浅谈党外干部任用法制化

　　法治的核心是吏治，干部的任用又是吏治中的重中之重，党外干部任用也是干部任用的重要组成部分，但令人遗憾的是长期以来，在党外干部任用中，主要依靠统战政策指导，缺少或者基本没有法制化，更谈不上法治化。依法治国是中国经历了文革大浩劫以后痛定思痛所作出的历史性选择，建设社会主义法治国家是中华复兴和崛起的必由之路。这就必然给党外干部任用带来各种各样的缺憾和问题。与法律相比过多依赖政策指导存在以下弱点：

　　一、随意性　

　　建国近60年来，党外干部的任用可以用波折不断、起起伏伏来描述和概括。建国初期，在第一届中央政府中，政府委员63人中有党外人士30人；其中国家副主席6人中有党外人士3人；政务院副总理4人中有党外人士2人；政务委员（相当于今天的国务委员）15人中党外人士有9人；中央政府所辖34个部委中，担任正职的党外人士9人；地方各级政府中也有也有相当数量的党外人士担任领导职务，省、自治区、直辖市政府主席、副主席有54名。但是经过反右斗争、大跃进、四清运动、文化大革命等政治运动，党外干部任用的规模越来越小，任用的职级越来越低。到文革后期，整个党外干部队伍几乎被摧毁殆尽，即便最基层的仅仅管理几十家农户的农村生产队长如果不是党员那也是“岂有此理”，中国的干部队伍达到了史无前例空前的高度“一元化”，中国的政党制度也成了事实上的一党制。改革开放以来，特别是进入21世纪以来，执政的中国******勇敢地纠正了文革的错误、调整统一战线政策、完善同党外人士的合作共事，党外干部的任用又掀开了新的历史一页，全国各省市、自治区、直辖市，各地级市，各县、县级市的政府普遍安排了一名党外干部任副职领导，各级政府部门也有一部分安排了党外干部出任副职领导甚至正职部门领导，到2007年更有2位党外人士出任国家部委正职领导，打破了文革后国家部委正职领导无党外干部的先例，与此同时，多党合作制也被宪法确定为中国的基本政治制度，与根本政治制度人民代表大会制度交相辉映，在国家和地方的政治生活中发挥了越来越重要的作用。

　　但也无须讳言，目前党外干部任用还主要停留在政策任用、政策安排的水准上，距离法制化还有相当的差距，距离法治化恐怕还仅仅是一个理论探讨中的目标。坦率的说，目前党外干部任用的法制化明显落后于其他领域的法制化，导致党外干部任用的随意性俯首皆是。举例说，现行政策规定，在人大和政府领导指数中，要有一定数量的党外人士，一定数量是个什么数量？一名是一定数量，两名也是一定数量，三名算不算一定数量？没有人说得清楚，也没有人愿意说清楚，于是大部分市县的人大和政府领导班子中，安排一名党外人士就成了不成文的潜规则，而这一潜规则在现行人大组织法中及政府组织法中则根本找不到相应的法律根据。现行政策规定，特别优秀的党外人士可以出任政府部门的正职领导，但是政策没有规定特别优秀的评定标准，也没有规定由谁来评定特别优秀，导致书记说你特别优秀就特别优秀，不优秀也是特别优秀，因为别人没有裁量权也不掌握裁量标准。现行政策规定，专业性较强的部门领导可以由党外人士出任正职，但那些部门是专业性较强的部门？现行政策则没有规定，只好由领导解释和自由裁量，当今世界已经进入信息时代、生命科学时代、生物工程时代，过去人们不屑一顾的垃圾处理如今都要依靠电脑管理，所有领域都在日新月异，请问又有哪个部门是专业性不强的部门呢？导致领导说有位置让你当正职、就有位置，领导说没位置那就是没位置，同样是其他人不掌握判别标准也不拥有裁量权。回过头来说，新世纪干部队伍整体文化水平、专业水准早就今非昔比，非五六十年代可比，****党员干部中专家比比皆是，用专业性强弱、作为部门正职可否由党外人士出任的标准，应该说有些牵强附会，对于党员干部而言也是一种不公平。政策规定，民主党派一般在大中城市活动，民主党派一般也不到县以下农村发展成员，但现在一村一名大学生已经成为现实，在经济发达的农村，硕士生、博士生也大有人在，湖南省有些县的乡镇还有党外副乡镇长，这也是政策落伍不适应形势的一种表现。现在国有企业特别是国有大中型企业中，对于党外干部的任用，几乎没有政策性规定。虽然公司法对党外人士进入公司领导层没有任何限制，但实际上国有大中型企业的领导层中，不用说正职、就是副职、也几乎没有党外人士，企业中处级以上的党外管理干部也少得可怜，用百里难寻一人形容也不足为过。在这方面，法律是一纸空文、政策几乎没有规定、起作用的只有潜规则。在地方各级国家机关领导班子成员的配备中，现在有一种比较流行的做法，叫做民主党派和无党派干部可以不占指数，这种做法的出发点是好的，但在另一方面也恰恰反映了在党外干部任用上的不严肃性，连指数都可以不占的干部自然是可以用也可以不用、可以多用也可以少用。有一句顺口溜叫做“政策象月亮，初一十五不一样”，就比较形象地描述了单纯依靠政策指导工作的随意性。

　　二、缺少透明度

　　尽管有时政策规定也比较详尽，但政策总归要靠部门掌握，并不能象法律一样公诸于全社会，成为全体社会成员必须遵守的行为准则，在执行中往往造成人为的不协调。例如，一名农学硕士如果他的愿望是回家乡当乡长、改变家乡面貌，在他申请加入民主党派时，他也不一定去统战部咨询一下，掌握“民主党派成员可以当副省长但却不能当正乡长”这样的政策。一名到国企工作的工学硕士，他的目标是进入企业管理层，当有人介绍他加入民主党派时，他也不一定知道，“国企管理层一般不吸收民主党派成员参加”这样的潜规则。由此看来，这种党外干部任用中的惯例、潜规则、或者政策，犹报琵吧半遮面，一般公民知道不多，在某些情况下容易误导社会阅历不深的青年学生，也容易造成党外干部任用中的暗箱作业，而此类情况一经发生，则既不利于个别社会成员的成长，也无补于整个社会的文明进步，与国与民都不利。在中国，******是执政党，在一些领域对党外人士任用进行必要的限制是完全正当的，这是保证党的领导核心地位的正常选择，也是维护广大人民根本利益的必要措施，党外人士也是充分理解和全力支持的。对党外干部任用的数量多少、职级高低、以及可进入的领域有那些，都不重要。重要的是，要公开，要事先设定游戏规则，以法律的形式明确规定，不可以先开球后宣布运动员入场资格，尤其是，不能到了快要进球的时候再确认运动员的入场资格，以入场资格不够为由取消运动员进球机会。资格要在开球之前确认，这一点至关重要，一个运动员不够打篮球的资格，他可以选择踢足球、或者选择打乒乓球，对于党外人士也是一样，没有资格当乡长，它可以选择作种田大户，种田不够资格可以养猪，养猪不够资格可以种树；没有资格在国有企业当经理他可以选择去私人企业或者外资企业当经理。这样才能避免误会和人为的矛盾，使党所领导的社会主义事业获得尽可能多的社会成员的鼎立支持，使得社会成员中的人力资源得到最优化的利用。如今党和政府倡导建设和谐社会实现公平正义，而机会平等则是社会和谐以及公平正义的基本前提，香港政府就专门设有机会公平局。这里所说的机会平等是指宪法和法律规定框架下的机会平等，决不是要削弱党的领导。

　　在努力实现社会主义政治文明的今天，对以前党外干部任用中的惯例、潜规则、政策加以分析、筛选、甄别、修正、综合、提高，使其上升为相关的法律、法规，应该是社会发展的必然趋势，也应该是建设社会主义法治国家、建设和谐公平正义社会的题中应有之意。一般而言，实现党外干部任用法制化是一个浩大的系统工程，需要一个过程，不可能一崛而就，不可能一朝一夕完成，但党外干部任用的法制化既然是必然趋势，论文之家 www.papershome.com我们就应当脚踏实地的朝着这样的目标迈进。实践已经证明，适当的、适量的使用一些党外干部既有利于调动党外人士的积极性，也有利于执政党的自身建设。在改革开放已经进行到三十年的今天，在由革命党向执政党转变的形势下，坚持“生产队长不是党员岂有此理”定式思维的人已经有所减少，但在党外干部任用中的法制化还相当薄弱。和政策比起来，法律更具有刚性、公开性、和更大范围的社会认知度，是法治社会的必然选择，而长期依靠惯例、潜规则、政策指导工作，则是人治社会的突出特点。