乡镇债务：政治学的分析视角

　　乡镇政府的主要职能和运作，基本上不是按照一级独立的政府，而是事实上作为政府的派出机构来安排的。“作为中国最基层一级党政首脑的乡党委书记，其职能其实只是执行各条条下达的各项任务而已”[15]乡镇政府名义上是实行双重领导，可是最关键的人事权与财权都在县里，双重领导形同虚设。在乡镇政府这种条块分割的组织构成中,上级政府部门不仅对以条为主及条块结合的乡镇直单位(部门)具有直接的人财物管理权,即使对于以块为主的乡镇直属单位(部门)也具有业务上的指导权力。乡镇政府作为我国最基层的“块块”，担负着本区域政治、经济、和社会各方面的领导工作，但具体分管这些工作的“几大头”却大都接受“条条领导”，人、财、物三权集中于县的职能部门。[16]乡镇几乎完成缺乏自主性，所有部门的实权都掌握在县一级。乡镇政府成了县级政府事实上的派出机构，主要要执行县级政府的指令，明显处于处于弱势地位，不但不是一级责权利相统一的政府，由于决策权甚至相当一部分行政权、财政权掌握在县级政府及其部门手中，因而加剧了镇财政的困境。

　　（五）支出膨胀带来的财政压力

　　在乡镇财政支出中，行政管理费用在全部支出中占有很高的比重。王绍光教授认为，“概括而言，行政开支膨胀主要是由于乡镇官员互相攀比，甚至与城市办公条件攀比造成的；公共开支膨胀主要是由于所谓中央请客、地方买单造成的；发展开支膨胀主要是乡镇干部想在任期内做出看得见的政绩，不顾财力民力，大搞短平快的政绩工程造成的。”[17]支出增加主要表现在行政管理费用、公共支出两个方面。

　　1．公共支出的增加。我国作为一个后发展中国家，政府在现代化过程中发挥着主导的推动作用，为了加速现代化的发展，中央和地方各级政府多会想方设法动用一切财力、人力、物力，与此同时，人民对政府的公共服务的需求也不断的增加，从而使政府的财政需求不断的增加，社会和公共的需要以及政府自身利益的膨胀和扩张加剧了财政压力。公共支出主要体现在三个方面：

　　（1）上级政府的强制性常规任务。乡镇除了发展地方经济外，还要承担本区域内的农村义务教育、抚恤救济和落实公安经费保障等刚性强、增长快、压缩难的公共支出，这完全超越了乡镇的实际承受能力。

　　（2）上级政府的非常规任务。主要是指执行上级政府那些带有强制性、阶段性、偶然性的任务付出的那部分支出。如保持共产党员先进性教育活动；学习先进人物的事迹；“五个一工程”示范村：即要求每个村有一个文化中心、一个广播室、一套电视设备、一个宣传栏和一支宣传队伍。非常规任务同样具有强制性，乡镇政府不仅要完成，并且要保证优先完成。

　　（3）隐藏在积极行政后面的公共支出的错位。乡镇政府干部积极行政，“所谓积极行政，是指政府在经济社会诸方面发挥超出一般政府职能的那种政治行为。积极行政的核心是积极政府，积极政府就是指在经济社会发展诸方面起主导作用的那种政府。[18] 一方面，一些领导干部在“为官一任，造福一方”的口号下，想在自己的任期内，多为农民办几件看得见、摸得着的实事；另一方面，乡镇政府为了完成各种各样的达标，在全县乃至更大范围内取得好名次，争得好声誉，在各种评比中取得好名次，为自己在考核时捞取更多的政治资本，在原有职能的基础上面临公共品供给的压力，往往以提供公共产品和公共服务为借口，搞了不少面子工程、民心工程、形象工程、政绩工程，办了很多没有收益的公益事业。

　　2．行政管理费用的膨胀

　　乡镇行政管理费用是政府本身生存的直接消费，分为两个部分，第一，“吃饭的钱”，即人头费，主要是乡镇工作人员的工资及有关的福利；第二，“办事的钱”，即事业费支出的费用。

　　（1）人头费。乡镇级财政有明显的吃饭财政的特征，在1998年乡级财政改革总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83%。[19]乡镇作为一级政府，“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇机构设置都要求上下对口，乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大，甚至出现“父子室，夫妇科；外甥打水舅舅喝；孙子开车爷爷坐；亲家办公桌对桌”的现象，导致乡镇财政不堪重负，直接导致了乡镇行政管理费用的居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

　　（2）办公费。不论财政多么困难，办公费是必不可少的。办公费主要有招待费、报刊费、水电费、电话费、差旅费、送礼费用等 。其中主要是招待费、报刊费。

　　第一,招待费。乡镇政府是基层政府，乡镇干部是最小的官，凡是来检查、考核工作的都是上级政府领导，特别是有票（一票否决）的单位，更是怠慢不得，得罪不起。为了给领导一个好印象，在年终检查、验收时能够过关，基层干部们只好打肿脸充胖子，热情接待。乡镇工作总会有做得不到位的地方，“千好万好不如接待好”，只要把接待工作做好，其他工作自然就好。“酒杯一端，政策放宽，筷子一举，同意同意”，反正“喝得肚子涨，单位给报帐”，最终是“喝了咱的酒，不想点头也点头”。

　　第二,报刊费。首先，党报党刊被列入乡镇党委、政府的考核体系，完不成任务就“一票否决”，直接影响政绩。乡镇被列入党报、党刊发行范围的有《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》、《新华每日电讯》、《学习导报》、《求是》、《中办通讯》、《时事报告》等。

　　其次，一部分非党报党刊也被列入了部门的考核体系，完不成任务的话不仅影响这个部门的考核业绩，更重要的是影响与上级对口部门的关系。乡镇有关部门订阅的报纸期刊有：《中国青年报》、《法制日报》、《工人日报》、《人民公安报》、《中国妇女报》、《参考消息》、《新华日报》、《经济参考报》、《解放军报》、《中国人口报》、《中国文化报》等。

　　再次，利益的推动。几乎任何报刊的发行，都构建了一条利益链，发行费的每一层次都有提成，县里主办发行部门有，乡镇里主办人员也有，乡镇里个人也有。部分乡镇领导和一般工作人员根据自己的爱好订阅《家庭》、《读者》、《文汇报》、《文摘报》、《足球报》、《环球时报》、《南方周末》等。乡镇一年订阅报纸期刊的费用也是一笔不少的开支。

　　　第三，买车、“养车”以及其他的开支。即便是乡镇财政再困难，车也必须照跑，“不跑不送，怎能成功”。按规定乡镇干部不可以配专车，但现在很多地方的乡镇书记和乡镇长都坐上了专车。自己用公车还不够，子女亲属乃至司机也跟着沾光。汽油费、维修费、过路费，成为一笔巨大支出，而且成为一笔刚性花费。其他费用，如水电费、电话费、差旅费、送礼费用也是一笔不少的开支。

　　注释

　　①相关文献参见：徐勇.村民自治、政府任务及税收改革—对村民自治外部环境的总体性思考.中国农村研究网（http://www.ccrs.org.cn）.2000年；邓大才.试论乡村过度债务的根源和转嫁方式.科学与技术评论, 2000,7；姜安荣.福建省乡村债务分析与对策措施.农村合作经济经营管理.2001,1；贺雪峰.乡村债务.中国农村研究（http://www.ccrs.org.cn ）2002-9-21；项继权.短缺财政下的乡村民主政治发展—兼论中国乡村民主的生成逻辑.中国农村观察,2002,1；谢子平、宋洪远.农村公共产品供给机制存在的问题及其改革.理论动态（旬刊）,第1669期.2005-4-30.

　　②. 谭秋成.财政考核、制度租金榨取与乡镇债务.中国农村观察,2004,6.

　　③. 张晓冰.也论废除农业税制—兼与财政部财政学研究所孙东开商榷.农业经济问题,2003,9.

　　④ 相关文献参见：周业安.税费改革与乡镇财政民主建设.管理世界,2001,5；赵树凯.乡镇债务源于政府体制.中国经济时报.2004-9-23；陈永正、陈家济.论中国乡级财政.中国农村观察,2004,5；国家发改委宏观经济院课题组.我国公共服务供给中各级政府事权财权配置改革研究.经济研究参考, 2005,25.

　　⑤.相关文献参见：乡镇财政赤字与债务研究课题组.乡镇财政赤字与债务研究报告.经济研究参考,2002,78；丁德章.我国乡（镇）村负债问题的成因及其化解-安徽省宿州市乡（镇）村负债情况的调查.经济研究参考,2003,72；王敬尧.财政危机与乡村衰败-对四川省和湖北省10个乡镇的调查与思考.走出“黄宗羲定律”的怪圈-中国农村税费改革的调查与研究.项继权主编.西安：西北大学出版社,2004年；周飞舟.剖析农村公共财政：乡镇财政的困境和成因-对中西部地区乡镇财政的案例研究.经济管理文摘,2004,22；赵现波.崩溃的边缘-中国农村的基层债务危机.经济管理文摘, 2004,24；财政部科研所课题组.乡村政府债务化解对策研究 .财经论丛,2004,4.赵梦涵.山东省乡镇财政现状及改革对策分析.东岳论丛,2005,4.国家发改委宏观经济院课题组.我国公共服务供给中各级政府事权财权配置改革研究.经济研究参考,2005,25.

　　参考文献：

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　　[3] [美]詹姆斯.M.布坎南著。穆怀明译。民主财政论[M].北京:商务印书馆，2002年,第181页

　　[4] 转引自王绍光、胡鞍钢.中国政府汲取能力的下降及其后果[J].载二十一世纪（香港）1994（2）

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　　[16]. 马力宏.条块关系从结构角度看政府管理.中国国情国力,1999(8),第9页.

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　　[19] 钟晓敏.地方财政学.北京:中国人民出版社,2001年.第143-144页