防腐如防火——论对腐败地抑制
- 学生时代
- 2009-06-02 18:28:46
官僚制度，它对于延缓腐败确实有用，它所遵循的权力内部制约原则至今也没有完全过时。
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第一项原则是官员的自我约束原则。这是官僚制度的根本原则，是整个官僚制度的基础。中国古代通行的看法是，只有有知识、有理性、有儒家道德修养的人，才有比较强的自我约束能力，才能当官。无知的人不知道节制，一旦掌权，穷凶极恶，不可收拾。因此，应当根据儒家道德修炼的深浅来决定任官的大小。基于这种考虑，中国古代特别重视官员教育制度的建设。可以说，中国古代教育基本上就是官方与民间结合的为官教育。科举制度就是在民间教育的基础上对希望任官的人进行资格遴选。取得资格者要想做大官，还要接受官方的进一步教育和进一步遴选。这一套制度是相当严密的。
第二项原则是权力限制原则。经过历代王朝的补充和发展，这一原则演化为以下四种制度：一是科举制，从总体上限制职数和有资格当官的人数，绝不像今天这样，什么人都可以当官，官位泛滥。二是回避制，本州人不能在本州任官，更不用说在本县任官。作这项规定的目的，是要剪除裙带关系以及由裙带派生出来的其它复杂关系。这些关系往往是滥用权力的直接诱因。三是任期制与轮换制。当然，这里的任期制不是现代限任制，而是规定官员在同一个地方的任职年限，期满便易地续任。封建君主深知，一个官员在同一个地方呆久了，就会像一株老树生长出盘根错节的关系，像一只蜘蛛编织出丝丝缕缕的权力网络，极易为自己也为同伙捕获利益。到期轮换制是为了打扫“蛛网”。四是告老还乡制，这有几个好处：使离职官员既不能利用任职期间培植的关系谋取私利，也不能利用它来干预新任官员的工作，还可以免除老百姓养几届政府官员之苦，甚至可以保持京城的庄严，不会到处都是官邸。
第三项原则是检查监督原则。体现这个原则的主要制度是京察制度、述职制度和巡抚制度。为了便于检查官员的行为，及时制止因官员腐败而造成的冤屈，许多朝代都保障老百姓击鼓喊冤和拦轿告状的权利。在无鼓可击和拦不住轿车的今天，社会舆论工具可以被认为是代用品。
第四项原则是事后惩罚原则。封建时代的教育工作都是事先的，不是事后的。犯法的官员一经查出，不用指望有什么“吹面不寒杨柳风”式的说服教育，轻则下狱流放，重则满门抄斩，确有杀鸡儆猴的威慑作用。
封建王朝隆替兴衰的历史表明，官僚制度对于抑制腐败、维系朝纲虽然有用，但其作用毕竟有限。在没有权力的外部隔离的情况下，在朝集团的自我约束是不能维持长久的。权力有极强的腐蚀性和渗透性，除非遇到同样强大但作用方向相反的权力(民权)的阻抗。它能使一切严格的约束制度慢慢软化，以致无人遵守，最后失去作用。当在朝集团本身已无力克服自身严重腐败时，就会发生改朝换代的事变，常有起义的农民参与其事，帮助洗刷污秽的官场。改朝换代对于解决腐败问题的作用，就在于宣布原有在朝集团业已变质的权力全部作废，以便于重新确立起严格的官僚制度。可见，官僚制度难以单独抑制腐败，在传统社会，有农民起义和改朝换代作为它的补充；在现代社会，它与自由民主制度配合使用。
2、自由民主制度
我们已经看到，在朝集团的自我约束对于抑制腐败是必要的，但又是靠不住的。要有效防止权力滥用，除了在朝集团做出主观努力之外，还应当创造两个客观条件；一是随时撤走权力滥用的对象，让权力无所施用；二是随时撤销对行使权力者的授权，让他无权可用。前者谓之自由，后者谓之民主。
自由是民众对变质权力的消极自我防御，“惹不起，走得起”，是百姓对自由的诠解。所以，自由的精义在一个“走”字，即西方所谓的用脚表决。正当的个人利益和个人权利受到官员或整个政权侵犯时，只要公众有离开这个官员或这个政权的自由，这种侵犯就较容易被制止，因为任何统治者都不希望看到她所统治的是一块没有人民的土地。但是，自由在其他方面的价值，远远大于它在抑制腐败方面的价值。自由是“逃避腐败”。但可供逃避的地方是有限的，而且为了逃避腐败，个人和社会都要付出惨重代价：个人要抛弃他所珍爱所依存的许多东西，社会或某个地区要丧失它的一些优秀成员以及经济社会的某些发展。
只有民主是民众对变质权力的积极自我防御。当然，民主的作用不只是防止腐败，但防止腐败确实是民主的基本功能。民主并不保证发生最好的情况，但它能防止发生最坏的情况，包括权力腐败。民主是阻止社会之车倒退和遇到紧急情况时的刹车装置，是让政治之水流动起来的活水之源。民主并不只是选举、罢免或监督领导人，民主的真谛是政府听从公众的意志，划定政府活动的边界。民主是人民告诉政府应该做什么，不应该做什么。政府及官员如果做了不该做的事，便属越轨犯规行为。选举、罢免和监督只是确保公众意志得以贯彻的手段。民主之所以比官僚制度更能防止腐败，就在于公众意志比任何官僚制度都更不易软化。公众意志划出的政权与民权之间的界限，是权力细菌不可能渗透过去的真空地带。这种强约束对官员及政府所造成的“犯规受罚”预期，又会硬化他们的自我约束。这就是民主防患于未然的作用。
但是，民主制度诞生伊始，并不令人满意。首先，它容易受到权威的挑战。一个伟大人物获得最高权力，完全按照人民的意志建立一些丰功伟绩，就可以树立无上权威，轻易击败任何竞选者，从而长期占据高位，最终可能取消选举，摆脱监督，废止罢免，建立专制。为了防止权威损害民主，人类采用了限任制和分权制。在民主条件下，与其说限任和分权是为了防止权力滥用，不如说是为了防止权威的过分膨胀。滥用权力会立即受到废黜。只有无限制地树立权威才会让人民最终自食苦果。
其次，初生的民主难以产生整个令人满意的政府。所有官员都由民选，费用太高，沿用原有官员，又怕他们不支持甚至反对新选的政府首脑。为克服这一困难，产生了组阁制。
最后，搞民主，必然产生政党政治，政党竞选加上组阁原则，滋生了“政党分肥”的弊端，这是由民主造成的混乱和腐败现象。文官制度就是为了减少这类现象而建立起来的。所有上述各项制度，都可以看成是民主化的现代官僚制度，它们作为权力的内部制约制度，是权力外部隔离制度的必要补充。
现代自由民主制度
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第一项原则是官员的自我约束原则。这是官僚制度的根本原则，是整个官僚制度的基础。中国古代通行的看法是，只有有知识、有理性、有儒家道德修养的人，才有比较强的自我约束能力，才能当官。无知的人不知道节制，一旦掌权，穷凶极恶，不可收拾。因此，应当根据儒家道德修炼的深浅来决定任官的大小。基于这种考虑，中国古代特别重视官员教育制度的建设。可以说，中国古代教育基本上就是官方与民间结合的为官教育。科举制度就是在民间教育的基础上对希望任官的人进行资格遴选。取得资格者要想做大官，还要接受官方的进一步教育和进一步遴选。这一套制度是相当严密的。
第二项原则是权力限制原则。经过历代王朝的补充和发展，这一原则演化为以下四种制度：一是科举制，从总体上限制职数和有资格当官的人数，绝不像今天这样，什么人都可以当官，官位泛滥。二是回避制，本州人不能在本州任官，更不用说在本县任官。作这项规定的目的，是要剪除裙带关系以及由裙带派生出来的其它复杂关系。这些关系往往是滥用权力的直接诱因。三是任期制与轮换制。当然，这里的任期制不是现代限任制，而是规定官员在同一个地方的任职年限，期满便易地续任。封建君主深知，一个官员在同一个地方呆久了，就会像一株老树生长出盘根错节的关系，像一只蜘蛛编织出丝丝缕缕的权力网络，极易为自己也为同伙捕获利益。到期轮换制是为了打扫“蛛网”。四是告老还乡制，这有几个好处：使离职官员既不能利用任职期间培植的关系谋取私利，也不能利用它来干预新任官员的工作，还可以免除老百姓养几届政府官员之苦，甚至可以保持京城的庄严，不会到处都是官邸。
第三项原则是检查监督原则。体现这个原则的主要制度是京察制度、述职制度和巡抚制度。为了便于检查官员的行为，及时制止因官员腐败而造成的冤屈，许多朝代都保障老百姓击鼓喊冤和拦轿告状的权利。在无鼓可击和拦不住轿车的今天，社会舆论工具可以被认为是代用品。
第四项原则是事后惩罚原则。封建时代的教育工作都是事先的，不是事后的。犯法的官员一经查出，不用指望有什么“吹面不寒杨柳风”式的说服教育，轻则下狱流放，重则满门抄斩，确有杀鸡儆猴的威慑作用。
封建王朝隆替兴衰的历史表明，官僚制度对于抑制腐败、维系朝纲虽然有用，但其作用毕竟有限。在没有权力的外部隔离的情况下，在朝集团的自我约束是不能维持长久的。权力有极强的腐蚀性和渗透性，除非遇到同样强大但作用方向相反的权力(民权)的阻抗。它能使一切严格的约束制度慢慢软化，以致无人遵守，最后失去作用。当在朝集团本身已无力克服自身严重腐败时，就会发生改朝换代的事变，常有起义的农民参与其事，帮助洗刷污秽的官场。改朝换代对于解决腐败问题的作用，就在于宣布原有在朝集团业已变质的权力全部作废，以便于重新确立起严格的官僚制度。可见，官僚制度难以单独抑制腐败，在传统社会，有农民起义和改朝换代作为它的补充；在现代社会，它与自由民主制度配合使用。
2、自由民主制度
我们已经看到，在朝集团的自我约束对于抑制腐败是必要的，但又是靠不住的。要有效防止权力滥用，除了在朝集团做出主观努力之外，还应当创造两个客观条件；一是随时撤走权力滥用的对象，让权力无所施用；二是随时撤销对行使权力者的授权，让他无权可用。前者谓之自由，后者谓之民主。
自由是民众对变质权力的消极自我防御，“惹不起，走得起”，是百姓对自由的诠解。所以，自由的精义在一个“走”字，即西方所谓的用脚表决。正当的个人利益和个人权利受到官员或整个政权侵犯时，只要公众有离开这个官员或这个政权的自由，这种侵犯就较容易被制止，因为任何统治者都不希望看到她所统治的是一块没有人民的土地。但是，自由在其他方面的价值，远远大于它在抑制腐败方面的价值。自由是“逃避腐败”。但可供逃避的地方是有限的，而且为了逃避腐败，个人和社会都要付出惨重代价：个人要抛弃他所珍爱所依存的许多东西，社会或某个地区要丧失它的一些优秀成员以及经济社会的某些发展。
只有民主是民众对变质权力的积极自我防御。当然，民主的作用不只是防止腐败，但防止腐败确实是民主的基本功能。民主并不保证发生最好的情况，但它能防止发生最坏的情况，包括权力腐败。民主是阻止社会之车倒退和遇到紧急情况时的刹车装置，是让政治之水流动起来的活水之源。民主并不只是选举、罢免或监督领导人，民主的真谛是政府听从公众的意志，划定政府活动的边界。民主是人民告诉政府应该做什么，不应该做什么。政府及官员如果做了不该做的事，便属越轨犯规行为。选举、罢免和监督只是确保公众意志得以贯彻的手段。民主之所以比官僚制度更能防止腐败，就在于公众意志比任何官僚制度都更不易软化。公众意志划出的政权与民权之间的界限，是权力细菌不可能渗透过去的真空地带。这种强约束对官员及政府所造成的“犯规受罚”预期，又会硬化他们的自我约束。这就是民主防患于未然的作用。
但是，民主制度诞生伊始，并不令人满意。首先，它容易受到权威的挑战。一个伟大人物获得最高权力，完全按照人民的意志建立一些丰功伟绩，就可以树立无上权威，轻易击败任何竞选者，从而长期占据高位，最终可能取消选举，摆脱监督，废止罢免，建立专制。为了防止权威损害民主，人类采用了限任制和分权制。在民主条件下，与其说限任和分权是为了防止权力滥用，不如说是为了防止权威的过分膨胀。滥用权力会立即受到废黜。只有无限制地树立权威才会让人民最终自食苦果。
其次，初生的民主难以产生整个令人满意的政府。所有官员都由民选，费用太高，沿用原有官员，又怕他们不支持甚至反对新选的政府首脑。为克服这一困难，产生了组阁制。
最后，搞民主，必然产生政党政治，政党竞选加上组阁原则，滋生了“政党分肥”的弊端，这是由民主造成的混乱和腐败现象。文官制度就是为了减少这类现象而建立起来的。所有上述各项制度，都可以看成是民主化的现代官僚制度，它们作为权力的内部制约制度，是权力外部隔离制度的必要补充。
现代自由民主制度