浅论可持续发展观与我国环境立法
- 学生时代
- 2009-11-19 20:09:15
摘要：可持续发展是人类在环境资源可持续基础上的生存与发展。随着人们认识能力的不断加深，此问题逐渐纳入环境立法的议程上，因此，可持续发展观与环境法的关系研究是环境法研究的重大问题，试从可持续发展的迫切性和重要性出发，就可持续发展现在环境法中已发展的程度与可持续发展观应在环境立法中的位置，通过分析可持续发展对环境法的意义，讨论将可持续发展现真正融入环境立法的问题。
关键词：可持续发展；环境法；环境与资源；立法完善
1 可持续发展观念的产生
可持续发展源于发展理论，是发展理论在研究深度与广度上的继续与深化。早在二次世界大战以后不久，一些国家的学者与教授就开始研究发展问题，发展理论应运而生。而随着人类文明的一步步向前推进，发展与资源、人口与环境的矛盾到了不得不急需调和的地步，成为制约发展的重要因素，发展问题已是国际社会普遍关注的一个重要课题，成为时代的客观要求。
传统发展的思想使人类的历史文明大大地向前发展，但矛盾同时出现，它将人类逐渐地引入了与自然尖锐对立的时代，人类在与自然界进行漫长斗争中虽然取得了一次又一次的胜利，然而对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。到了20世纪90年代，自然界对人类的报复已经变得越来越频繁，环境与生态的危机也越来越强烈和深刻，气候变暖、臭氧层破坏、酸雨污染、土地沙漠化、生物物种锐减、海洋与淡水资源的污染等等。人类必须作出抉择：或者坚持传统发展思想，继续实施现行的政策，或者与传统发展思想决裂，依据新的发展观重新调整各项有关政策，探寻新的发展思路，建设一个良性发展方针。
1987年，联合国环境与发展委员会发表《我们共同的未来》的报告，该报告提出了“可持续发展”的概念，即“既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展，”这标志着可持续发展思想的成熟，1992年，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会把可持续发展作为未来共同发展的战略，得到了与会各国政府的赞同。2002年8月26日到9月4日，联合国可持续发展世界首脑会议在南非约翰内斯堡举行，通过了《可持续发展世界首脑会议执行计划》明确了全球未来10—20年人类拯救地球、保护环境、消除贫困、促进繁荣的世界可持续发展的行动蓝图。
2 我国的环境立法实践及问题
2．1 我国面临的问题需要环境立法
环境法产生于人类环境意识觉醒的时代，是人类发展观在法律上的反映，但已有的环境保护意识与包括法律手段在内的各种环境保护手段尚不足以应对全球性的环境问题，必须有新的应对措施。而作为一个庞大的发展中国家——中国，也同样面临着更为严峻的问题，将可持续发展观融入环境立法将是我国一个非常迫切和重要的问题，改革开放以来，我国经济实力不断提高的同时，生态环境不断恶化：水资源极其短缺且水污染严重、大气污染居高不下、草原退化、沙化面积不断扩大；水土流失严重，污染事件不断增多，这些严峻的事实都逼迫着贯彻执行可持续发展，完善环境立法，解决不断出现的新问题和遗留的老问题，以保证经济和谐发展，构成良性循环。
2．2 我国基本建立了环境标准的法律体系
我国在环境立法上也有所成绩，1979年我国就颁布了《环境保护法》，确立了经济建设、社会发展与环境保护协调发展的基本方针。198Z年通过的现行《宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源，此外，由全国人大通过和修改通过了许多环境保护的专门法律以及与环境保护相关的资源管理的法律，其涵盖面涉及水、大气海洋环境、野生动物、土地、森林法，草原等自然资源和噪声、固体废弃物、文物等人类产物多个方面；由国务院制定并公布或经国务院批准的有关环境与资源保护的单项法规；由地方人大和地方人民政府结合本地区的实际情况，制定和颁布了多项环境保护的地方性法规，另外，我国还制定了环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、样品标准和方法标准，基本上建立了环境标准的法律体系。
2．3 我国环境立法面临的问题
虽然我国已经基本上形成了较为完备的环境与资源法的法律体系，但随着社会主义市场经济体制的建立，市场主体为了达到个人的经济利益，往往忽视环境保护，加之我国环境和资源的立法也存在一些问题，这就使我国的环境与资源法的法律体系面临严重的挑战。虽然1996年的第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要(以下简称《纲要》)，把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在我国的经济建设和社会发展过程中得以实施，但是可持续发展的战略尚未成为我国环境与资源立法的指导思想，环境立法还存在很多问题，主要表现在以下几个方面：
(1)现行《宪法》虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染以及国家保护自然资源的原则，但仍然没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，我国的《环境保护法》和其他有关环境保护、防治污染和自然资源保护的法律、法规，同样也存在这个问题。然而，我国制定的环境与发展应采取的10大对策和《白皮书》以及《纲要》，都把实施可持续发展战略作为现代化建设的一项重大战略。这就说明我国的环境与资源的法律和环境与资源的政策之间存在脱节的现象。
(2)现行法律确立的以行政区划管理为主的管理体制不可避免的会造成污染范围的扩大、跨区域及跨流域的污染情况严重而得不到有效遏制等问题，以城市为主的污染正逐渐向农村蔓延，我国现行的《环境保护法》《大气污染防治法》等法律、法规中的环境保护投资条款与市场经济下环境事权分配不尽符合。在我国20世纪80年代制定的单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源的法律难以适应生态的环境保护的需要，难以达到真正实施可持续发展的需要。
(3)我国环境与资源的法律、法规之间也不统一，例如，《环境保护法》第6条规定国家环境保护局和地方各级环境保护局是环境保护工作的主管部门，统管全国或地方的自然资源保护工作和污染防治控制工作，然而在各自然资源的法律、法规中只规定了各自然资源专管部门的职责和权限，却未规定环保主管部门的权限。这种立法倾向显然是把环保主管部门排除在自然资源保护管理部门之外，明显与《环境保护法》的规定相冲突，从而造成秆：境保护主管部门和环境保护监管部门之间的权责不清，不利于有效贯彻环境资源的保护。
(4)虽然我国从八十年代以来颁布可很多部有关自然资源的法律，但这些法律比较单一和分散，不能满足我国可持续发展的需要。我国亟需制定一部综合性的自然资源管理的基本法，以广泛、全面地对自然资源和自然生态环境进行保护。以更好的贯彻实施可持续发展战略。
3 结合可持续发展观的环境立法
3．1 修改有关环境与资源的法律，适应可持续发展的需要
由世界自然保护同盟、联合国环境规划署和世，界野生生物基金会合编的《保护地球一持续生存战略》明确提出，各国应通过一个关于可持续发展的全球宣言和盟约，使各国对可持续生存的道德准则作出承诺，并应将可持：续生存原则纳入各国的宪法和立法之中；所有国家应保护人权、子孙后代利益及地球生产率和多样性的环境法综合体：系；应对现行的法律和行政的控制进行审查，改进其弱点；到本世纪末，所有地方都应完成对国家法律的审查，目的是重新制定法律，适应持续生存的需要，因此，我国的环境与资源立法应根据以上的精神和我国的实际情况，加以修改和完善。
3．1．1 修改现行《宪法》
我国现行《宪法》还没有可持续发展的条款，应在适当的时候加以修改，增加可持续发展的内容，以根本大法的形式进行规定将更具有指导意义和引领作用，将可持续发展观真正融入法律建设的议程上来。
3．1．2 修改《环境保护法》
我国现行《环境保护法》由于制定的时间较早，没有可持续发展的内容，应将可持续发展的战略作为指导思想并增加可持续发展的内容，以适应保护环境与资源的需要，另外，《环境保护法》中还存有计划经济的痕迹，在某些方面与市场经济相关环境保护投资规定的要求相悖；《环境保护法》突出的问题就是对自然生态和资源保护的原则性规定大少，以致于该法呈现出浓厚的污染防治法的色彩，而非真正的保护生态和自然资源，应从立法指导思想和理论基础上改变这一观念。
3．1．3 修改有关环境与资源的法律、法规
在修改我国现行的环境与资源的法律、法规时，首先要以可持续发展作为修改环境与资源法律、法规的指导思想，将可持续发展的战略贯彻到修改环境与资源法律，法规过程的始终。二要对环境资源保护工作中出现的新领域、新问题进行立法以解决新问题，避免问题遗留累积造成不良后果；三是加强环境与资源立法的国际合作与交流，借鉴国际上环境与资源立法的经验，引进环境与资源保护方面先进的手段、技术，使我国环境与资源立法的内容与国际条约、国际公约的内容相一致。
3．2 制定统一的《自然资源保护法》
世界上许多国家已经或正在制定自然资源管理的法律，目前，我国制定《自然资源保护法》的条件已经逐步成熟。实现自然资源和物质资源的可持续管理，以合理利用和开发自然资源，满足社会经济文化物质生活的需要，同时能满足下一代的合理需要，《自然资源保护法》应修正计划经济体制下的自然资源无偿使用的做法，以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到经济发展和自然资源开发保护同时进行。
2008年《中华人民共和国循环经济促进法》便是一个突破，体现了综合性立法关注环境保护关于环境保护法的修改。审议报告针对代表议案提出的关于制定土壤保护法、关于修改海域使用管理法、关于修改野生动物保护法、关于修改可再生能源法、关于加快流域立法、关于制定湖泊保护法、关于加强地下水资源保护立法、关于制定海岸带管理法、关于制定船舶油污损害赔偿法、关于制定农业污染防治法、关于制定气象灾害防御法、关于动物保护立法等12项立法表示。
可持续发展已证明了其强大的理论基础，我国应尽快将可持续发展观融入环境立法，以真正达到保护环境和自然资源的目的。
关键词：可持续发展；环境法；环境与资源；立法完善
1 可持续发展观念的产生
可持续发展源于发展理论，是发展理论在研究深度与广度上的继续与深化。早在二次世界大战以后不久，一些国家的学者与教授就开始研究发展问题，发展理论应运而生。而随着人类文明的一步步向前推进，发展与资源、人口与环境的矛盾到了不得不急需调和的地步，成为制约发展的重要因素，发展问题已是国际社会普遍关注的一个重要课题，成为时代的客观要求。
传统发展的思想使人类的历史文明大大地向前发展，但矛盾同时出现，它将人类逐渐地引入了与自然尖锐对立的时代，人类在与自然界进行漫长斗争中虽然取得了一次又一次的胜利，然而对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。到了20世纪90年代，自然界对人类的报复已经变得越来越频繁，环境与生态的危机也越来越强烈和深刻，气候变暖、臭氧层破坏、酸雨污染、土地沙漠化、生物物种锐减、海洋与淡水资源的污染等等。人类必须作出抉择：或者坚持传统发展思想，继续实施现行的政策，或者与传统发展思想决裂，依据新的发展观重新调整各项有关政策，探寻新的发展思路，建设一个良性发展方针。
1987年，联合国环境与发展委员会发表《我们共同的未来》的报告，该报告提出了“可持续发展”的概念，即“既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展，”这标志着可持续发展思想的成熟，1992年，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会把可持续发展作为未来共同发展的战略，得到了与会各国政府的赞同。2002年8月26日到9月4日，联合国可持续发展世界首脑会议在南非约翰内斯堡举行，通过了《可持续发展世界首脑会议执行计划》明确了全球未来10—20年人类拯救地球、保护环境、消除贫困、促进繁荣的世界可持续发展的行动蓝图。
2 我国的环境立法实践及问题
2．1 我国面临的问题需要环境立法
环境法产生于人类环境意识觉醒的时代，是人类发展观在法律上的反映，但已有的环境保护意识与包括法律手段在内的各种环境保护手段尚不足以应对全球性的环境问题，必须有新的应对措施。而作为一个庞大的发展中国家——中国，也同样面临着更为严峻的问题，将可持续发展观融入环境立法将是我国一个非常迫切和重要的问题，改革开放以来，我国经济实力不断提高的同时，生态环境不断恶化：水资源极其短缺且水污染严重、大气污染居高不下、草原退化、沙化面积不断扩大；水土流失严重，污染事件不断增多，这些严峻的事实都逼迫着贯彻执行可持续发展，完善环境立法，解决不断出现的新问题和遗留的老问题，以保证经济和谐发展，构成良性循环。
2．2 我国基本建立了环境标准的法律体系
我国在环境立法上也有所成绩，1979年我国就颁布了《环境保护法》，确立了经济建设、社会发展与环境保护协调发展的基本方针。198Z年通过的现行《宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源，此外，由全国人大通过和修改通过了许多环境保护的专门法律以及与环境保护相关的资源管理的法律，其涵盖面涉及水、大气海洋环境、野生动物、土地、森林法，草原等自然资源和噪声、固体废弃物、文物等人类产物多个方面；由国务院制定并公布或经国务院批准的有关环境与资源保护的单项法规；由地方人大和地方人民政府结合本地区的实际情况，制定和颁布了多项环境保护的地方性法规，另外，我国还制定了环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、样品标准和方法标准，基本上建立了环境标准的法律体系。
2．3 我国环境立法面临的问题
虽然我国已经基本上形成了较为完备的环境与资源法的法律体系，但随着社会主义市场经济体制的建立，市场主体为了达到个人的经济利益，往往忽视环境保护，加之我国环境和资源的立法也存在一些问题，这就使我国的环境与资源法的法律体系面临严重的挑战。虽然1996年的第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要(以下简称《纲要》)，把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在我国的经济建设和社会发展过程中得以实施，但是可持续发展的战略尚未成为我国环境与资源立法的指导思想，环境立法还存在很多问题，主要表现在以下几个方面：
(1)现行《宪法》虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染以及国家保护自然资源的原则，但仍然没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，我国的《环境保护法》和其他有关环境保护、防治污染和自然资源保护的法律、法规，同样也存在这个问题。然而，我国制定的环境与发展应采取的10大对策和《白皮书》以及《纲要》，都把实施可持续发展战略作为现代化建设的一项重大战略。这就说明我国的环境与资源的法律和环境与资源的政策之间存在脱节的现象。
(2)现行法律确立的以行政区划管理为主的管理体制不可避免的会造成污染范围的扩大、跨区域及跨流域的污染情况严重而得不到有效遏制等问题，以城市为主的污染正逐渐向农村蔓延，我国现行的《环境保护法》《大气污染防治法》等法律、法规中的环境保护投资条款与市场经济下环境事权分配不尽符合。在我国20世纪80年代制定的单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源的法律难以适应生态的环境保护的需要，难以达到真正实施可持续发展的需要。
(3)我国环境与资源的法律、法规之间也不统一，例如，《环境保护法》第6条规定国家环境保护局和地方各级环境保护局是环境保护工作的主管部门，统管全国或地方的自然资源保护工作和污染防治控制工作，然而在各自然资源的法律、法规中只规定了各自然资源专管部门的职责和权限，却未规定环保主管部门的权限。这种立法倾向显然是把环保主管部门排除在自然资源保护管理部门之外，明显与《环境保护法》的规定相冲突，从而造成秆：境保护主管部门和环境保护监管部门之间的权责不清，不利于有效贯彻环境资源的保护。
(4)虽然我国从八十年代以来颁布可很多部有关自然资源的法律，但这些法律比较单一和分散，不能满足我国可持续发展的需要。我国亟需制定一部综合性的自然资源管理的基本法，以广泛、全面地对自然资源和自然生态环境进行保护。以更好的贯彻实施可持续发展战略。
3 结合可持续发展观的环境立法
3．1 修改有关环境与资源的法律，适应可持续发展的需要
由世界自然保护同盟、联合国环境规划署和世，界野生生物基金会合编的《保护地球一持续生存战略》明确提出，各国应通过一个关于可持续发展的全球宣言和盟约，使各国对可持续生存的道德准则作出承诺，并应将可持：续生存原则纳入各国的宪法和立法之中；所有国家应保护人权、子孙后代利益及地球生产率和多样性的环境法综合体：系；应对现行的法律和行政的控制进行审查，改进其弱点；到本世纪末，所有地方都应完成对国家法律的审查，目的是重新制定法律，适应持续生存的需要，因此，我国的环境与资源立法应根据以上的精神和我国的实际情况，加以修改和完善。
3．1．1 修改现行《宪法》
我国现行《宪法》还没有可持续发展的条款，应在适当的时候加以修改，增加可持续发展的内容，以根本大法的形式进行规定将更具有指导意义和引领作用，将可持续发展观真正融入法律建设的议程上来。
3．1．2 修改《环境保护法》
我国现行《环境保护法》由于制定的时间较早，没有可持续发展的内容，应将可持续发展的战略作为指导思想并增加可持续发展的内容，以适应保护环境与资源的需要，另外，《环境保护法》中还存有计划经济的痕迹，在某些方面与市场经济相关环境保护投资规定的要求相悖；《环境保护法》突出的问题就是对自然生态和资源保护的原则性规定大少，以致于该法呈现出浓厚的污染防治法的色彩，而非真正的保护生态和自然资源，应从立法指导思想和理论基础上改变这一观念。
3．1．3 修改有关环境与资源的法律、法规
在修改我国现行的环境与资源的法律、法规时，首先要以可持续发展作为修改环境与资源法律、法规的指导思想，将可持续发展的战略贯彻到修改环境与资源法律，法规过程的始终。二要对环境资源保护工作中出现的新领域、新问题进行立法以解决新问题，避免问题遗留累积造成不良后果；三是加强环境与资源立法的国际合作与交流，借鉴国际上环境与资源立法的经验，引进环境与资源保护方面先进的手段、技术，使我国环境与资源立法的内容与国际条约、国际公约的内容相一致。
3．2 制定统一的《自然资源保护法》
世界上许多国家已经或正在制定自然资源管理的法律，目前，我国制定《自然资源保护法》的条件已经逐步成熟。实现自然资源和物质资源的可持续管理，以合理利用和开发自然资源，满足社会经济文化物质生活的需要，同时能满足下一代的合理需要，《自然资源保护法》应修正计划经济体制下的自然资源无偿使用的做法，以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到经济发展和自然资源开发保护同时进行。
2008年《中华人民共和国循环经济促进法》便是一个突破，体现了综合性立法关注环境保护关于环境保护法的修改。审议报告针对代表议案提出的关于制定土壤保护法、关于修改海域使用管理法、关于修改野生动物保护法、关于修改可再生能源法、关于加快流域立法、关于制定湖泊保护法、关于加强地下水资源保护立法、关于制定海岸带管理法、关于制定船舶油污损害赔偿法、关于制定农业污染防治法、关于制定气象灾害防御法、关于动物保护立法等12项立法表示。
可持续发展已证明了其强大的理论基础，我国应尽快将可持续发展观融入环境立法，以真正达到保护环境和自然资源的目的。