时，也存在不少问题，值得我们高度关注。
1．政府高层的高度重视和积极推动
政府绩效评估是一场深人的改革，涉及各方面的利益变化，社会公众也极为关注政府部门改革的效益与结果，高层领导的积极推动对于减缓改革压力、推进改革都具有不可忽视的作用。近年来，我国政府绩效管理和评估得到了高层领导的重视和支持，政府绩效评估进一步科学化和制度化。2006年9月4日，温家宝总理在“加强政府自身建设。推进政府管理创新”的电视电话会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。”
2．逐渐形成关于评估主体多元化和公民参与评议的共识
地方政府绩效评估改革基本上已形成一种共识，即公民应该参与政府绩效评价，改变以往的政府内部评价机制，评估主体多元化已成为趋势。随着公民社会的兴起和公民参政议政意识的加强，政府也在不断考虑公民参政议政的形式。公民参与绩效评价作为现阶段较为合理、公正的一种参政形式而获得了广泛认可，但由于起步较晚，参与的广度、深度还远远不够，连续性、稳定性和规范性不强，亟待从提高公民参与绩效评估的素质和能力、改善公民参与绩效评估的客观条件、保障公民参与绩效评估的制度供给等方面综合推进。
3．较为系统地建立了地方政府绩效指标体系
目前我国地方政府对绩效评估指标体系的重视高于总体绩效评估的流程或操作。国内学术界和实践界都为建立科学合理的绩效指标做出了不懈的努力，政府绩效指标设计朝着科学化、制度化、信息化方向发展，但我国地方政府绩效评估指标体系的研究尚处于摸索阶段，虽然取得了不少进展，但其中存在的缺陷也是明显的，如指标体系不统一，各地差异较大；指标设计主体单一，缺乏代表性；指标数据缺乏真实性，水分较大。
4．地方政府绩效评估活动得到广泛开展
地方政府绩效评估在我国已经起步，各地政府纷纷开展并探索各种形式的评估，如2002年辽宁万名地税干部接受全省公民评议、2003年吉林省白城市选拔官员实行民意否决制有44人被否决、2003年江苏省徐州市开展万人现场评议机关活动等等。尽管地方政府绩效评估在全国开展得轰轰烈烈、热火朝天，但从总体上看，目前还具有明显的“半自发性”、“盲目性”、“随意性”、“单向性”、“消极被动性”和“封闭神秘性”等特征，其根本原因，一是我国地方政府绩效评估在价值导向上存在一些值得重视和警惕的倾向。一些地方将政府绩效评估当作新的政绩工程，或是将政府绩效评估看成是打分排队的一种手段，而没有将政府绩效评估作为政府管理诊断的工具，进而去改进政府管理，提升政府的绩效水平和管理能力。二是在于我国地方政府绩效评估系统缺少有力的支持保障子系统，突出表现为我国地方政府绩效评估缺乏法律法规的制度支持，使评估活动带有极大的随意性。
二、我国地方政府绩效评估体系创新的路径选择
创新我国地方绩效评估体系，必须坚持以科学发展观为价值指导，全面落实以人为本；完善地方政府绩效评估指标体系，用全面标准来评估政府绩效；构建多元化的地方政府绩效评估的主体，引入公民参与机制；加快地方政府绩效评估的法制化进程。
1．以科学发展观统领地方政府绩效评估
价值导向是否正确直接关系到政府绩效评估的成败，直接影响到政府的运行方向、工作重点，直接关系到政府绩效评估的内容、范围和重点。科学发展观是我国当前和今后经济社会发展的科学的战略指导理论。其核心是以人为本。认真贯彻落实科学发展观，实现以人为本、全面协调和可持续发展，是各级政府的首要职责，也是我国开展政府绩效评估的核心价值导向。落实科学发展观，把民众满意度作为评估地方政府绩效的首要标准。把人民群众满意不满意、拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应作为评估地方政府绩效高低、政府工作好坏的根本标准，作为政府工作的出发点和归宿，贯彻于政府工作的各个环节，体现在政府工作的各个方面。以民众本位为根本导向要正确处理好上级精神与人民群众需要、人民群众的根本利益与具体利益两个关系。
2．完善地方政府绩效评估的指标体系
政府绩效评估指标体系要体现科学发展观的要求，要用全面标准来评估政府绩效。政府绩效评估指标体系既要包括经济指标，也要包括社会发展和环境建设的指标；政府绩效评估既要考核已经表现出来的绩效，也要考核潜在绩效；政府绩效评估既要考虑当前，也要考虑未来。此外，还要注意政府绩效评估指标的可行性。对于每项指标，政府部门可以邀请专业人士对指标实现的可能性、可能产生的问题以及需要的资源等进行仔细论证。不能选用那些难以搜集、难以检验核实的指标，指标的测量成本和困难度应在可接受的范围之内，那些脱离客观实际，经过千方百计的努力仍然无法完成的指标，只能导致被评估者的弄虚作假。
3．构建多元化的地方政府绩效评估主体
要引入公民参与机制，建立多重评估体制，实现政府绩效评估主体的多元化。一个组织的绩效是由组织外部决定的，即由组织的服务对象——用户来评价。政府绩效也必须由政府的服务对象来评价，引入公民参与机制是改善政府绩效评估的一个有效途径。过去，政府部门工作质量、实效以及政府官员政绩的整体评判权主要在其自己手里，或者在其上级政府及上级官员手里。因此，对政府绩效评判的最好选择是付与公众，付与政府服务的对象。发挥政府服务对象作为评估主体的作用，可以最直观地体现评估的满意特征，明确评估的价值取向，体现了公共部门绩效管理的核心准则，体现了顾客满意的服务取向。因此。政府在进行政府机关自我绩效评估、上级绩效评估、党的组织和权力机关(人大)的绩效评估的同时，还应当进行相关专业的专家评估，引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。
4．加快地方政府绩效评估的法制化进程
我国地方政府绩效评估的当务之急是顺应世界各国政府绩效管理和评估立法的趋势，加快地方政府绩效评估的法制化进程，尽快赋予地方政府绩效评估明确的法律依据，尽快使绩效评估从一种活动上升为一种科学的机制，通过科学、正确的评估促进政府绩效和政府能力的提高。其一，要将地方政府绩效评估的原则、程序和方法等通过法律的形式固定下来，为地方政府绩效评估工作奠定坚实的法律基础，并提供总的指导方针。其二，建立和完善地方政府绩效评估的法律体系，强化地方政府绩效评估主体的权力，维护地方政府绩效评估的权威，确保绩效评估机构享有调查、评估有关政府部门活动的权力，不受任何行政、公共组织或个人的干扰。
二、我国地方政府绩效评估体系创新的路径选择
创新我国地方绩效评估体系，必须坚持以科学发展观为价值指导，全面落实以人为本；完善地方政府绩效评估指标体系，用全面标准来评估政府绩效；构建多元化的地方政府绩效评估的主体，引入公民参与机制；加快地方政府绩效评估的法制化进程。
1．以科学发展观统领地方政府绩效评估
价值导向是否正确直接关系到政府绩效评估的成败，直接影响到政府的运行方向、工作重点，直接关系到政府绩效评估的内容、范围和重点。科学发展观是我国当前和今后经济社会发展的科学的战略指导理论。其核心是以人为本。认真贯彻落实科学发展观，实现以人为本、全面协调和可持续发展，是各级政府的首要职责，也是我国开展政府绩效评估的核心价值导向。落实科学发展观，把民众满意度作为评估地方政府绩效的首要标准。把人民群众满意不满意、拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应作为评估地方政府绩效高低、政府工作好坏的根本标准，作为政府工作的出发点和归宿，贯彻于政府工作的各个环节，体现在政府工作的各个方面。以民众本位为根本导向要正确处理好上级精神与人民群众需要、人民群众的根本利益与具体利益两个关系。
2．完善地方政府绩效评估的指标体系
政府绩效评估指标体系要体现科学发展观的要求，要用全面标准来评估政府绩效。政府绩效评估指标体系既要包括经济指标，也要包括社会发展和环境建设的指标；政府绩效评估既要考核已经表现出来的绩效，也要考核潜在绩效；政府绩效评估既要考虑当前，也要考虑未来。此外，还要注意政府绩效评估指标的可行性。对于每项指标，政府部门可以邀请专业人士对指标实现的可能性、可能产生的问题以及需要的资源等进行仔细论证。不能选用那些难以搜集、难以检验核实的指标，指标的测量成本和困难度应在可接受的范围之内，那些脱离客观实际，经过千方百计的努力仍然无法完成的指标，只能导致被评估者的弄虚作假。
3．构建多元化的地方政府绩效评估主体
要引入公民参与机制，建立多重评估体制，实现政府绩效评估主体的多元化。一个组织的绩效是由组织外部决定的，即由组织的服务对象——用户来评价。政府绩效也必须由政府的服务对象来评价，引入公民参与机制是改善政府绩效评估的一个有效途径。过去，政府部门工作质量、实效以及政府官员政绩的整体评判权主要在其自己手里，或者在其上级政府及上级官员手里。因此，对政府绩效评判的最好选择是付与公众，付与政府服务的对象。发挥政府服务对象作为评估主体的作用，可以最直观地体现评估的满意特征，明确评估的价值取向，体现了公共部门绩效管理的核心准则，体现了顾客满意的服务取向。因此。政府在进行政府机关自我绩效评估、上级绩效评估、党的组织和权力机关(人大)的绩效评估的同时，还应当进行相关专业的专家评估，引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。
4．加快地方政府绩效评估的法制化进程
我国地方政府绩效评估的当务之急是顺应世界各国政府绩效管理和评估立法的趋势，加快地方政府绩效评估的法制化进程，尽快赋予地方政府绩效评估明确的法律依据，尽快使绩效评估从一种活动上升为一种科学的机制，通过科学、正确的评估促进政府绩效和政府能力的提高。其一，要将地方政府绩效评估的原则、程序和方法等通过法律的形式固定下来，为地方政府绩效评估工作奠定坚实的法律基础，并提供总的指导方针。其二，建立和完善地方政府绩效评估的法律体系，强化地方政府绩效评估主体的权力，维护地方政府绩效评估的权威，确保绩效评估机构享有调查、评估有关政府部门活动的权力，不受任何行政、公共组织或个人的干扰。