论对社会保障制度改革地冷思考

　　[论文关键词] 社会保障制度 改革 养老保险 医疗保险 失业保险
　　
　　[论文摘要] 社会保障、社会保险，这是人们十分关心的问题，我国改革开放三十年来的社会保障制度改革，推进了社会保障事业的发展，取得了广泛的社会效益，对于保持社会稳定和促进经济健康发展具有重要意义。尽管社保观念已经变革,整个制度基本转型,但新制度仍然面临着许多问题。该文结合福州市社会保障体系的实际现状，在指出存在问题的基础上，提出了社会保障制度改革中需要把握的若干要点。

　　1 改革开放以来社会保障制度的变革
　　
　　中国社会保障制度改革，经历了从自下而上改革到自上而下改革、从自发改革到自觉改革、从单项改革到综合改革的历程。第一阶段(1986—1993年)是为国企改革配套服务，原体系在延续，新机制在生长；第二阶段(1993—1997年)将社保明确为市场经济体系的五大支柱之一，新旧政策并存但此消彼长，有明显的效率取向；第三阶段(1998年以来)将社保作为一项基本的社会制度加以建设，两个确保、三条保障线成为重中之重，一个由政府主导、责任分担、社会化、多层次化的新型社保制度正在全面取代原有的国家负责、单位包办的社保制度，“国家—单位”保障制正在被“国家—社会”保障制所取代，新制度覆盖的人口在持续增长。目前,我国的社会保障体系已经建立；主要分为社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置、社会互助和社区服务。其中社会保险是核心，包括：基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。企业为职工办理：补充养老保险（企业年金）、补充医疗保险、住房公积金。另外参加基本医疗保险的均由医疗保险机构统一办理参加商业医疗保险。总之，社会保障制度改革功不可没，为经济体制改革过程中的“阵痛”起到了“减压阀”和“稳定器”的作用。但是，社保制度改革本身也存在制度转型和理顺体制等诸多问题，特别是随着社会保障制度改革的深入这些问题显得尤为突出。
　　
　　2 存在的主要问题
　　
　　2.1 立法滞后。社会保障制度改革以来，国家和各级政府出台了一些社会保障方面的法规，为社会保障制度的改革奠定了基础。但我国的社会保障制度及其法制建设还不能适应社会主义市场经济体制的要求，由于目前尚未制定与颁布完备的《社会保障法》。这不仅使我国社会保障制度的权威性不强，缺乏规范性和统一性，而且使很多改革措施难以得到有效实施。主要表现在法律责任不明确，体制关系难理顺，管理和监督不到位，权威不够等因素，进而影响新型社会保障制度的建设。
　　2.2 覆盖面窄，基金征缴不到位。目前，我国社会保障的覆盖面主要限于国家行政事业单位、国有企业和部分集体企业，而事业单位的非在编人员，外资、私企的很多员工与城镇居民仍未参加养老保险。 在基金征缴方面，由于缺乏强有力的处罚手段，致使一些企业隐瞒缴费基数，少交漏缴，还有相当的私营企业不为员工办理缴交保险费，即使参加，以少数“固定收入”报缴费基数，大头“绩效收入”瞒报。究其原因首先是员工保险意识薄弱，其次老板少报瞒报少负担，将应列入成本的开支变成了利润，再则，应由何方来查处，责任不明确，养老金多收少收，与责任人收入不挂钩也是基金征缴不到位主要原因之一。同时，部分郊区农民进城打工，企业为其办理交纳多年养老保险金，在解除劳动合同时，按政策规定予以退保，随着城市化进程，这些人将失去土地，养老等问题将成了未来社会稳定的因素。
　　2.3 发展不平衡。最明显的是表现在医疗保险方面。尽管通过努力，2007年我省医疗保险已经实现了省级联网以及福州市区联网，但福州八县部分县城、区乡的定点医院，由于网络联网，电脑配置等原因，尚不能用医保卡刷卡看门诊；甚至，八县还有很多区乡没有医疗保险定点医院，住区乡的退休人员用医保卡看病需跑几十里路；同时，由于地方保护主义作祟，一些县与福州尚未联网。另外，养老接续转移工作从2005年办理至今，虽有部分人办理并续上养老保险，但有部分人因各种原因无法办理。城乡之间与地区之间的发展不平衡，客观上构成制约新型社保体系建设的重大因素,它意味着需要统一起来的社保制度在现阶段还必须考虑各地区的现实情况,并有相应的变通措施。
　　2.4 信息化管理滞后。现在医疗保险在省地市级医院间实行联网，但养老、医疗、失业、工伤、生育保险的信息库互不联网。五个保险，企业需面对他们各自的要求提供信息数据报表，造成不必要的重复劳动，又增加了出错环节。此外，各县的医疗保险机构要求企业提供的退休人员社保发放养老金的金额，需加盖有社保发放单位的公章，而社保单位认为他们没有这责任，其实这些数据提取提供只要在相关单位间完成，企业无需介入。企业面对五个保险缴纳，基数四个标准，四种计算。在这方面，厦门实行“五险合一”已多年，但福州企业依然要面对多方管理部门的局面。因此，必须加快提高劳动和社会保障部门的信息化管理水平，以便管理者及时掌握信息，进行宏观调控，提高决策科学化。办事人员提高效率，节省人力物力。
　　2.5 街道社区社会保障服务建设缓慢。2003年政府通知，行业单位退休人员实行社会化管理服务，社会化管理服务实行属地管理，由退休后所在地社区退管服务机构负责，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系，提升退休人员生活质量，保持社会安定。由于我司退休人员认为，社区退休的管理、活动场所等不及退管会，不愿去。 五年过去了，似乎政府投入的人力、财力不足， 致使街道社区社会保障服务建设进展缓慢。
　　
　　3 解决问题的办法
　　
　　社会保障制度应随着市场化和民营化，随着经济、人口和社会变化，借鉴他国的经验，结合本国国情，进行改革和完善。
　　3.1 我国的社会保险也应当纳入法制化轨道管理。首先，尽快进行社会保险立法。不但要把社会保险写进《宪法》，规定劳动者可享受社会保障的权利，而且要尽快出台《社会保险法》及各项保险条例，规范劳动关系管理。社会保险是依法建立的，具有强制性。要加大力度检查和监督企业,特别是非国有企业签订和履行劳动合同的情况，以及招用下岗职工签订劳动合同的情况,规范企业的用工行为，明晰劳动者的劳动关系，发挥行政监察执法的作用。行使劳动监察职能的劳动保障部门，对社会保险费征缴进行执法检查应义不容辞。在监察过程中，应重点检查外商投资企业、城镇私营企业和城镇个体工商户参加社会保险的情况，以及参保单位和职工欠缴社会保险费情况。对未参保的用人单位要依法督促其参加社会保险，对欠缴单位经过监察程序后仍不补缴保险费的，要向人民法院申请强制执行。
　　其次，拓展社会保障空间。强调构建“政府—社会”保障机制，“市场—商业”保险机制，“社会—家庭、社区、民间”救助机制三位一体的、系统的、动态调整和迅速反馈的社会风险补偿机制，研究相应的社会风险管理的政策思路；应强化社会救助，尽快建立弱势群体的临时保护机制和社会风险应急基金，对社会弱势群体实施有效保障；最后，应当尽快根据我国国情，探索全面开放后社会保障和社会风险管理的决策思路，尽快构建社会风险控制的预警系统。
　　3.2 完善社会保障基金筹措和融资方式，对养老保险制度进行根本性的变革要抓落实。（1）基本养老保险制度覆盖各类企事业单位的职工、非正规就业人员、乡镇企业职工、农民工，并由国家法律强制实施。（2）企业年金制度由国家法律规定，缴费负担完全由用人单位承担。国家机关、事业单位、大型企业强制实行企业年金制度，并鼓励其他单位自愿参加，以期对国民养老金进行补充。国家还应鼓励有条件的单位和个人参保自愿性的商业保险，进一步提高个人养老保障水平。（3）应通过制订周密措施，真正实现从旧制度向新制度的过渡。要严格退休条件，并选择适当时机延长法定退休年龄。在政策上明确规定在法定退休年龄之前退休的，应相应的减发养老金。（4）除继续扩大社会保障对象的覆盖面和参保率，还要积极探索建立规范的社会保障资金投资运营方式，以实行保值增值。
　　3.3 医疗保险要适应就业格局变化，加强对弱势群体的救助。医疗保险制度是社会保障制度的重要组成部分，必须完善制度、强化管理、健全服务，以满足全面建设小康社会对健康和医疗的需求。特别是目前城镇大量贫困群体的医疗保障基本还是空白，因此，医疗保险必须进行相应的调整。首先，必须转变观念。要把灵活就业群体、贫困群体纳入医疗保障范围，转变单纯以正规就业人群作为社会保险主要对象和社会保险必须依托用人单位的传统观念。其次，要合理确定保障水平。灵活就业者缴费能力弱，如比照正规单位搞高缴费、高待遇，多数人都将被排斥在外，只有实行低标准准入、大病、重病适度保障才既合理、又可行。第三，管理服务要跟上。区乡、社区医保定点医院要增设，福州、八县（市）以致全省联网真正实施，以方便持卡看病。第四，完善制度设计，建立完善社会保障信息系统，提高信息化水准，以提高管理水平，使社会保障信息管理与决策更为科学，反映灵敏，服务及时、准确，满足不同层次的保障需求。
　　3.4 完善失业保障制度。失业保险从1986年交纳至今，20多年过去，具体到员工个人，已经交了多少没有记录。八县（市）有好几个县，连失业保险交费证（卡）都未办理，致使员工缴纳失业保险多年，调动转移或离开单位时个人没有缴费依据。相关部门应加强管理，建立必要的信息资料，加快信息化建设。同时失业救助要促进就业与再就业，失业保险的目标取向应当调整为以促进就业为基本目标、以生活保障和再就业为基本功能并侧重于就业保障功能的就业促进制度，重点是要为做好失业人员的职业培训和再就业工作服务。在失业待遇给付期间，养老和医疗保险视同缴费。由失业保险管理机构负责失业人员的再就业援助，网络跟踪，直至就业援助的失业人员就业和脱贫。
　　3.5 加强街道社区社会保障服务建设。街道社区要建立劳动和社会保障机构，承担开展社区就业和企业离退休人员管理服务工作，成立社区老年活动中心、社区医疗机构。随着老龄化社会的到来，社区要像建幼儿园一样重视建立老年公寓，资金可以由企业按规定给退休人员一次性缴纳一定金额，政府给予补贴、免税政策，由非营利组织参与福利的提供和规划，由福利消费者和提供者共同决策办理。老年公寓中按规定收交老年生活费、护理费。同时可以采用“护理积分制”。年轻的照顾年长的，身体好的照顾弱的，给他们记分累积，待他们需要别人照顾时，可从累积积分中扣减，现在的付出，为将来少交或免交护理费。另外，老年公寓可以吸收四零、五零下岗失业人员培训上岗，这样就促进了下岗失业人员通过社区实现再就业。
　　建立和完善社会保障体系，是全面建设小康社会重要内容，是社会主义市场经济的重要支柱，是建立和谐社会的重要保证，也是应对我国老龄化的迫切要求。总之，特殊的国情、特殊的时代背景及制度整体转型的特殊性，决定了社保体系建设的复杂性与艰难性，社会保险制度改革任重而道远。
省人力物力。
　　2.5 街道社区社会保障服务建设缓慢。2003年政府通知，行业单位退休人员实行社会化管理服务，社会化管理服务实行属地管理，由退休后所在地社区退管服务机构负责，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系，提升退休人员生活质量，保持社会安定。由于我司退休人员认为，社区退休的管理、活动场所等不及退管会，不愿去。 五年过去了，似乎政府投入的人力、财力不足， 致使街道社区社会保障服务建设进展缓慢。
　　
　　3 解决问题的办法
　　
　　社会保障制度应随着市场化和民营化，随着经济、人口和社会变化，借鉴他国的经验，结合本国国情，进行改革和完善。
　　3.1 我国的社会保险也应当纳入法制化轨道管理。首先，尽快进行社会保险立法。不但要把社会保险写进《宪法》，规定劳动者可享受社会保障的权利，而且要尽快出台《社会保险法》及各项保险条例，规范劳动关系管理。社会保险是依法建立的，具有强制性。要加大力度检查和监督企业,特别是非国有企业签订和履行劳动合同的情况，以及招用下岗职工签订劳动合同的情况,规范企业的用工行为，明晰劳动者的劳动关系，发挥行政监察执法的作用。行使劳动监察职能的劳动保障部门，对社会保险费征缴进行执法检查应义不容辞。在监察过程中，应重点检查外商投资企业、城镇私营企业和城镇个体工商户参加社会保险的情况，以及参保单位和职工欠缴社会保险费情况。对未参保的用人单位要依法督促其参加社会保险，对欠缴单位经过监察程序后仍不补缴保险费的，要向人民法院申请强制执行。
　　其次，拓展社会保障空间。强调构建“政府—社会”保障机制，“市场—商业”保险机制，“社会—家庭、社区、民间”救助机制三位一体的、系统的、动态调整和迅速反馈的社会风险补偿机制，研究相应的社会风险管理的政策思路；应强化社会救助，尽快建立弱势群体的临时保护机制和社会风险应急基金，对社会弱势群体实施有效保障；最后，应当尽快根据我国国情，探索全面开放后社会保障和社会风险管理的决策思路，尽快构建社会风险控制的预警系统。
　　3.2 完善社会保障基金筹措和融资方式，对养老保险制度进行根本性的变革要抓落实。（1）基本养老保险制度覆盖各类企事业单位的职工、非正规就业人员、乡镇企业职工、农民工，并由国家法律强制实施。（2）企业年金制度由国家法律规定，缴费负担完全由用人单位承担。国家机关、事业单位、大型企业强制实行企业年金制度，并鼓励其他单位自愿参加，以期对国民养老金进行补充。国家还应鼓励有条件的单位和个人参保自愿性的商业保险，进一步提高个人养老保障水平。（3）应通过制订周密措施，真正实现从旧制度向新制度的过渡。要严格退休条件，并选择适当时机延长法定退休年龄。在政策上明确规定在法定退休年龄之前退休的，应相应的减发养老金。（4）除继续扩大社会保障对象的覆盖面和参保率，还要积极探索建立规范的社会保障资金投资运营方式，以实行保值增值。
　　3.3 医疗保险要适应就业格局变化，加强对弱势群体的救助。医疗保险制度是社会保障制度的重要组成部分，必须完善制度、强化管理、健全服务，以满足全面建设小康社会对健康和医疗的需求。特别是目前城镇大量贫困群体的医疗保障基本还是空白，因此，医疗保险必须进行相应的调整。首先，必须转变观念。要把灵活就业群体、贫困群体纳入医疗保障范围，转变单纯以正规就业人群作为社会保险主要对象和社会保险必须依托用人单位的传统观念。其次，要合理确定保障水平。灵活就业者缴费能力弱，如比照正规单位搞高缴费、高待遇，多数人都将被排斥在外，只有实行低标准准入、大病、重病适度保障才既合理、又可行。第三，管理服务要跟上。区乡、社区医保定点医院要增设，福州、八县（市）以致全省联网真正实施，以方便持卡看病。第四，完善制度设计，建立完善社会保障信息系统，提高信息化水准，以提高管理水平，使社会保障信息管理与决策更为科学，反映灵敏，服务及时、准确，满足不同层次的保障需求。
　　3.4 完善失业保障制度。失业保险从1986年交纳至今，20多年过去，具体到员工个人，已经交了多少没有记录。八县（市）有好几个县，连失业保险交费证（卡）都未办理，致使员工缴纳失业保险多年，调动转移或离开单位时个人没有缴费依据。相关部门应加强管理，建立必要的信息资料，加快信息化建设。同时失业救助要促进就业与再就业，失业保险的目标取向应当调整为以促进就业为基本目标、以生活保障和再就业为基本功能并侧重于就业保障功能的就业促进制度，重点是要为做好失业人员的职业培训和再就业工作服务。在失业待遇给付期间，养老和医疗保险视同缴费。由失业保险管理机构负责失业人员的再就业援助，网络跟踪，直至就业援助的失业人员就业和脱贫。
　　3.5 加强街道社区社会保障服务建设。街道社区要建立劳动和社会保障机构，承担开展社区就业和企业离退休人员管理服务工作，成立社区老年活动中心、社区医疗机构。随着老龄化社会的到来，社区要像建幼儿园一样重视建立老年公寓，资金可以由企业按规定给退休人员一次性缴纳一定金额，政府给予补贴、免税政策，由非营利组织参与福利的提供和规划，由福利消费者和提供者共同决策办理。老年公寓中按规定收交老年生活费、护理费。同时可以采用“护理积分制”。年轻的照顾年长的，身体好的照顾弱的，给他们记分累积，待他们需要别人照顾时，可从累积积分中扣减，现在的付出，为将来少交或免交护理费。另外，老年公寓可以吸收四零、五零下岗失业人员培训上岗，这样就促进了下岗失业人员通过社区实现再就业。
　　建立和完善社会保障体系，是全面建设小康社会重要内容，是社会主义市场经济的重要支柱，是建立和谐社会的重要保证，也是应对我国老龄化的迫切要求。总之，特殊的国情、特殊的时代背景及制度整体转型的特殊性，决定了社保体系建设的复杂性与艰难性，社会保险制度改革任重而道远。