官僚制再探析：价值与弊病

　　摘要:官僚制是工业社会的一朵奇葩，它以其稳定、严格、精确、可靠的管理取代了早期人格化的行政模式，构成了传统行政模式的一大理论支柱。但是当社会发展进入后工业时代时，官僚制内在的痼疾逐渐凸显出来，成为阻碍社会发展的绊脚石。

　　关键词:官僚制；价值；弊病
　　
　　一、官僚制及其价值
　　
　　“官僚制”一词由法文bureau和希腊文kratos复合而成，本意是指实施管理的社会行政机构。与汉语中官僚主义不同，在管理学中，官僚制是一个中性词，是指一种以分部—分层、集权—统一、命令—服从为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。
　　在韦伯的官僚制中，对合理性的追求是其核心所在，也是建构官僚制的一个基本原则。韦伯从权威的角度出发剖析古往今来人类社会的组织形态，把它们分为个人魅力型、传统型和法理型三种。其中前两种只具备合法性而不具备合理性，只有法理型组织是建立在对于正式制定的规则与法令的正当行为的要求之上的，同时兼备了合法性与合理性。韦伯的理性官僚制正是这样一种组织形式。作为一种工业文明时代的组织形式，官僚制具有以下特征：第一，组织内部合理的分工，每个成员都有的明确职责权限并以法规的形式严格固定下来，并且只在本职范围内完成工作。第二，组织内部划分为若干层级，实行层级节制，等级与权力一致，各职位按照权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条。第三，组织内部要根据合理合法的原则制定一整套稳定的规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性，使各机构各成员各司其职，依法行使自己的职权。第四，在官僚制组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式的文件下达，并且要记录在案，以便于上级对下级加强控制，明确下级机构及其成员的任务、要求和应履行的权责。第五，实行非人格化的管理，官员间的从属关系是由严格的职务或任务等级序列决定的，权力关系并不具有权力的个性特点，而是基于职务本身的组织构造，完全排除了个人的情感纠葛。第六，拥有极为完美的技术化程序和手段，在专家的指导下日常工作都会拥有技术性的支持，而且，组织目标及这些目标的确立过程也倾向于技术化和合理化。第七，实行合理合法的人事制度，以契约的形式雇佣员工，根据工作性质的要求和人员本身所具备的资格条件任用，根据员工的资历和业绩进行奖惩和晋升；工作全职性的，与私人领域的活动分开。
　　虽然理性官僚制只是韦伯所设想的“理想类型”，是一种高度纯化的理论描述，在现实中很少有哪个组织能够完全具备上述特征，但官僚制的价值却不容否定。
　　首先，现代官僚制以其科学性适应了工业社会大机器生产的要求。资本主义生产是理性的生产，它日益排斥着产业革命初期靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事等传统的管理方式，要求整个生产过程乃至整个社会都理性化、科学化，以最大限度的追求效率和利润。这一过程随着第二次产业革命的深入和资本主义社会向垄断阶段过度而日益强化。官僚制正是这个时代的要求。它把大工业的生产建立在科学的组织形式上，利用其层次系统的权威和功能的专门化，以其稳定、严格、精确、可靠的管理使大规模的复杂任务得以完成。如果说泰罗的科学管理拉开了管理从经验走向科学的序幕，那么韦伯的官僚制则以一种理性科学的组织形式把科学管理固定下来。因此，官僚制统治是工业文明时代的必然选择，20世纪官僚制成为一种普遍的组织机制渗入一切社会组织。
　　其次，官僚制以其非人格化的管理推动了现代社会行政模式的建立。早期的行政是人格化的，“以个人关系为基础—忠诚于某个亲戚、保护人、领导人或政党—而不是忠诚于制度本身”。[1]在这种行政系统，公共组织往往偏离其公共性，把私利置于公共利益之上，成为个人牟利的工具。“政府实际上是一个私人企业，公民无从知道政府的真实立场”。[2]19世纪大部分时期内存在的政党分赃制既是一个很好的例证。而韦伯的官僚制则高扬理性主义的旗帜，以其“非人格的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”特性取代了以前“个人的、传统的、发散的、同类的和特殊的”官僚制，[3]使公共行政重新恢复了其公共性。理性官僚制成为民主政体的“奴役式外壳”，防止野蛮人复辟的工具。连主张新公共管理的学者也不得不承认：“那时，这个词意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的替代物”。[4]理性官僚制和政治与行政的二分法一起构成了工业社会的传统行政模式的两大理论支柱，有力地推动了公共行政由传统到现代的过渡，成为保障民主政治的有力武器。
　　总之，韦伯的理性官僚制作为一种理性和效率的工具，适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的要求，同时又以非人格化、制度化的特征否定了传统的家产式官僚制，使行政管理牢牢地建立在理性、科学、民主的基础之上，促进了政府由人转向法治、由经验管理向科学管理的历史性转变，拉开了现代行政管理的序幕。因此，官僚制成了工业社会的世界性命运。“在行政管理领域，要么采用官僚制度，要么外行作风，否则，别无选择。”[5]
　　
　　二、官僚制的弊病
　　
　　官僚制是工业文明时代的产物，它较好地适应了人类社会从农业文明过渡到工业文明所提出的要求，包括行政体系在内的整个社会的官僚制化是工业文明时代的必然选择。但这并不是说官僚制完美无缺，实际上在官僚制的内部存在着不可祛除的痼疾。当人类社会从工业文明时代走向后工业文明时代时，这些痼疾不可避免地日渐显露，成为困扰公共行政的弊病。
　　
　　（一）人的异化
　　对合理性的追求是韦伯官僚制的核心要义所在。但这里的合理性并不完整，它仅指形式合理性，而不包括实质合理性。形式合理性倾向于在其程序和手段等方面尽可能地加以量化，从而使行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。而实质合理性则是一种主观的合理性，仅仅对行动实现价值判断，而忽视效率。形式合理性是工具——目的的，而价值合理性则是伦理道德的。价值合理性是传统社会秩序的本质特征，在现代社会这种合理性已经失去了它存在的社会氛围，现代化的过程正是一个形式理性扩张和实质理性萎缩的过程。因此，韦伯在设计官僚制时割裂了形式合理性与实质合理性之间的关系，片面强调形式合理性而抛弃了实质合理性。在这里我们可以看到，官僚制的合理化是以人的异化为代价的。伴随着结构的科学化和运行的技术化，官僚制中人的价值和主体地位丧失了。由于追求形式合理性而排除价值因素的干扰，整个官僚制对于效率来说是一个有效的工具，而身处其中的行政人员也仅仅是作为一种工具而存在，是官僚制这台庞大机器上的齿轮上的齿牙，一切均要依理性的规则和程序运行，自主性和价值判断成为理性规则的对立物，属于必须祛除的行列。因为“官僚制是现代社会的体制性动力，而官僚制中所固有的强制性规范迫使一个角色完成自我梳理从而提高体制的能量”。[6]人们如果想要做出有一样的社会行为，就必须加入某个官僚制组织，以被异化为代价，放弃其自主性及一切情感因素，成为理性规则的奴隶。可以说，“官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中压抑了人的积极性和创造性，使人成为一种附属品只会机械地例行公事成为没有精神的专家，没有情感的享乐人”。[7] “这无异于在官僚制中宣布了人的死亡”。[8]
　　我们知道，知识经济时代知识是第一财富，人力资源是最重要的资源，效率的提高最终应着眼于人的完善及其自主性的提高。因此现代管理以人为核心奉行人本主义，强调人的价值，把为了人、发展人、依靠人、完善人作为管理的目标所在。在对人的态度上，官僚制与现代管理背道而驰。这也可以解释为什么以效率为目标的官僚制在信息社会却成了效率低下的代名词。 　　
　　（二）与民主的冲突
　　按照韦伯设想，官僚制是民主政体的“奴役式外壳”，是最好的防范非理性的野蛮人复辟的手段。但在实践中，官僚制下的行政人员往往给人民留下高高在上、脱离群众、不切实际、不思进取、保守僵化的官僚主义印象。
　　在传统行政模式中，由于坚持政治与行政相分离的原则，行政组织按照官僚制建构，是一个不同于政治组织的独立体系。行政人员保持政治中立，根据其所处等级制度的特定层级确定其位置与角色，对其上级负责。行政人员常常与公众接触，但他们的权力并非直接来自于公众，因此也不必对公众直接负责，因为这是政治家的职责。作为官僚制组织这台庞大机器上的零件，行政人员的任务就是依照理性的规则进行工作，执行上级的指示和命令，而结果如何并不在他们的考虑范围之内。“在通常情况下，除了最上层的官员，没人能命令这部机器开始或停止运作”。[9]而公民虽然是公共权力的来源，但“在与官僚制组织接触的过程中，公民面对的是一个庞然大物，它拥有全面的技术和力量，公民仅是这个复杂过程的一个微不足道的参与者”。[10]可以说，官僚制是实现民主政治的一种工具，但这个工具本身就是不民主的。
　　必须指出，在实际运作中，官僚制下的行政人员并非韦伯所说的齿轮上的齿牙，官僚制组织也不是非利益取向的组织。实际上，不管是官僚制组织还是官僚本人都有自身的利益追求。公共选择理论从“理性经济人”的假设出发分析官僚制，认为官僚和任何人一样是自身最大利益的追求者，不是受到公共利益的激励，而是受到其利己的利益激励。“官僚制组织立志于通过其等级制的组织结构来强化自身的权力、声望、安全性以及收入而非组织目标的实现。”[11]而个人利益驱使下的产出并不全然符合组织的最大利益。官僚们出于自身利益的考虑，千方百计的寻求权力的扩张和预算的最大化，结果造成机构庞大臃肿和预算的不断膨胀。而官僚之间争夺权力和利益的竞争也会在组织内部形成一个相互倾轧、勾心斗角的氛围，造成整个官僚制体系的内耗增加，背离组织本身存在的目的。而且，官僚制组织往往通过信息和技术的垄断来逃避政治家和公众的监督，使官僚制组织成为一个不受公众制约的独立组织。连韦伯自己也承认“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位，而职业机密亦是官僚制的独特发明”。[12]
　　
　　（三）效率的低下
　　官僚制适合在环境比较稳定、生活节奏较慢的社会中，大规模提供对服务质量要求不高、品种比较单一的满足社会基本需求的公共产品。在这种社会条件下，官僚制的效率是比较高的。“也许在公共行政的黄金年代，环境变化非常之缓，使其能够在固定的环境中照常运作，但现在已鲜有这种社会环境存在”。[13]后工业社会瞬息万变，全球市场的形成使原来的经济体制面临巨大的挑战，信息技术的发展使普通百姓也能与他们的领导一样获取知识和信息，教育水平的提高使脑力劳动成为经济发展的主要因素，人们对公共产品的需求也日趋多样化。这一切要求体制必须是灵活的、适应性强的；要求政府能给予其人民更多的权利和利益。而这一切都是官僚制力所不能及的。因为官僚制下的行政机构和人员必须遵照固定不变的理性规则工作，而不能根据顾客和社会的要求灵活自主地提供公共服务，即使这些规则已经过时。在这里，遵守规则成为组织力图达到的目标，政府成了“规章驱动的政府”，这样就不可避免的窒息行政人员的创新精神，在组织中形成一种“不求有功，但求无过”的文化氛围。于是，“工作变成了乏味的例行公事，表现出色的员工和表现不良的员工在报酬上体现不出太大的差异，其产生的结果就不是高生产力，而是低生产力”。[14]而官僚制组织内部过多的层级也使这个组织体系决策缓慢，不能灵活地适应社会和公众多样变化的需求。
　　
　　参考文献:
　　[1][2][3][9][10][11][12][13][14]欧文?休斯.公共管理导论中国人民大学出版社,2001, P33, P29, P, P48,P289,P55,P48,P51,P51
　　[4]戴维·奥斯本，特德?盖布勒.改革政府:企业精神如何改革着公营部门上海译文出版社，1996，P13
　　[5]马克斯·韦伯.社会和经济组织的理论安东尼·奥罗姆.政治社会学上海人民出版社，1989，P71
　　[6]张庆才.韦伯官僚制的理性化追求及其困境，行政论坛，2003，（04）
　　[7]丁煌.西方行政学说史武汉大学出版社，1999
　　[8]张康之.韦伯官僚制合理性设计的悖论，江苏社会科学，2001，（02）