中国财政制度对发展观地影响及“治本”建议
- 学生时代
- 2009-12-05 13:48:47
所谓发展观，是国家和政府的一种执政理念和施政原则，它落实到各级政府及其官员的行动中，对整个经济社会产生根本性的影响。财政是政府的分配行为，其活动直接体现了政府的意志，从而其财力安排就直接落实、支撑与强化了政府的发展观。因此，财政制度对于特定发展观的确立与存在，起着关键性作用。探讨发展观问题，从财政角度进行分析是非常必要的。
科学发展观的确立，是对长达半个多世纪片面追求“物发展观”的否定，世至今没能真正使“物发展观”退出历史舞台。究其原因.根本的是计划经济体制尚未受到根本否定，关键的是“国家财政制度”尚缺乏把握。要真止落实科学发展观.推进财政制度的公共化改革.进而建立公共财政制度，这是必不可少的条件之一。
一、“国家财政制度”支撑和保证了“发展观”的异化
“物发展观”是片面追求物质财富的增长，即“以物为本”而不是“以人为本”的发展观。它是计划经济的产物，体现了该体制的本质性要求。“国家财政制度”作为与计划经济体制相适应的财政制度，是国家以统一计划配置整个社会资源的财力手段。它在“物发展观”的形成和存在中发挥了关键性作用。
（一）“发展观”的异化
“发展观”的实质，是关于“人”应当如何发展的问题，是“人”试图作用和改变自己所处环境的基本看法。直接影响和决定着人类实践的目标、政策及其手段等。它在现存的经济社会关系和制度约束下，形成或提出某种把握整个发展方向的观念和思想，并据此发挥自己的能动作用去努力实现。
然而，“人”是一个综合体，发展观是社会成员整体意志的表现与结果。人们是在既定的经济社会关系和制度约束下，去作用自然界和安排自己的经济社会活动的。这些关系和制度外在于人的主观意志，在它们的客观作用下可能产生违背“人”本性的异化结果。计划经济就是导致这种异化的体制环境。此时企业是国家的行政附属物，个人是企业的行政附属物，即社会公众实际上处于行政附庸的地位，而难以直接决定和支配自己的命运。于是，整个社会的发展由国家确定，“国家”的发展观占据了支配性地位。作为“官”，其价值由“官的成绩”即“政绩”来体现，而“政绩”又落实在经济增长上，易造成一味追求经济增长的发展观占据支配地位。
（二）“国家财政制度”的作用
“国家财政制度”是与计划经济相配套的财政制度。所有的财政收入都来源于国营经济。企业经营收入就是国家的，而不是企业和个人的。财政取得收入的过程.就是“国家”对原本就属于自己但分散在各个企业的财力的集中，它没有发生所有权的转移。于是，怎么集中、集中多少，都由“国家”决定，企业和个人没有发言权。财政支出是“国家”在支配自己的资金，怎么用，用到何处，企业和个人也没发言权。相反，财政对于企业或个人的支出还表现为是国家的“恩赐”。整个财政活动都围绕政府意志，完全按照“国家”政策来安排。于是，“国家性”就成为当时财政制度典型和基本的特征。因此，当时的财政制度，就是“国家财政制度”。
政府对经济增长的一味追求，通过自身掌握的收入和支出来实现。此时财政的一收一支、一举一动，都必然也只能贯彻和执行“物发展观”。它具体通过以下制度安排来实现：
1.对农业、农民的影响是“物发展观”的基础
通过农产品价格剪刀差等形式，国家将农业创造的纯收入乃至部分简单再生产的成本，转移到工商企业的手中，直接表现为它们利润的增加并上缴财政，再由财政投入到重工业领域。到1978年。全国农村居民人均纯收入只有134元，即平均每人每天只有0.367元，农民的生活消费被限制在极低水准上。这种计划经济型原始积累直接建立于国家财政的基础之上，国家通过财政手段直接取走农民的收入，完成了筹集资金任务。
2.对城镇职工的影响是“物发展观”的根本
国家通过全国统一的工资制度、“单位”保障制度、消费品定量配给制度等，将城镇居民生活消费也维持在较低水准。当时个人月工资基本上只在30元或稍多的水准，大体只够衣和食消费.住房和医疗养老保险等是由国家通过单位提供的。这是一个几乎什么都要票证和定量配给的年代，各种消费品不仅紧缺而且质量低下。1978年城镇居民人均可支配收入343元，即平均每人每天不到1元。它与农民极低的消费水准相联系，几乎全部社会成员的消费都维护在较低水准，而国家则尽可能集中了财力。这里其实是作为“老板”的国家与作为“雇员”的劳动者之间的工资关系，国家作为单一的“老板”具有高度的垄断性再加行政权力。劳动者个体在国家面前，显得极为渺小。而处于附属地位，只能接受国家的安排，根本不具备提出自己工资要求的能力。于是，当时增加工资被归结到是“财政拿出多少钱”的问题，工作和工资的获得甚至带有国家“恩赐”的性质。
3.对企业财力的全面集中是“物发展观”的核心
通过税收和利润上缴，在统收统支的企业利润分配制度配合下，全社会几乎所有的纯收入都集中在政府。在这里，国家为实现经济增长速度最大化目标，过多地集中了社会财力.不仅占有企业扩大再生产财力.而且还占有部分简单再生产财力，典型的是对企业基本折旧基金的集中。反过来，企业由财政投资建造，其流动资金由财政拨给，企业是否扩大，扩大多少，如何扩大，还是“关、停、并、转”，都由政府决定，其所需财力都来自财政拨款或财政审批。这种财政制度安排直接否定了企业的独立性，以国家为单位形成了一个大企业财务。从财力上直接确保了政府能够按自己的意愿去安排整个社会的发展事宜。
4.国家预算控制整个社会财力是“物发展观”的条件
当时预算内是基本和主要的政府财力，各单位、部门、地区的财力基本上都纳入预算，层层汇总到中央，形成全国统一的国家预算。通过这种由中央政府说了算的“国家预算”，中央直接安排了政府各科层组织与企事业单位的收支活动，集中掌控了整个社会的财力，保证了国家能够不受约束地支配和运用全社会的财力。
5.统收统支的财政体制是“物发展观”的保证
财政体制是规范和界定政府各科层组织的收支活动，划分和确定它们财权财力的制度。计划经济下财政体制的实质是统收统支，即财权财力都集中在中央政府手中。1953至1980年近30年时间里，中央财政直接集中安排了9071.04亿元的支出，占同期财政总支出16524.64亿元的54.89%。另一半的财政资金直接由地方支出。但按照财政体制规定，其收支项目与范围由中央确定，其收支计划指标由中央核定和下达.其收支纳入统一的国家预算。所以，地方直接进行的收支活动，也完全处于中央的直接控制和掌握之下。地方支出实际上具有“坐支”性质，只不过是中央将属于自己的资金留一部分在地方，由地方代行中央职责去安排支出。统收统支的财政体制确保了追求“物发展观”时整个政府的统一行动。
6.财政收支直接贯彻了“物发展观”
计划经济下财政运用社会财力具有如下特点：既定的社会财力被尽可能集中到政府财政手中；既定的财政收入被尽可能用于生产与投资支出；既定的经济建设支出被尽可能安排基本建设投资；既定的基本建设投资被尽可能增大生产性投资，压缩非生产性投资，压缩非物质生产部门投资；既定的物质生产部门投资被尽可能安排到重工业。挤占轻工业和农业的财力：各部门既定的财政支出数额也被集中到少数产品中，典型的如“以钢为纲”和“以粮为纲”，等等。
这是与“物发展观”相适应的财力分布格局：一方面，即使在经济高速增长的年份，工资提高微弱，生活水准改进迟缓，基本生活需要勉强满足，生活必需品供给总是紧张。另一方面，依靠财政投入也一度实现经济高速增长，但所生产和提供的主要是生产资料，消费资料的生产总是难以满足社会公众的基本需要；其投资关注的重心是厂房、电站、机器，基础设施和公用设施的投资一直明显不足。
二、“转型财政制度”与“发展观”的新异化
经过近30年的改革开放，计划经济体制已经被打破，市场经济体制也已经建立。但根本性的变革尚未完成，整个体制仍然处于转型状态。这是一种市场性与计划性交织、计划性占根本优势的“转型经济体制”。它没能否定“物发展观”，但其表现形式则从追求工农业总产值，转向了追求GDP和财政收入。
相应地，这一时期的财政也进行了公共化改革，传统的国家财政制度被打破，市场型公共财政制度的基本框架也已形成。但如同整个改革一样，财政制度的根本变革也未完成，表现为“过渡型财政制度”。它仍然具有国家财政制度的实质，对于新的“物发展观”的存在.同样起了关键性的支撑作用。
（一）“物发展观”的变形
市场化改革引起全面社会变革，强烈冲击了传统的“物发展观”。从个人生活必需品勉强够用，其余消费品极为匮乏，转变到各种生活消费品丰富多彩；从凭证严格定量供应.到只要有资金就可以买到；从人们长期处于饥饿半饥饿状态，到迈向小康生活。1998年以来，政府为了提高经济增长速度，甚至还要采用各种措施增加私人收入。努力启动私人消费。基础设施和公用设施极大增长与根本改善，社会消费严重不足状况也发生很大变化。从1978到2004年的年均递增幅度，城镇居民人均可支配收入为6.8%，农民人均年纯收入为7.1%，职工平均工资为6.3%，城乡人民币储蓄存款余额为27.6%.城市人均住宅建筑面积为5.2%，农村居民人均住房面积为4.9%。总之，消费被人为压低的状态已一去不复返了，这应当是市场化改革所取得的最大成就之一。这种状况意味着发展观具体内容的变化，即追求“物”的增长不再以牺牲“人”的消费为代价。
然而，这并不意味着“物发展观”已被根本否定。它只是转变了表现形式。它以GDP取代了工农业总产值，成为地方政府直接追求的目标；财政增收成为地方政府工作报告中与GDP并列的、最引以为自豪的政绩。其实质仍是追求经济增长规模，仍是对物的追求，仍是以牺牲环境、能源和物耗为代价，去实现经济和财力的增长。因此，事实上这是新时期下变异了的“物发展观”。
（二）“转型财政制度”的问题
相应地.同期的财政制度也处于转型状态中，未完成根本变革。这表现在：一是政府收入仍由政府决定。尽管财政除了国营企业外，其收入还取自其他多种经济成分和私人，即财政已经不再是政府从企业集中自己财力的行为了，但社会公众和企业仍无力约束政府的收入行为.地方政府为追求政绩的乱收税和乱收费行为，不同程度存在。二是政府支出仍由政府支配。社会难以形成强大压力，以阻止政府将支出用于政绩工程等，以迫使政府支出必须重视“三农”、弱势群体等的需要。三是政府仍然支配和决定政府预算。加上预算外乃至制度外的存在，社会公众更是无力控制政府财力的取得与使用。四是现行“分税制”体制离规范模式还有较大差距，市场尚不具备约束和规范地方政府行为的能力.财政体制分权易导致地方政府间的恶性竞争。
可见，尽管财政制度已发生了巨大变化，但根本的“国家性”没有受到否定。目前存在的“转型”财政制度，其实质仍是“国家财政制度”。它为“物发展观”继续存在提供了关键条件：
1.“政府缺位型发展观”
在“转型财政制度”下，财力仍归政府自己支配，政府支出结果如何。地方政府及其官员仍然是既无须承担责任，更谈不上法律的惩戒与制裁。于是，政府财力的投向，必然以是否能够获得政绩和树立形象为标准。大手笔的投资，豪华气派的建筑物，优美的市容市貌……都在无声地宣扬当地政府的政绩与形象：反之，财力投到教育、医疗、卫生等领域，则难以在短期内产生立竿见影的政绩效果。既然从“政”，官员们就成为“政”绩的人格化，必须追逐政绩以树立形象，这是制度性弊端，是包括财政在内的制度使然。
具体到政府支出上，一方面，地方政府财力大量用于政绩工程和形象项目。这些政府投入大体上不仅没能造福一方，反而会损害社会公众的根本利益和经济社会的正常发展。另一方面，地方政府的教育、医疗、卫生、环保等支出则严重不足，看病难、上学难、住房难、社保难、三农难、环保难等社会问题突出，尽管各级地方政府都一直表态要增加这些支出，但至今未能有效解决。
正因如此，尽管10余年来，中国财政收入一直处于高速增长状态，增收规模大幅攀升.政府财力有了很大增强。2006年国家财政收入逼近4万亿元，为财政收入起飞开始之年即1994年的近8倍。尽管这样，仍然没有哪级地方政府声称自己的财力够用了，贫穷地区如此，富裕地区也如此：财政年增收数百亿元时如此，年增收高达7000余亿元时亦如此。
“物发展观”所产生的问题，是政府没有尽到应有责任的结果。它是目前社会矛盾突出的重要原因。
2.“财政收入政绩化发展观”
迄今为止，社会各界对于地方政府一味追求财政收入，没有给予应有的批评和抵制，而只关注地方政府对于GDP的追求，这令人难以理解。其实，以财政收入为政绩，比GDP危害更大：
（1）迫使各级地方政府全力增收，出现了财政年增收规模急剧扩大的状态。财政比上年增收规模，2002年为2517.60亿元，2003年2811.61亿元.2004年4681.22亿元，2005年5231.51亿元.2006年7715.64亿元，并且这个势头还强劲地保持着。相应地，财政收入占GDP比重也不断上升，从1995年的10.7%，上升到2004年19.3%、2005年19.9%、2006年21.1%，10余年间提高了10多个百分点，近乎一年提高一个百分点。但这还只是预算内的增收状况.对于各级地方政府掌握的预算外和基金，其规模和增长幅度有多大，难以准确估量，但其增收规模和幅度超过预算内，则是完全可能的。
（2）直接导致“探头税”和“留尾税”现象。所谓“探头税”，就是税收上“寅吃卯粮”。尽管当年税收依法已经收完，但还没有完成财政收入计划，为了保证财政增收任务的完成.预收了下一年度的税收。所谓“留尾税”，就是税收上“预留家底”，就是将本年度依法应收的税款，留到下年度去收。“留尾税”现象是“财政收入政绩化”命题的反证，仍然是服务于政绩最大化的。
（3）直接导致虚报财政收入的现象。虚假财政收入的后果，远比虚假GDP严重。GDP的高低，更多的是一个象征性字符，但并不影响当地的生产和生活。而虚报财政收入，却人为地拔高了本级财政的规模.则一方面可能安排了力不从心的支出项目，另一方面可能减少来自上级的转移支付数额，由此形成的实际财力缺口，最后只能以拖欠工资和工程款等方式，转嫁到辖区民众和企业身上，危害了改革、发展与稳定。
（4）引起政府税费行为的无序。乱收税、乱收费的直接受害者，是社会的中低阶层和弱势群体。税费课征状态之所以“无序”，是以被课征者无力抵制为前提的。
李嘉图曾有过被概括为“税收邪恶论”的分析，即政府收入作为原本可以用于市场的社会资源，地方政府取之是对市场的危害：只是由于财政收入转化为财政支出。为市场提供了公共服务，“功过相抵”才可能避免这一危害。然而，“物发展观”驱使地方政府全力膨胀收入，一旦超过市场的负担能力，政府就对市场形成了净危害。
3.“政府失控型发展观”
财政体制的市场型分权，使得地方各级政府获得了很大的自主权和财力。如何为本级政府获取尽可能多的财力，就成为是否能够实现本地区经济高速增长的关键因素。在政绩目标驱动下，出现了地方各级政府竞相追逐GDP和财政收入的局面。这是我国GDP高速增长和财政急剧增收的根本动因，其结果是地方政府依循理性开展的活动，却导致了政府内部活动秩序的紊乱，进而导致经济社会和分配等秩序的紊乱。
其典型表现是房价失控。面对急速上窜的房价。中央政府全力调控，要求相关部委和地方政府切实负起稳定房价的责任，并将其提到政治高度，建立政府负责制等。但几年过去了，效果并不明显。个中原因众说纷纭，但有一点是肯定的，压低房价与地方政府的利益是背道而驰的。在目前的税费制度和财政体制下，地方政府大体上“吃饭”靠预算内收入，而“建设”则主要靠预算外和政府性基金收入。在政府性基金收入中，又以土地出让收入为最主要来源，它在有些地方的政府性基金收入中占了绝大部分，超过乃至成倍超过一般预算收入。2006年，政府一般预算收入只增长了二成四，而土地出让收入则增长了三成，超出一般预算增幅5个多百分点。换言之，土地出让收入直接关系到当地的“建设”能否高速发展的问题.地价涨，房价也涨，地方政府的收入也涨，“政绩”也涨。地方政府成为房价涨的最重要收益者之一。在这种利益格局下，即使是中央政府下大决心要压低房价，各地房价也难以实质性下降。现实状况表明，凡地方政府所真正关注和追求的，是能够高速膨胀的，如GDP、政府收入、政绩工程、形象项目等；凡地方政府实际上漠视的，就难以解决，或者解决起来财力困难重重，如上学难、看病难、住房难、社保难、三农难、弱势群体难、环保难等。 众所周知，市场经济下存在着“看不见”和“看得见”两只手，前者是市场之手，后者则是政府之手。这作为一般原理已写入经济学教科书，但在目前中国.却有一些异化。“看得见”之手是政府的，“看不见”之手也是政府在操纵的。政府能够支配和决定市场与资本的行为，市场活动就不能不是无序和失控的，诸如房价的上涨，就是地方政府调控引起市场失控的典型例子。其他还有自然垄断行业的高价格、高收入、高报酬、高待遇、豪华大楼等诸如此类的现象，从根本上看，是由于政府内部关系不协调产生的，也是政府失控的重要表现。这些都根源于“物发展观”。
4.“政府挥霍型发展观”
地方政府既可以全力膨胀收入，也可以任意安排支出，其结果只能是政府支出的低效浪费和挥霍：
（1）政府一般预算的“行政支出”表现为，1994年该项支出仅729.43亿元，2004年攀升到4059.91亿元，10年间增长了4.57倍，年均递增18.73%。它大大超过同期财政总支出增长3.92倍.年均递增17.27%的速度。
然而，除此之外，政府实际用于行政管理方面的财力至少包括四部分：一是分散于一般预算的其它支出项目内的行政经费。二是一般预算的各部门事业费，其中许多实际上是行政性支出。这两项，或者由于统计数据和资料缺乏的缘故.或者由于难以与正常的事业费相区分，是无法具体统计的，但数额巨大则是确定无疑的。三是预算外用于行政事业管理方面的支出，它是预算外的最大支出项目，2002年以前它大于一般预算的行政支出规模。到2002年，预算外该项支出仍为2655.00亿元.相当于一般预算该项支出2979.42亿元的89%。咽是预算外支出的“乡镇自筹、统筹支出”等项目.也有相当份额是用于行政性质的。所有这些都表明，尽管一般预算的“行政支出”项目的恶性膨胀已令人触目惊心，但它还远不足以反映整个政府行政费用的失控程度。
（2）政府一般预算支出的过度膨胀。2006年一般预算支出达40213.16亿元，比1994年的5792.62亿元，增长了6.94倍，年均递增17.52%。并且越到近年，一般预算支出增长势头越猛。它比上年增长的规模和幅度，2004、2005、2006年分别达到3836.94亿元、5221.23亿元、6505.04亿元和15.57%、18.33%、19.30%。增收规模一年大过一年，增长幅度一年高于一年。
然而，一个奇怪的现象是，一方面是财政规模在急剧增长。另一方面各级地方政府却表示财政紧张，基层政府更是困难到几乎难以为继，费改税甚至也曾因此而困难重重。这里面固然有财政体制不合理因素的影响，但财政支出的低效浪费则是关键原因。行政支出失控，其他财政支出也好不到哪去，因为所有的政府财力都处于同样的机制和制度下。能够独立支配又缺乏严格有效监督的经费，不用白不用，想怎么用就怎么用，于是，在众多政府机构及其官员的挥霍下，再多的资金也是不够开支的。
上述这些现象.根本不适应科学发展的需要。而所有这些，都是以“转型财政制度”为依托的“物发展观”的具体变异形态。
三、财政公共化与“发展观”本来面目的恢复
科学发展观与当前中国的重大政策安排相适应，必须得到真正贯彻实行。但它只有采取治本之策，在财政制度从“转型”完全过渡到“公共型”，即“公共财政制度’’真正建立起来之时，才能从根本解决问题。
（一）科学发展观对财政制度的公共化要求
“公共财政”的精髓和要义，就在于它是社会公众的财政。公共财政尽管是政府的收支活动，但决定权却属于社会公众，收入必须以人民代表大会批准的税费法律为依据，支出必须按人民代表大会通过的预算执行。这就清晰地体现了社会公众是“主人”，而政府只是“管家”的关系，即这是“主人”将自己的钱交给“管家”，让“管家”替自己去办事。在这里，“管家”不能未经“主人”的批准，就攫取“主人”的钱财，和举办“主人”不需要的事项，更不能挥霍“主人”钱财。这种集众人之财，假政府之手，办众人之事的财政，才是“公共”财政，也是市场经济下的财政制度之所以被称为“公共”财政的根本原因。因此，公共财政制度与国家财政制度的根本区别，就在于财政的决定权是归社会公众，还是归国家或政府。归社会公众者即为“公共”财政，归国家或政府者即为“国家”财政。这一区别，对于国家或政府的发展观有着决定性意义。
国家财政制度之所以保证了“物发展观”，就在于财政活动是由政府决定的，政府能够按照自己的意志去使用财政资金。这是政府在用自己的资金去“为人民服务”，其实质是一种“恩赐”。“民”有哪些服务需要满足，能满足到什么程度，由“官”决定。但“官”毕竟是“官”.即使努力去为“民”服务，也难以准确把握无数社会公众错综复杂的公共需要。
公共财政制度之所以能够否定“物发展观”，就在于其财政活动是由社会公众决定的，政府只是在按照社会公众的意愿去安排支出。此时的“为人民服务”，是人民用自己的钱，假政府之手，在为自己服务。“民”自己需要什么.需要到什么程度，自己知道，自己决定，“官”只是尊奉自己的意愿，去取得收入，去安排支出。当然，财政决定是通过公共选择程序来作出的，尽管具体的公共选择制度总是存在这样那样的缺陷，但毕竟是“民”自己的行为。因此，这样安排的政府活动，是贴近“为人民服务”宗旨的。这就没有了以社会公众利益的牺牲为代价，违背社会公众意愿的“物发展观”的立身之地。所以，只有实现了从国家财政制度向公共财政制度的真正转变，从谈得上从传统的发展观向着科学发展观的根本转变。
（二）公共财政制度对非科学发展的抑制
上述违背科学发展观的基本问题，随着市场化改革和公共化改革的深入，随着公共财政制度的逐步健全和真正建立。将得到有效的抑制和根本的改观：
1.对现行政绩指标的根本否定
公共财政将有效抑制政府官员追求GDP的冲动，这不仅在于政府财力使用受到很大的限制，还在于政府活动不是由政府自己决定，而是由社会公众通过政府预算来安排和决定的。为此，能否实现GDP的高速增长，很大程度上责任不在政府及其首脑，从而大大缓解了追求GDP的动力与压力。
公共财政也将抑制政府强烈增收的冲动。公共财政解除了政府随意课征的能力，政府收入规模多大也不是由政府决定的，从而也解除了套在各级地方政府及其官员头上的增收“紧箍咒”。
2.对乱收费乱收税的有效约束
尽管中央政府已经对乱收费、乱收税现象采取了多种措施整治，不断强调必须依法课税，也取得了一定成效.但还未根治。
政府状况的“乱”，只能依靠公共财政从根本上加 以克服：（1）此时政府必须并且只能依法课税收费，而 不允许政府按照自身确定的税收计划和收费计划课 征，更不允许某些部门、地区、单位甚至个人巧立名 目，随心所欲地向老百姓课征；（2）税费的课征基本上 必须按照人代会的相关立法来进行，而不能长期依据 政府自行颁布的法规课征；（3）中低阶层和弱势群体 构成了社会公众的大部分，能够强有力地影响人民代 表大会的立法，能够以法律授权方式显示自己的力量与意愿；（4）依靠法律的严肃性、规范性和权威性，而不是依靠政府自己制订的制度和颁布的红头文件，去约束和规范政府及其官员行为，税费课征上的“乱”象也就自然消失。
3.对政府支出严重低效浪费的克服
政府支出的低效浪费挥霍，对市场来说是无异于犯罪。一个人如果能够源源不断地从别人处支取经费.能够随意使用而不受约束与限制，最终结果易导致挥霍无度和低效浪费。
公共财政否定了地方政府随意课征和使用钱财的能力，也就从根本上克服了这些症状：（1）此时财政收入必须获得纳税人的根本授权，即纳税人支付给政府的资金是有限度的；（2）纳税人将自己的资金支付给政府是有条件的，即这些资金只能用于为纳税人服务，而不是给政府去搞政绩、摆阔气、装门面的：（3）纳税人要求政府必须节约使用每一笔钱，而不允许浪费.更不用说肆意挥霍了；（4）通过政府预算草案的提交、审议、执行、审计和决算等一系列程序，通过相关的舆论监督，纳税人就将自己的意志贯彻到具体的法律制度程序中，在每一个支出环节都约束和监督了政府及其官员的行为。在这种强有力的外部约束和监督下，政府支出是不能不比非公共财政时远为高效和节俭的，从而相应约束与限制了“物发展观”的泛滥。
4.政府支出结构逐步合理化
当政府财力由社会公众决定之时，即使官员们想投资政绩工程和形象项目，其财力将被掐断，变得心有余而力不足了。相反，解决群众生产生活最为迫切问题的支出.关乎到群众切身利益的事项，即使政府缺乏积极性也会被安排。
政府当然还要投资于各种工程和项目，但一定是社会公众需要的。由此形成的财政支出结构，一定是“想群众之所想、急群众之所急”的，是“为民执政”和“以人为本”的。政府财力的使用，就成为政府奉行科学发展观的坚实财力基础。
5.社会公平问题真正得到重视
如果社会公众能够决定政府收支，贫困阶层和弱势群体就能够发出自己应有的声音，并行使自己应有的权力.地方政府及其官员就不能对社会贫困阶层和弱势群体漠不关心。就不能制订和执行具有“马太效应”即“富者越富、贫者越贫”的财税制度与政策。它就必须将主要的财政负担加在富裕阶层身上，而对贫困阶层则给予应有的财力支持；就必须注重经济发达与欠发达地区之间、城市与乡村之间的协调发展，等等，从而大大缓解社会矛盾。
综上所述.要按照科学发展观的要求，实现经济社会的“全面、协调和可持续发展”，政府行为的端正是第一位的。确立公共财政制度对发展观的关键作用.恰好就是约束和规范了政府收支行为，促使整个政府行为的正常化。于是，不仅政府自身活动不违背科学发展的要求，而且还能正确发挥自己的再分配作用.努力协调好经济社会各方面活动，履行好自己的公共服务职责。只有这样，才谈得上整个国家都转移到科学发展的轨道上来，从而有利于全面实施与落实科学发展观。
来源：
科学发展观的确立，是对长达半个多世纪片面追求“物发展观”的否定，世至今没能真正使“物发展观”退出历史舞台。究其原因.根本的是计划经济体制尚未受到根本否定，关键的是“国家财政制度”尚缺乏把握。要真止落实科学发展观.推进财政制度的公共化改革.进而建立公共财政制度，这是必不可少的条件之一。
一、“国家财政制度”支撑和保证了“发展观”的异化
“物发展观”是片面追求物质财富的增长，即“以物为本”而不是“以人为本”的发展观。它是计划经济的产物，体现了该体制的本质性要求。“国家财政制度”作为与计划经济体制相适应的财政制度，是国家以统一计划配置整个社会资源的财力手段。它在“物发展观”的形成和存在中发挥了关键性作用。
（一）“发展观”的异化
“发展观”的实质，是关于“人”应当如何发展的问题，是“人”试图作用和改变自己所处环境的基本看法。直接影响和决定着人类实践的目标、政策及其手段等。它在现存的经济社会关系和制度约束下，形成或提出某种把握整个发展方向的观念和思想，并据此发挥自己的能动作用去努力实现。
然而，“人”是一个综合体，发展观是社会成员整体意志的表现与结果。人们是在既定的经济社会关系和制度约束下，去作用自然界和安排自己的经济社会活动的。这些关系和制度外在于人的主观意志，在它们的客观作用下可能产生违背“人”本性的异化结果。计划经济就是导致这种异化的体制环境。此时企业是国家的行政附属物，个人是企业的行政附属物，即社会公众实际上处于行政附庸的地位，而难以直接决定和支配自己的命运。于是，整个社会的发展由国家确定，“国家”的发展观占据了支配性地位。作为“官”，其价值由“官的成绩”即“政绩”来体现，而“政绩”又落实在经济增长上，易造成一味追求经济增长的发展观占据支配地位。
（二）“国家财政制度”的作用
“国家财政制度”是与计划经济相配套的财政制度。所有的财政收入都来源于国营经济。企业经营收入就是国家的，而不是企业和个人的。财政取得收入的过程.就是“国家”对原本就属于自己但分散在各个企业的财力的集中，它没有发生所有权的转移。于是，怎么集中、集中多少，都由“国家”决定，企业和个人没有发言权。财政支出是“国家”在支配自己的资金，怎么用，用到何处，企业和个人也没发言权。相反，财政对于企业或个人的支出还表现为是国家的“恩赐”。整个财政活动都围绕政府意志，完全按照“国家”政策来安排。于是，“国家性”就成为当时财政制度典型和基本的特征。因此，当时的财政制度，就是“国家财政制度”。
政府对经济增长的一味追求，通过自身掌握的收入和支出来实现。此时财政的一收一支、一举一动，都必然也只能贯彻和执行“物发展观”。它具体通过以下制度安排来实现：
1.对农业、农民的影响是“物发展观”的基础
通过农产品价格剪刀差等形式，国家将农业创造的纯收入乃至部分简单再生产的成本，转移到工商企业的手中，直接表现为它们利润的增加并上缴财政，再由财政投入到重工业领域。到1978年。全国农村居民人均纯收入只有134元，即平均每人每天只有0.367元，农民的生活消费被限制在极低水准上。这种计划经济型原始积累直接建立于国家财政的基础之上，国家通过财政手段直接取走农民的收入，完成了筹集资金任务。
2.对城镇职工的影响是“物发展观”的根本
国家通过全国统一的工资制度、“单位”保障制度、消费品定量配给制度等，将城镇居民生活消费也维持在较低水准。当时个人月工资基本上只在30元或稍多的水准，大体只够衣和食消费.住房和医疗养老保险等是由国家通过单位提供的。这是一个几乎什么都要票证和定量配给的年代，各种消费品不仅紧缺而且质量低下。1978年城镇居民人均可支配收入343元，即平均每人每天不到1元。它与农民极低的消费水准相联系，几乎全部社会成员的消费都维护在较低水准，而国家则尽可能集中了财力。这里其实是作为“老板”的国家与作为“雇员”的劳动者之间的工资关系，国家作为单一的“老板”具有高度的垄断性再加行政权力。劳动者个体在国家面前，显得极为渺小。而处于附属地位，只能接受国家的安排，根本不具备提出自己工资要求的能力。于是，当时增加工资被归结到是“财政拿出多少钱”的问题，工作和工资的获得甚至带有国家“恩赐”的性质。
3.对企业财力的全面集中是“物发展观”的核心
通过税收和利润上缴，在统收统支的企业利润分配制度配合下，全社会几乎所有的纯收入都集中在政府。在这里，国家为实现经济增长速度最大化目标，过多地集中了社会财力.不仅占有企业扩大再生产财力.而且还占有部分简单再生产财力，典型的是对企业基本折旧基金的集中。反过来，企业由财政投资建造，其流动资金由财政拨给，企业是否扩大，扩大多少，如何扩大，还是“关、停、并、转”，都由政府决定，其所需财力都来自财政拨款或财政审批。这种财政制度安排直接否定了企业的独立性，以国家为单位形成了一个大企业财务。从财力上直接确保了政府能够按自己的意愿去安排整个社会的发展事宜。
4.国家预算控制整个社会财力是“物发展观”的条件
当时预算内是基本和主要的政府财力，各单位、部门、地区的财力基本上都纳入预算，层层汇总到中央，形成全国统一的国家预算。通过这种由中央政府说了算的“国家预算”，中央直接安排了政府各科层组织与企事业单位的收支活动，集中掌控了整个社会的财力，保证了国家能够不受约束地支配和运用全社会的财力。
5.统收统支的财政体制是“物发展观”的保证
财政体制是规范和界定政府各科层组织的收支活动，划分和确定它们财权财力的制度。计划经济下财政体制的实质是统收统支，即财权财力都集中在中央政府手中。1953至1980年近30年时间里，中央财政直接集中安排了9071.04亿元的支出，占同期财政总支出16524.64亿元的54.89%。另一半的财政资金直接由地方支出。但按照财政体制规定，其收支项目与范围由中央确定，其收支计划指标由中央核定和下达.其收支纳入统一的国家预算。所以，地方直接进行的收支活动，也完全处于中央的直接控制和掌握之下。地方支出实际上具有“坐支”性质，只不过是中央将属于自己的资金留一部分在地方，由地方代行中央职责去安排支出。统收统支的财政体制确保了追求“物发展观”时整个政府的统一行动。
6.财政收支直接贯彻了“物发展观”
计划经济下财政运用社会财力具有如下特点：既定的社会财力被尽可能集中到政府财政手中；既定的财政收入被尽可能用于生产与投资支出；既定的经济建设支出被尽可能安排基本建设投资；既定的基本建设投资被尽可能增大生产性投资，压缩非生产性投资，压缩非物质生产部门投资；既定的物质生产部门投资被尽可能安排到重工业。挤占轻工业和农业的财力：各部门既定的财政支出数额也被集中到少数产品中，典型的如“以钢为纲”和“以粮为纲”，等等。
这是与“物发展观”相适应的财力分布格局：一方面，即使在经济高速增长的年份，工资提高微弱，生活水准改进迟缓，基本生活需要勉强满足，生活必需品供给总是紧张。另一方面，依靠财政投入也一度实现经济高速增长，但所生产和提供的主要是生产资料，消费资料的生产总是难以满足社会公众的基本需要；其投资关注的重心是厂房、电站、机器，基础设施和公用设施的投资一直明显不足。
二、“转型财政制度”与“发展观”的新异化
经过近30年的改革开放，计划经济体制已经被打破，市场经济体制也已经建立。但根本性的变革尚未完成，整个体制仍然处于转型状态。这是一种市场性与计划性交织、计划性占根本优势的“转型经济体制”。它没能否定“物发展观”，但其表现形式则从追求工农业总产值，转向了追求GDP和财政收入。
相应地，这一时期的财政也进行了公共化改革，传统的国家财政制度被打破，市场型公共财政制度的基本框架也已形成。但如同整个改革一样，财政制度的根本变革也未完成，表现为“过渡型财政制度”。它仍然具有国家财政制度的实质，对于新的“物发展观”的存在.同样起了关键性的支撑作用。
（一）“物发展观”的变形
市场化改革引起全面社会变革，强烈冲击了传统的“物发展观”。从个人生活必需品勉强够用，其余消费品极为匮乏，转变到各种生活消费品丰富多彩；从凭证严格定量供应.到只要有资金就可以买到；从人们长期处于饥饿半饥饿状态，到迈向小康生活。1998年以来，政府为了提高经济增长速度，甚至还要采用各种措施增加私人收入。努力启动私人消费。基础设施和公用设施极大增长与根本改善，社会消费严重不足状况也发生很大变化。从1978到2004年的年均递增幅度，城镇居民人均可支配收入为6.8%，农民人均年纯收入为7.1%，职工平均工资为6.3%，城乡人民币储蓄存款余额为27.6%.城市人均住宅建筑面积为5.2%，农村居民人均住房面积为4.9%。总之，消费被人为压低的状态已一去不复返了，这应当是市场化改革所取得的最大成就之一。这种状况意味着发展观具体内容的变化，即追求“物”的增长不再以牺牲“人”的消费为代价。
然而，这并不意味着“物发展观”已被根本否定。它只是转变了表现形式。它以GDP取代了工农业总产值，成为地方政府直接追求的目标；财政增收成为地方政府工作报告中与GDP并列的、最引以为自豪的政绩。其实质仍是追求经济增长规模，仍是对物的追求，仍是以牺牲环境、能源和物耗为代价，去实现经济和财力的增长。因此，事实上这是新时期下变异了的“物发展观”。
（二）“转型财政制度”的问题
相应地.同期的财政制度也处于转型状态中，未完成根本变革。这表现在：一是政府收入仍由政府决定。尽管财政除了国营企业外，其收入还取自其他多种经济成分和私人，即财政已经不再是政府从企业集中自己财力的行为了，但社会公众和企业仍无力约束政府的收入行为.地方政府为追求政绩的乱收税和乱收费行为，不同程度存在。二是政府支出仍由政府支配。社会难以形成强大压力，以阻止政府将支出用于政绩工程等，以迫使政府支出必须重视“三农”、弱势群体等的需要。三是政府仍然支配和决定政府预算。加上预算外乃至制度外的存在，社会公众更是无力控制政府财力的取得与使用。四是现行“分税制”体制离规范模式还有较大差距，市场尚不具备约束和规范地方政府行为的能力.财政体制分权易导致地方政府间的恶性竞争。
可见，尽管财政制度已发生了巨大变化，但根本的“国家性”没有受到否定。目前存在的“转型”财政制度，其实质仍是“国家财政制度”。它为“物发展观”继续存在提供了关键条件：
1.“政府缺位型发展观”
在“转型财政制度”下，财力仍归政府自己支配，政府支出结果如何。地方政府及其官员仍然是既无须承担责任，更谈不上法律的惩戒与制裁。于是，政府财力的投向，必然以是否能够获得政绩和树立形象为标准。大手笔的投资，豪华气派的建筑物，优美的市容市貌……都在无声地宣扬当地政府的政绩与形象：反之，财力投到教育、医疗、卫生等领域，则难以在短期内产生立竿见影的政绩效果。既然从“政”，官员们就成为“政”绩的人格化，必须追逐政绩以树立形象，这是制度性弊端，是包括财政在内的制度使然。
具体到政府支出上，一方面，地方政府财力大量用于政绩工程和形象项目。这些政府投入大体上不仅没能造福一方，反而会损害社会公众的根本利益和经济社会的正常发展。另一方面，地方政府的教育、医疗、卫生、环保等支出则严重不足，看病难、上学难、住房难、社保难、三农难、环保难等社会问题突出，尽管各级地方政府都一直表态要增加这些支出，但至今未能有效解决。
正因如此，尽管10余年来，中国财政收入一直处于高速增长状态，增收规模大幅攀升.政府财力有了很大增强。2006年国家财政收入逼近4万亿元，为财政收入起飞开始之年即1994年的近8倍。尽管这样，仍然没有哪级地方政府声称自己的财力够用了，贫穷地区如此，富裕地区也如此：财政年增收数百亿元时如此，年增收高达7000余亿元时亦如此。
“物发展观”所产生的问题，是政府没有尽到应有责任的结果。它是目前社会矛盾突出的重要原因。
2.“财政收入政绩化发展观”
迄今为止，社会各界对于地方政府一味追求财政收入，没有给予应有的批评和抵制，而只关注地方政府对于GDP的追求，这令人难以理解。其实，以财政收入为政绩，比GDP危害更大：
（1）迫使各级地方政府全力增收，出现了财政年增收规模急剧扩大的状态。财政比上年增收规模，2002年为2517.60亿元，2003年2811.61亿元.2004年4681.22亿元，2005年5231.51亿元.2006年7715.64亿元，并且这个势头还强劲地保持着。相应地，财政收入占GDP比重也不断上升，从1995年的10.7%，上升到2004年19.3%、2005年19.9%、2006年21.1%，10余年间提高了10多个百分点，近乎一年提高一个百分点。但这还只是预算内的增收状况.对于各级地方政府掌握的预算外和基金，其规模和增长幅度有多大，难以准确估量，但其增收规模和幅度超过预算内，则是完全可能的。
（2）直接导致“探头税”和“留尾税”现象。所谓“探头税”，就是税收上“寅吃卯粮”。尽管当年税收依法已经收完，但还没有完成财政收入计划，为了保证财政增收任务的完成.预收了下一年度的税收。所谓“留尾税”，就是税收上“预留家底”，就是将本年度依法应收的税款，留到下年度去收。“留尾税”现象是“财政收入政绩化”命题的反证，仍然是服务于政绩最大化的。
（3）直接导致虚报财政收入的现象。虚假财政收入的后果，远比虚假GDP严重。GDP的高低，更多的是一个象征性字符，但并不影响当地的生产和生活。而虚报财政收入，却人为地拔高了本级财政的规模.则一方面可能安排了力不从心的支出项目，另一方面可能减少来自上级的转移支付数额，由此形成的实际财力缺口，最后只能以拖欠工资和工程款等方式，转嫁到辖区民众和企业身上，危害了改革、发展与稳定。
（4）引起政府税费行为的无序。乱收税、乱收费的直接受害者，是社会的中低阶层和弱势群体。税费课征状态之所以“无序”，是以被课征者无力抵制为前提的。
李嘉图曾有过被概括为“税收邪恶论”的分析，即政府收入作为原本可以用于市场的社会资源，地方政府取之是对市场的危害：只是由于财政收入转化为财政支出。为市场提供了公共服务，“功过相抵”才可能避免这一危害。然而，“物发展观”驱使地方政府全力膨胀收入，一旦超过市场的负担能力，政府就对市场形成了净危害。
3.“政府失控型发展观”
财政体制的市场型分权，使得地方各级政府获得了很大的自主权和财力。如何为本级政府获取尽可能多的财力，就成为是否能够实现本地区经济高速增长的关键因素。在政绩目标驱动下，出现了地方各级政府竞相追逐GDP和财政收入的局面。这是我国GDP高速增长和财政急剧增收的根本动因，其结果是地方政府依循理性开展的活动，却导致了政府内部活动秩序的紊乱，进而导致经济社会和分配等秩序的紊乱。
其典型表现是房价失控。面对急速上窜的房价。中央政府全力调控，要求相关部委和地方政府切实负起稳定房价的责任，并将其提到政治高度，建立政府负责制等。但几年过去了，效果并不明显。个中原因众说纷纭，但有一点是肯定的，压低房价与地方政府的利益是背道而驰的。在目前的税费制度和财政体制下，地方政府大体上“吃饭”靠预算内收入，而“建设”则主要靠预算外和政府性基金收入。在政府性基金收入中，又以土地出让收入为最主要来源，它在有些地方的政府性基金收入中占了绝大部分，超过乃至成倍超过一般预算收入。2006年，政府一般预算收入只增长了二成四，而土地出让收入则增长了三成，超出一般预算增幅5个多百分点。换言之，土地出让收入直接关系到当地的“建设”能否高速发展的问题.地价涨，房价也涨，地方政府的收入也涨，“政绩”也涨。地方政府成为房价涨的最重要收益者之一。在这种利益格局下，即使是中央政府下大决心要压低房价，各地房价也难以实质性下降。现实状况表明，凡地方政府所真正关注和追求的，是能够高速膨胀的，如GDP、政府收入、政绩工程、形象项目等；凡地方政府实际上漠视的，就难以解决，或者解决起来财力困难重重，如上学难、看病难、住房难、社保难、三农难、弱势群体难、环保难等。 众所周知，市场经济下存在着“看不见”和“看得见”两只手，前者是市场之手，后者则是政府之手。这作为一般原理已写入经济学教科书，但在目前中国.却有一些异化。“看得见”之手是政府的，“看不见”之手也是政府在操纵的。政府能够支配和决定市场与资本的行为，市场活动就不能不是无序和失控的，诸如房价的上涨，就是地方政府调控引起市场失控的典型例子。其他还有自然垄断行业的高价格、高收入、高报酬、高待遇、豪华大楼等诸如此类的现象，从根本上看，是由于政府内部关系不协调产生的，也是政府失控的重要表现。这些都根源于“物发展观”。
4.“政府挥霍型发展观”
地方政府既可以全力膨胀收入，也可以任意安排支出，其结果只能是政府支出的低效浪费和挥霍：
（1）政府一般预算的“行政支出”表现为，1994年该项支出仅729.43亿元，2004年攀升到4059.91亿元，10年间增长了4.57倍，年均递增18.73%。它大大超过同期财政总支出增长3.92倍.年均递增17.27%的速度。
然而，除此之外，政府实际用于行政管理方面的财力至少包括四部分：一是分散于一般预算的其它支出项目内的行政经费。二是一般预算的各部门事业费，其中许多实际上是行政性支出。这两项，或者由于统计数据和资料缺乏的缘故.或者由于难以与正常的事业费相区分，是无法具体统计的，但数额巨大则是确定无疑的。三是预算外用于行政事业管理方面的支出，它是预算外的最大支出项目，2002年以前它大于一般预算的行政支出规模。到2002年，预算外该项支出仍为2655.00亿元.相当于一般预算该项支出2979.42亿元的89%。咽是预算外支出的“乡镇自筹、统筹支出”等项目.也有相当份额是用于行政性质的。所有这些都表明，尽管一般预算的“行政支出”项目的恶性膨胀已令人触目惊心，但它还远不足以反映整个政府行政费用的失控程度。
（2）政府一般预算支出的过度膨胀。2006年一般预算支出达40213.16亿元，比1994年的5792.62亿元，增长了6.94倍，年均递增17.52%。并且越到近年，一般预算支出增长势头越猛。它比上年增长的规模和幅度，2004、2005、2006年分别达到3836.94亿元、5221.23亿元、6505.04亿元和15.57%、18.33%、19.30%。增收规模一年大过一年，增长幅度一年高于一年。
然而，一个奇怪的现象是，一方面是财政规模在急剧增长。另一方面各级地方政府却表示财政紧张，基层政府更是困难到几乎难以为继，费改税甚至也曾因此而困难重重。这里面固然有财政体制不合理因素的影响，但财政支出的低效浪费则是关键原因。行政支出失控，其他财政支出也好不到哪去，因为所有的政府财力都处于同样的机制和制度下。能够独立支配又缺乏严格有效监督的经费，不用白不用，想怎么用就怎么用，于是，在众多政府机构及其官员的挥霍下，再多的资金也是不够开支的。
上述这些现象.根本不适应科学发展的需要。而所有这些，都是以“转型财政制度”为依托的“物发展观”的具体变异形态。
三、财政公共化与“发展观”本来面目的恢复
科学发展观与当前中国的重大政策安排相适应，必须得到真正贯彻实行。但它只有采取治本之策，在财政制度从“转型”完全过渡到“公共型”，即“公共财政制度’’真正建立起来之时，才能从根本解决问题。
（一）科学发展观对财政制度的公共化要求
“公共财政”的精髓和要义，就在于它是社会公众的财政。公共财政尽管是政府的收支活动，但决定权却属于社会公众，收入必须以人民代表大会批准的税费法律为依据，支出必须按人民代表大会通过的预算执行。这就清晰地体现了社会公众是“主人”，而政府只是“管家”的关系，即这是“主人”将自己的钱交给“管家”，让“管家”替自己去办事。在这里，“管家”不能未经“主人”的批准，就攫取“主人”的钱财，和举办“主人”不需要的事项，更不能挥霍“主人”钱财。这种集众人之财，假政府之手，办众人之事的财政，才是“公共”财政，也是市场经济下的财政制度之所以被称为“公共”财政的根本原因。因此，公共财政制度与国家财政制度的根本区别，就在于财政的决定权是归社会公众，还是归国家或政府。归社会公众者即为“公共”财政，归国家或政府者即为“国家”财政。这一区别，对于国家或政府的发展观有着决定性意义。
国家财政制度之所以保证了“物发展观”，就在于财政活动是由政府决定的，政府能够按照自己的意志去使用财政资金。这是政府在用自己的资金去“为人民服务”，其实质是一种“恩赐”。“民”有哪些服务需要满足，能满足到什么程度，由“官”决定。但“官”毕竟是“官”.即使努力去为“民”服务，也难以准确把握无数社会公众错综复杂的公共需要。
公共财政制度之所以能够否定“物发展观”，就在于其财政活动是由社会公众决定的，政府只是在按照社会公众的意愿去安排支出。此时的“为人民服务”，是人民用自己的钱，假政府之手，在为自己服务。“民”自己需要什么.需要到什么程度，自己知道，自己决定，“官”只是尊奉自己的意愿，去取得收入，去安排支出。当然，财政决定是通过公共选择程序来作出的，尽管具体的公共选择制度总是存在这样那样的缺陷，但毕竟是“民”自己的行为。因此，这样安排的政府活动，是贴近“为人民服务”宗旨的。这就没有了以社会公众利益的牺牲为代价，违背社会公众意愿的“物发展观”的立身之地。所以，只有实现了从国家财政制度向公共财政制度的真正转变，从谈得上从传统的发展观向着科学发展观的根本转变。
（二）公共财政制度对非科学发展的抑制
上述违背科学发展观的基本问题，随着市场化改革和公共化改革的深入，随着公共财政制度的逐步健全和真正建立。将得到有效的抑制和根本的改观：
1.对现行政绩指标的根本否定
公共财政将有效抑制政府官员追求GDP的冲动，这不仅在于政府财力使用受到很大的限制，还在于政府活动不是由政府自己决定，而是由社会公众通过政府预算来安排和决定的。为此，能否实现GDP的高速增长，很大程度上责任不在政府及其首脑，从而大大缓解了追求GDP的动力与压力。
公共财政也将抑制政府强烈增收的冲动。公共财政解除了政府随意课征的能力，政府收入规模多大也不是由政府决定的，从而也解除了套在各级地方政府及其官员头上的增收“紧箍咒”。
2.对乱收费乱收税的有效约束
尽管中央政府已经对乱收费、乱收税现象采取了多种措施整治，不断强调必须依法课税，也取得了一定成效.但还未根治。
政府状况的“乱”，只能依靠公共财政从根本上加 以克服：（1）此时政府必须并且只能依法课税收费，而 不允许政府按照自身确定的税收计划和收费计划课 征，更不允许某些部门、地区、单位甚至个人巧立名 目，随心所欲地向老百姓课征；（2）税费的课征基本上 必须按照人代会的相关立法来进行，而不能长期依据 政府自行颁布的法规课征；（3）中低阶层和弱势群体 构成了社会公众的大部分，能够强有力地影响人民代 表大会的立法，能够以法律授权方式显示自己的力量与意愿；（4）依靠法律的严肃性、规范性和权威性，而不是依靠政府自己制订的制度和颁布的红头文件，去约束和规范政府及其官员行为，税费课征上的“乱”象也就自然消失。
3.对政府支出严重低效浪费的克服
政府支出的低效浪费挥霍，对市场来说是无异于犯罪。一个人如果能够源源不断地从别人处支取经费.能够随意使用而不受约束与限制，最终结果易导致挥霍无度和低效浪费。
公共财政否定了地方政府随意课征和使用钱财的能力，也就从根本上克服了这些症状：（1）此时财政收入必须获得纳税人的根本授权，即纳税人支付给政府的资金是有限度的；（2）纳税人将自己的资金支付给政府是有条件的，即这些资金只能用于为纳税人服务，而不是给政府去搞政绩、摆阔气、装门面的：（3）纳税人要求政府必须节约使用每一笔钱，而不允许浪费.更不用说肆意挥霍了；（4）通过政府预算草案的提交、审议、执行、审计和决算等一系列程序，通过相关的舆论监督，纳税人就将自己的意志贯彻到具体的法律制度程序中，在每一个支出环节都约束和监督了政府及其官员的行为。在这种强有力的外部约束和监督下，政府支出是不能不比非公共财政时远为高效和节俭的，从而相应约束与限制了“物发展观”的泛滥。
4.政府支出结构逐步合理化
当政府财力由社会公众决定之时，即使官员们想投资政绩工程和形象项目，其财力将被掐断，变得心有余而力不足了。相反，解决群众生产生活最为迫切问题的支出.关乎到群众切身利益的事项，即使政府缺乏积极性也会被安排。
政府当然还要投资于各种工程和项目，但一定是社会公众需要的。由此形成的财政支出结构，一定是“想群众之所想、急群众之所急”的，是“为民执政”和“以人为本”的。政府财力的使用，就成为政府奉行科学发展观的坚实财力基础。
5.社会公平问题真正得到重视
如果社会公众能够决定政府收支，贫困阶层和弱势群体就能够发出自己应有的声音，并行使自己应有的权力.地方政府及其官员就不能对社会贫困阶层和弱势群体漠不关心。就不能制订和执行具有“马太效应”即“富者越富、贫者越贫”的财税制度与政策。它就必须将主要的财政负担加在富裕阶层身上，而对贫困阶层则给予应有的财力支持；就必须注重经济发达与欠发达地区之间、城市与乡村之间的协调发展，等等，从而大大缓解社会矛盾。
综上所述.要按照科学发展观的要求，实现经济社会的“全面、协调和可持续发展”，政府行为的端正是第一位的。确立公共财政制度对发展观的关键作用.恰好就是约束和规范了政府收支行为，促使整个政府行为的正常化。于是，不仅政府自身活动不违背科学发展的要求，而且还能正确发挥自己的再分配作用.努力协调好经济社会各方面活动，履行好自己的公共服务职责。只有这样，才谈得上整个国家都转移到科学发展的轨道上来，从而有利于全面实施与落实科学发展观。
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