“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适建议

第二、压力型行政运行体制

压力型体制一般指的是一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项任务指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。现实中，由县到乡镇再到村的指标经常是层层加码，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取“一票否决制”（如目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行“三个一票否决制”，即计划生育一票否决制、信访社会治安一票否决制、发展经济一票否决制），下级行政机关官员承受着来自上级行政机关的巨大压力。这种状况使得乡镇政府只有控制村委会才能完成各职能部门的任务，而村委会也只能是拼命完成上级的任务，没有时间和精力问津村民自治工作。

第三、从矛盾主体上看，乡村关系矛盾很大程度上源于两种“代理人”角色利益之争。

从一般意义上来说，任何一个政权组织、政府机构或自治组织都是由人组成的，它们不可避免地带有人性的特征，即它们都具有人性的自利性质，从自身利益出发，谋求自身利益最大化。加之改革前中国是“高度组织国家内的低度整合”的社会结构（或唐尼索恩提出的“蜂窝状结构”），给了乡镇政权组织和村民自治组织提供了索取自身利益的可能条件和制度空间。乡镇政权（充当了国家政权的“代理人”角色）拥有比村民多得多的政治、经济、组织和文化资源，它们便能较为便利、有效地利用制度空隙，成功地对村民实现制度侵权。于是这种制度的空隙客观上成了基层的干部利益群体谋求自己利益的活动空间。在推行村民自治制度时，不少乡镇干部往往从自身利益考虑，总是要大打折扣，甚至以种种手段抵制、截流国家下放给农村社会的政策，既不“放权”也不“让利”给村庄。村委会作为民选的村民合法代言人，实际上以“村庄代理人”的角色与乡镇政府对话，不情愿甚至拒绝接受乡镇政府的指导。由于村委会是由民选产生，村委会成员最大限度攫取自身利益的行为，便而显得有恃无恐，不把乡镇政府放在眼里，从而使得村委会组织呈现出“过度自治化倾向”。
三、调适建议

“乡政村治”是用以解决村民自治政策背景下适应现代化目标选择，国家政权如何有效控制农村社会，又如何充分发挥农村社会“自治精神”的体制性安排。“需要解决的核心问题被认为是如何改造传统的政治结构和权威形态，使其在新的基础上重新获致合法性并转换成具有现代化导向的政治核心。”⑥需要关注的是“法内自治”、“政治领导”、“行政指导”⑦ 三位一体在现阶段农村社区所构筑的制度框架以及在这种框架内的有效运行机制。“乡政”与“村治”之间的对接“并非国家政权内的上下级行政权力对接,而是作为国家基层政权的乡政管理权与作为农村基层社区的村民自治权的对接。”⑧为此，建议进行以下调整：

1、转变政府职能，完善法规制度，明确乡镇政府对村委会的管理权限。

政府职能转变，就是在承认政府权力有一定限度的前提下，还权于社会、还权于企业、还权于市场、还权于公民，改变过去政府包揽一切的做法。经过改造后的乡镇政府将作为为农民提供生产和生活秩序的政府而不是更多地表现为一个管理农民生产生活事项的企业来发挥作用。但是，政府职能的转变不在于削弱政府的管理。在走向现代化的当代中国，乡镇管理对农村社会的改造和推动，是非常必要的，“实际上根本不存在没有政权管理只有政权指导的村”。⑨没有乡镇政府管理政务和指导村务，村民自治不仅很难有效运作，而且容易受社区和小团体、派系村民私利的驱动，可能成为超越国家法律的无序村。

《村组法》的完善是村民自治有效实施的根本保证。现行的《村组法》对乡镇政府与村委会之间的关系和各自权限只作了一般性规定,即乡镇政府有权指导村委会工作,但不得干涉属于村治范围内的事务。根据《村组法》原则,从制度上合理划分各自权限是解决乡政村治中各种矛盾和冲突的关键。为此,有学者提出应当由国家在适当的时候制定一部《村民自治法》⑩。另有学者提出为保证村民真正做到民主选举，应尽早出台《村民委员会选举法》，对民主选举加以科学的规定，使之走上科学化、规范化和制度化的轨道。⑾就目前村民自治的实践而言,由地方根据《村组法》的原则精神结合本地的具体实践制定出适合本地情况的《村组法》实施细则可以暂时缓解制度缺失的窘境，同时也为目前我国整体上区域发展不平衡状况下发展村民自治开拓了道路。

2、改革乡镇党政主要干部的产生方式和对乡镇政府的考绩办法。

干部产生方式问题解决的是干部手中权力的合法性来源问题，也解决了当选干部利用手中权力为谁执政的问题。时下的党务系统和乡镇政权组织只是上级政权组织链条的一个部分，干部的产生、升迁、考评主要来自于上面一个环节，干部要眼睛“向上看”，所以造成乡村矛盾是必然的。要解决这些矛盾，就应考虑改变乡镇主要干部的产生方式，进而改变其工作方式。加强普通民众在选举乡镇党政干部问题上的话语权，使其真正做到为民服务。

乡镇主要干部产生方式的变化会引发对乡镇政府考绩办法的改变。干部是由人民产生的，也理应对人民负责，人民和人民的利益就自然成为考核干部政绩优劣的标准。成都市新都区推出的四个层面的“民评官”——评议区级党政领导、评议区级各部门领导、评议镇级领导、评议村级领导的实践，给了我们许多有益的启示和路向引导。





参考注释：
① 潘嘉玮　周贤日：《村民自治与行政权的冲突》，[Ｍ]中国人大学出版社，2004年4月第1版,页19。
② 景跃进：《国家与社会关系视野下的村民自治》[J] 中国书评,1998 (5)
③ 李凡 山东栖霞市57名村委会主任、委员集体辞职信[A] 中国基层民主发展报告2000-2001[C]北京：东方出版社，2002、4，447。
④ 贺雪峰：《村级组织的制度安排与制度创新》[J]《广西社会科学》1997年第6期。
⑤ 贺雪峰：《论理想村级组织的制度基础》[J]《政治学研究》1998年第3期。
⑥ 白钢主编：《选举与治理》[Ｍ]中国社会科学出版社,2001年。
⑦ 朱光磊：《当代中国政府过程》[Ｍ]天津人民出版社 1997 年版，页 431。
⑧ 范毅：《“乡政村治”良性对接的实践难题和基本对策》[J]西安交通大学学报(社会科学版) 2001年6月 第21卷第2期(总56期)。
⑨ 潘嘉玮、周贤日：《村民自治与行政权的冲突》[Ｍ]中国人民大学出版社，2004-4，20页。
⑩ 乔耀章：《村民自治再定位》[J]《江苏社会科学》1999,(6)。
⑾ 潘利红、欧阳惠结：《村民政治参与度低的成因及解决对策———以顺德一农村“村民自治”情况的实地调查为例》[J]《学术交流》2003年8月，第8期。