论江泽民农业现代化发展战略思想
- 学生时代
- 2009-04-26 20:45:56
摘要：江泽民在继承邓小平农业现代化思想的基础上，结合社会发展过程中出现的新问题、新情况，创造性的提出了新时期中国农业现代化发展战略思想。江泽民提出的科教兴农战略、农业可持续发展战略、农业产业化发展战略、农村城镇化发展战略是实现我国农业现代化的战略措施和根本途径；在当前加快社会主义新农村建设的进程中，江泽民的农业现代化思想，对推进农业现代化具有重大理论和现实意义。
关键词：江泽民；农业；现代化；发展战略
一、科教兴农战略
农业科技在农业生产过程中起到关键作用，因此，必须依靠农业科学技术推动农业现代化。江泽民在继承邓小平科教兴农思想的基础上，大力推进科教兴农战略，提出农业根本的出路在于科学与教育，农业现代化的实现要依靠科技进步的思想，有力地促进了农业生产力的发展。
振兴农村经济，最终取决于科学与教育。早在1989年12月，在国家科学技术奖励大会上，江泽民就明确提出：“要依靠科技进步振兴农业。”1991年10月，江泽民在农业科学家座谈会上首次提到了科教兴农战略问题，指出：“近年来，我国农业有了很大的发展，……一方面由于我们注意解决好生产关系问题，实行以家庭联产承包为主的责任制、完善统分结合的双层经营体制、发展了社会化服务体系、逐步壮大了集体经济实力，解决了农村经济体制方面的许多问题；另一方面实施科技、教育兴农战略，对促进农业生产力的发展也发挥了巨大作用。”后来，江泽民在党的十三届八中全会闭幕会上正式提出了科教兴农战略，认为“我国农业发展中科技因素在不断的提高，已经取得了很大的进步，但同国际先进水平相比，仍处于较低水平；从国际经验看，农业现代化的实现和大农业经济的发展，最终取决的不是人多力量大，而是取决于科学技术的进步和适用技术的广泛应用；我们一定要树立科学技术是第一生产力的马克思主义的观点，积极创造条件，把农业和农村经济的发展，逐步转移到依靠科技进步和劳动者素质的轨道上来。”他在十四大报告中明确指出：“坚持依靠科技、教育兴农，多渠道增加农业投入，坚持不懈地开展农田水利建设，不断提高农业的集约经营水平和综合生产力。”“要充分运用现代科学技术改革传统农业，尽快缩短我国农业科技同国际先进水平的差距；从根本上看，振兴我国农村经济，最终将取决于我国农业科学技术的重大突破和广泛应用。”1997年9月在党的十五大上，江泽民在报告中要求，大力推进科教兴农，发展高产、优质、高效农业和节水农业。
农业科技的应用是科教兴农的关键，而科技研究则是科教兴农的基础。江泽民提出：“农业科技进步要抓好两方面的工作：一是要抓好常规农业科学技术的应用和适用技术成果的推广，二是要加强现代高科技和新技术的开发和研究工作；要在高度重视常规科学技术的同时，加强提高科技的研究，并把两者结合起来，采取切实措施加强应用开发研究和推广工作，积极把新技术成果推广到千家万户；当务之急是抓好现有农业科技成果的推广和应用，使之尽快转化为现实生产力；同时要加强基础研究，充实科技储备，组织农业科技项目的攻关，尽快推出一大批重大成果”。后来，他进一步指出：“实现农业增长方式的转变，首先必须抓好科技成果的的推广和应用，我国每年取得大批农业科技成果，但真正能在生产中起作用的还不多，大部分都滞留在实验室或者试验田里；发生这样的情况，一是农业技术推广体系还不健全，二是农民的科学文化素质还比较低，解决这两个问题的办法也有两个：一是鼓励和支持农业科技工作者去农村开展技术研究和技术推广，二是加强对农民的教育和培训，培养大量的农业人才”。“农村科技工作的重点，要转到先进适用科技成果的引进、示范、推广上来，建立健全多种形式的农业技术推广服务组织，进一步稳定和壮大农村科技队伍。”1999年2月，江泽民在北京考察时强调：“实现农业现代化，必须采用生物工程等方面的高新技术，特别是大城市近郊的农业，必须加快高新技术来武装。同时，发展农业高新技术，要坚持因地制宜。”
二、农业可持续发展战略
关于农业可持续发展战略，江泽民有过许多精辟的论述。1991年11月，他在谈到如何提高农业综合生产能力时提出，“必须按照大农业的观点，坚持农林牧副渔全面发展；要在确保粮食生产持续稳定增长的同时，合理安排农林牧副渔各行业和粮食、经济作物、饲料与其他作物的结构，提高资源的综合利用效率。”在谈到如何千方百计加快农村经济发展和社会进步时，江泽民认为加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，这是关系农业稳定增长，增强农业后劲的一个重要问题；必须把水利等农业基础设施放在与能源、交通、重要原材料等基础产业同等重要的地位。他指出：“确保农业可持续发展，要坚持不懈的开展以改土、治水、植树造林为重点的农田基本建设，加快水土流失严重地区治理的步伐，改善农业生态环境。”1996年6月，江泽民在河南考察农业和农村工作时，从农业增长与农业自然资源的关系的角度论述了农业可持续发展的问题。
摘要:本文从我国基层行政管理模式、乡村党政关系、农村经济与传统文化三个层面对村民自治进行了根源性的剖析。在我国这样一个经济落后,有着两千多年封建传统的国家实行村民民主自治是一个曲折而艰难的过程。只有通过创新党的领导模式,推进基层行政治理变革,引导农村走向社会主义市场经济,才会从实践中内生出真正的村民民主自治机制。
关键词:村民自治 村民委员会 村民
我国村民自治已经走过了十多年的历程,农村民主与法制建设取得了巨大成就,农民的民主意识大大增强,许多农村摆脱了贫穷与愚昧。然而,也存在许多不尽如人意的地方,有些地方的农民还没有摆脱贫困,有些地方宗族主义、迷信思想泛滥(如法轮功),有些地区黑社会猖獗,社会治安混乱。本文就我国村民自治问题提出几点初浅的看法。
村民自治的困境
在我国漫长的封建社会中,我国乡土社会一直实行的是乡绅自治,皇权不下县,即费孝通先生所说的长老统治,然而这种自治并非我们今天所言的民主法治、而是一种“礼治”。“礼也可以杀人,可以很野蛮。”① 从解放后到十一届三中全会以来,国家政权全面深入乡村,取缔了乡绅阶层和宗法制度,然而,这种政社合一,人民公社——生产大队——生产小队的控制模式并没有把中国乡村带入现代化的轨道。在计划经济时代,生产大队,生产小队只是党政职能的延伸而已。因此拨乱反正以后的乡村开始孕育民主自治的种子。村民自治是人民实现当家作主,真正享有各项民主权利的重要途径,是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创举,为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路。然而要在封建宗法思想、计划经济观念根深蒂固的中国农村建立现代民主自治模式,却非一日之功。村民自治在某些地方实行起来困难重重,难在何处?又是什么原因导致其陷入困境?
一、基层政府不愿放权。我国村民委员会(以下简称村委会)组织法规定,村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。②基层政府对村委会的工作只能是指导性的,而不得干预依法属于村民自治范围内的事项。③ 依照法律规定,村委会有权管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产。④ 这样基层政府就失去对村委会的人事、经济等大权的控制,而不是像过去那样,基层政府提出村委候选人或者直接任命村干部,村委的大事小事也得惟命是从。这种权力的失落是某些基层政府不愿看到的,具体原因有二:一方面,一部分基层干部素质不高,作风不正,他们通过牢牢控制下级,来显示自己的地位和威严。而当村委脱离行政系统后,他们有一种被架空的感觉,失去了往日的荣耀。再者放开村委会,就意味着断了某些基层政府小金库的财路,某些干部的招待费、差旅费无处报销,政府也很难养得起高级小轿车,盖华丽的办公楼。另一方面,有些基层政府担心村民自治会导致农村失控,有许多基层政府不愿放弃对村委会的控制权,特别是对村干部的选举权的控制。虽然村民委员会组织法实施了十多年,但许多村委会仍然只是基层政府的一个行政执行单位,很多村干部成天围着政府转,这样哪能谈得上村民的民主自治。
二、两委关系纠缠不清。由于党在中国政治、经济、社会各领域处于核心领导地位,党政关系成为中国社会最基本、重要的政治关系。这种关系必然极大地影响着村民自治机构的设置,以及职能的行使。在计划经济时代两委都是基层党政的执行机构,加之党政不分矛盾不大。但在村民自治中,两委的冲突就凸现出来了。一方面,村支书认为村民自治是在党领导下的自治,党领导一切,村上的其他组织,包括村委会在内,都要接受村支部的领导。村支书认为在村民自治机构里,支书是一把手,村委主任都得听他的。因而对村民代表会、村委会的决定、甚至日常事务的处理任意干涉。而村委会主任则认为,根据村委会组织法,村委会是由村民直接选举产生的、合法的自治机构,因而村委会对职权内的事务有决定权。另一方面,村民自治是由原来的“人民公社——生产大队——生产小队”控制的模式转化而来的。在大队,支书不仅是支部的一把手,也是大队的一把手,长期控制着大队的政治、经济大权。特别是村的集体经济,包括村办企业、林场、养殖场等大都是在支部的领导下发展起来的。长期以来,许多村支书在老百姓当中树立了很大的威望。现在实行村民自治,村主任上上下下,但村支书都很难变换。本来应由村委管理的集体经济在支书手中很难接管过来。东莞市长安镇霄边村支书蔡柱球任支书14年,村里大事小事全由他一个人说了算,村上集体资产过4亿元,村民却穷得盖麻袋,而村委会想查个帐都办不到。⑥ 所以实现村民民主自治重要的一点就是要有强大的集体经济作物质依托,推进本村的经济、文化、社会事业的发展,才能提高村委会的威信,才能凝聚和团结广大群众。村委会没有了财源很难办事,实际上是有职无权。虽然村委会组织法规定了村委的合法地位与村支部的职能,但在实际的运作中,党政分开难以实现。这种潜在的矛盾阻碍着村民自治的健康发展。这一方面造成村领导班子缺乏协作精神,权责不清,遇事或争权夺利,或相互推诿,形成管理效率低下和官僚主义现象。另一方面降低了村委会和党的威信。以党代政结果群众认为村委是不中用的,一切决定于党。而一旦出现了失误,村委会的错误都是党的错误。村委会没了威信,脱离了群众。邓小平说这是最大的蠢笨。⑦
三、农民的民主意识比较淡薄。如果认为只要确立了民主制度就能解决一切问题,这无疑是一种幻想。村民民主自治制度的有效运转不但需要民主价值的确立,而且需要农民掌握实现这种价值的操作技术。农民在历史上一直是被奴役、被愚弄的对象。孔子云:“民可使由之,不可使知之。”⑧ 老子也讲到:“虚其心,实其腹,弱其志,强其骨,常使民无知无欲,使夫智者不敢为也。”⑨ 在这种“温情脉脉”的礼治秩序中,是很难找到民众的自我主体价值,建立在这种思想之上的村民自治当然就千形百状了。一方面,体现在农民的参政意识不强。落后的自然经济在生产关系上是狭小的、封闭的、隔绝的,由此而产生的小农思想很难意识到别人行为对他的重要性。因此我们的农民很多都是“只扫自家门前雪,不管他家瓦上霜”。所以很多村民对村民自治漠不关心。在进行村委选举时,有的候选人每人发一根高级香烟也能买到很多选票。在村民大会或代表会议上行使权利时随随便便。这样,选出来的村委很难说是公正的、优秀的,而村民大会与代表会议的决策与监督也往往流于形式。另一方面,村民缺乏村民自治的经验,使村民自治回归到少数人说了算的境地。作为直接民主的村民自治,汲取了西方资本主义民主的精华,是一种两权或三权分离的模式。但在我国历史上从未有过村民代表大会,村民大会等民主治理机制,过去的乡绅自治也只是长老式、家长式的统治。再加上建国三十年来的乡村一直处于基层党政的牢牢控制之中。可以说,村民自治的具体操作方法和村民的技术素养都还有待改进和提高。
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摘 要 以江西省赣州市为例， 分析了当前农村城镇化的现状，并针对思想观念落后、农村城镇规模小、资金不足、城镇规划布局水平低四个具体问题 ，提出了转变思想观念、控制城镇规模、多渠道筹集资金、合理规划布局等可行性的方案和对策，有利于农村城镇化的可持续发展 。 一、农村剩余劳动力转移的新特点
1、湖北农村剩余劳动力的转移势头进一步强劲
1992年小平同志南巡后，带来新一轮的思想大解放，也带来了新的一轮农村劳动力转移高潮。资料显示，到2001年的十年间，湖北共（净）转移农村剩余劳动力278万人，年均递增5.9%；其中，1997年至2001年的4年间平均每年净转移35万人，年均递增6.4%。据最新转移动态监测资料，今年前三季度转移人数比去年同期增加6.75%，从以上数据不难看出转移势头仍十分强劲。
2、转移的流向出现四个新变化
从劳力外出的流向看，主要表现为二减二增：
（1）本乡非农从业人数出现负增长。由于多数地方乡镇 企业 不景气，农村二三产业发展乏力，导致农村非农行业就业岗位减少，从业人数出现下降趋势。调查资料显示，今年三季度末“在本地企业就业”人数比二季度末减少了8.8%，比上年同期减少了10.98%。在本乡企业就业人数本来就少（ 目前 仅占转移总人数的11.2%），目前还在萎缩，表明离土不离乡的转移模式在湖北不少地方受到了严峻挑战。
（2）本县非农从业人数出现负增长。因规模小、效益差，城市化水平较低，湖北加之县域经济不景气，农村剩余劳动力在乡外县内非农从业的人数（所占比重也不大，目前只占转移总人数的9.8%）也有所萎缩。与“本乡”就业情况类似，今年前三季度农村劳动力“在乡外县内务工人数”比二季度末下降了2.93%、比去年同期下降了5.24%。
（3）流向省内大中城市人数大幅上升。便利的 交通 条件、良好的收入预期，使劳动力在县外省内流动快速上升，并逐渐成为农业劳动力转移的主要途径之一。据调查，三季度末农村剩余劳动力转向“县外省内的人数”比去年同期增长12.97%，比总的转移速度高6.22个百分点。比“到外省打工人数”增长速度还高1.75%。成为目前增长速度最快的地区。尽管绝对人数（目前只占转移总人数的19.4%）不多，但势头较好，值得引起关注。
（4）到省外打工人数仍保持大幅增长。东部发达省份经济一直保持强劲势头，仍是我省不少外出劳动力的首选地区之一。调查显示：三季度末湖北“到外省打工人数”比二季度增长3.52%，比去年同期增长11.24%。由于“到外省打工人数”是湖北农村富余劳动力转移的主体(目前占转移总人数的59.6%)，其增加的绝对数占今年净增转移总人数的比重达到95.3%。
3、打工收入的地域特征出现新变化。2001年是打工者离乡越远，收入越高。即在省内大中城市打工收入高于在县内打工收入，到省外打工收入高于省内打工收入。但今年的调查资料显示：农村劳动力在县外省内打工月平收入连续两个季度高于到省外打工的月平收入，第三季度“县外省内”打工收入为691.65元，比到省外打工的月平收入高出22.04元。从打工月平收入增长速度看：今年三季度在“乡外县内”、“县外省内”、“省外”打工的月平收入分别比去年同期增长4.46%、10.84%、6.29%。“县外省内”打工的月平收入增长速度也是最快的，说明湖北省大中城市经济景气在回升。
4、女劳力进城就业机会多，但进城男劳力仍远多于女劳力
（1）女打工者到外地就业机会明显高于本地。目前到乡外打工人数男、女之比为：10：7；而在本乡从事非农行业的男、女劳动力之比只10：4。说明本乡企业绝大多数职位属体力劳动，不适合女工，而外出到大中城市女劳动力就业机会大得多。从绝对数上看，今年前三季度在外地打工女劳力是本地的11倍。
（2）男劳力外流速度远远快于女劳力。和上年同期相比，到乡外打工的男劳力人数增加了12.55%，而女劳力只增加5.41%，但在本地企业就业的女劳力人数与去年同期相比持平略增，男劳力却下降了15.3%。 摘要：农村经济的可持续发展对于和谐新农村建设有着重要的影响和作用，和谐新农村的核心在于各个经济主体之间的利益和谐。在农村社会，由于利益存量的有限性和各相关利益主体的信息能力、参与能力等的不同，形成基层政府、农民和非政府组织等主体问的利益冲突或利益非均衡状态。为消解各主体之间的利益冲突，必须进行不断的制度创新，如改革和完善农村土地产权制度和户籍制度创新等，隔断行政权力过度介入要素“定价”的渠道，建立能正确界定生产要素价值、激励约束主体行为、协调利益冲突的制度安排。 关键词：新农村建设；利益冲突；制度创新 [关键词] 乡镇债务；形成原因 ；政治学分析 在计划经济体制向市场经济体制转型时期，我国乡镇普遍存在债务问题。有学者指出，“当前我国乡村政府的财政短缺具有相当的普遍性和严重性，在相当程度上已经成为一种常态。”[1]“村十万，乡百万，乡村债务超千万。”“中央财政浩浩荡荡，省级财政强强壮壮、市级财政勉勉强强、县级财政摇摇晃晃、乡级财政空空荡荡”。在2005年“两会”期间，全国政协委员、天津市和平区人大常委会副主任欧成中说“全国现在38290个乡镇中，大约三分之二的乡镇财政负担沉重，平均每个乡镇财政负债400万元左右，有的乡镇债务负担已经相当于本年财政收入的70%左右。”[2] 乡镇债务数额日益增大，负债面越来越广，负债增长速度加快，乡镇债务问题日益严重。日益严重的乡镇债务成为近年来社会普遍关注的热点问题之一。 一 、已有的主要研究文献 已有的研究文献对乡镇债务的形成原因进行了大量的分析，主要有“公共支出说”、“投资高风险说”、“税费征收说”、“体制说”、“综合说”。 （一）“公共支出说”。公共支出说的主张者认为乡镇债务是乡镇公共支出职责增大的结果，而支出职责的增大又与乡镇机构膨胀、财政税收管理、分配制度以及干部考核任免等制度有关。（徐勇，2000；邓大才，2000；姜安荣，2001；贺雪峰，2001；项继权，2002；谢子平、宋洪远，2005）① （二）“投资高风险说”。投资高风险说的主张者认为乡镇债务主要是乡镇政府大量投资高风险项目导致的，而这种冒险的投机动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核。② （三）“税费征收说”。税费征收说的主张者认为农业税的征收是乡村债务的主要原因。③ （四）“体制说”。体制说的主张者认为乡镇债务从根本上来说是由体制造成的。（周业安， 2001；赵树凯， 2004；陈永正、陈家济. 2004；.国家发改委宏观经济院课题组. 2005.）④ (五) 综合说。综合说的主张者认为乡镇债务是由于乡镇经济发展水平低；乡镇机构臃肿、财政供养人口失控；乡镇财务管理混乱等多种因素综合而导致的。（丁德章，2002；王敬尧，2004；周飞舟，2004；赵现波，2004；赵梦涵，2004；国家发改委宏观经济院课题组,2005） ⑤ 二、从政治学视角分析乡镇债务形成原因的缘由 从总体上看，对乡镇债务形成原因的已有分析主要是从经济学、财政学的视角，现有的文献虽然有助于对乡镇债务形成原因的理解， 但是由于受传统定势思维的束缚，缺乏新的思考问题的视角，大都是从经济学、财政学的角度来分析乡镇债务的形成原因，拘泥于经济学和财政学的研究范畴，没有跳出经济学和财政学的研究视野。因此，面对乡镇债务的严峻现实，就不应该墨守成规，而应该在积累经验材料的基础上，结合已有的研究成果，从政治学的角度来分析乡镇债务的形成原因。 从政治学的角度来分析乡镇债务形成的原因主要是基于以下两点：第一、乡镇债务是一个被忽视了的政治学问题。一直以来，财政问题并没有受到政治学界的重视，部分学者认为，财政问题是经济学研究的范畴，与政治学无关，这种置财政问题于千里之外的心态，导致了财政长期以来没有纳入政治学研究的视野。其实财政问题也会转化为政治问题，财政制度也是一种政治制度，“财政制度是经济制度,也是政治制度。[3]第二、乡镇债务应该是政治学研究的问题。自从中华人民共和国成立以来，我国的财政制度发生了几次重大的变化，特别是1994年实施分税制以后，乡镇财政状况同以往相比有一个明显的不同就是大多数乡镇财政背上了沉重的债务。熊彼特认为“财政上的变化是一切变化的重要原因之一”，反之，“所有的变化都会在财政上有所反映。”[4] 如果不分析乡镇权力结构、乡镇领导人的升迁机制、乡镇体制、条快关系的变化，就无法真正了解乡镇债务的形成原因。 三 乡镇债务的形成原因：政治学的分析视角 从政治学的角度来看，乡镇债务主要是由五个因素导致的：一、压力型体制下的政绩考核机制和升迁机制；二、畸形的乡镇财政体制；三、失衡的乡镇组织权力结构；四、“条块”关系中乡镇政府的弱势地位；五、支出膨胀带来的财政压力。 （一）压力型体制的政绩考核和升迁机制 1．压力型体制。“所谓压力型体制指的是一级政府政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”[5]其直接表现就是上级政府特别是县（市）所出台的形形色色的“目标责任制”甚至“一票否决”，其精髓就是“一手高指标，一手乌纱帽”，在压力型体制下,指标任务是由上级政府根据自身的工作目标和发展规划单方面制定并往下级政府下达的,而很少考虑下级政府的实际情况和完成能力，“权力一把抓，责任搞批发，任务层层加，乡镇在弱化。” 一级政府接到上级下达的指令后，将各项计划指标按一定比例放大，然后再分解给所辖的下级政府，所以到乡镇这一级基层政府时，任务非常大。 2．考核繁多。县政府对乡镇的考核项目主要有：计划生育、社会治安、招商引资、党风廉政建设、封山育林、个体私营经济发展、农民增收和农业增长、思想政治宣传工作、思想建设、文明创建、普九验收、卫生达标、城建规划与实施、扶贫开发、报刊征订、退耕还林、牲畜防疫、人大工作、民兵建设、法制建设、基层民主选举、财政收入等。并对计划生育、报刊征订、党风廉政建设、招商引资等方面实行一票否决，“也就是一旦某项任务没有达标，就视其全年工作任务为零，不得获得任何奖励和先进称号”。[6] 3．考核压力下的无奈：负债。在县级对于乡镇政府的考核中，财政收入是第一位的任务。“不交票子就交帽子”。财税任务实行各级政府负责制，乡镇必须确保任务完成。更何况乡镇还有其他各个方面的考核，完成任何一项考核都需要一定的投入。在财政收入紧张的情况下，乡镇政府只好通过 “虚收实支”、“贴税”和“买税”等行为来完成任务。“‘虚收实支’的财政含义，是指在编制预算的时候，故意将不稳定、不可靠的收入列入财政岁入，求得财政年度预算中的岁入数目与岁出数目帐面平衡。”[7]实际是将财政外的资金调入财政内使用。所谓“贴税”就是乡镇的实际收到的税与上级所定的税收任务的差距，乡镇必须用自己的钱来垫付。“自己的钱”并不是镇里的财政收入，实际上借来的钱，实质是一种变相的债务。所谓买税，就是贫税区（经济欠发达且税源不足的地区）缴纳一定数额手续费，由税务部门具体操作，到富税区（经济发达且税源充足的地区）调剂税源，把该辖区内一些多数的税款转移到贫税区名下，作为贫税区完成或超额完成税收任务上交入库。[8]买税的手续费最终会变成债务的一部分。 4．短命任期下稀缺的升迁机会。“保住现有职位并得到晋升是地方政府主要官员的主要目标。”[9]一方面，乡镇主要领导调动太频繁，任期很短，“屁股都没有坐热，就调走了。” 另一方面，升迁的机会也不是很多。乡镇干部是国家科层体制最基层的成员，人数多，文化水平低，素质相对不怎么高，提升机会少，“在缺乏合理激励的情况下，乡镇干部的行为普遍具有短期性。” [10]乡镇领导只有在短时间内完成或超额完成上级的任务,否则升迁无望,甚至“乌纱冒”难保。新来的领导既要“新官不理旧帐”、“各人自扫门前雪”，想方设法不还前任欠下的债，也要借钱搞建设以做出政绩，其结果是“雨天背稻草，越背越重”，债务一年比一年多。 （二）畸形的乡镇财政体制 不管是实施承包制、分税制，还是“乡财县管乡用”的乡镇财政体制，尽管乡镇政府有一定的财政收入，但是上级政府始终控制下级的政府财政。“国家的财政控制、政治控制、人口迁移控制和土地控制诸方面作用于农村，形成了对农村的控制体系，其中，财政控制既是核心，也是目标。” [11]实际上，乡镇财政始终被县级控制，乡镇财政从来没有成为完全意义上的一级财政，乡镇财政体制是畸形的。 1．财政承包制。承包制游戏规则的制定权始终掌握在上级政府手中，乡镇财政虽然有一定的财政收入，但是没有完全的财政自主权，面临巨大的财政压力。 2．分税制。分税制实施后，“一方面，从财政收入来看，实行的是‘虹吸’政策，即将基层财力大量地逐级往上吸取，集中到上级财政特别是中央财政。另一方面，从财政的再分配来看，实行的是‘喷灌’政策。”[12]分税制改革的实质是各级政府在财政主体利益的激励下，将各种好处尽量收到自己的盘子之中，乡镇的财权大部分被上收，而乡镇的事权则大大增加。 3．“乡财县管乡用”的蜕变。“乡财县管乡用”往往容易蜕变成“乡财县占县用”，近年来，在一些乡镇开始推行实施“乡财县管乡用”，乡镇财政收支体制发生了一定的变化，虽然形式上保留了乡镇财政所，但是现在乡镇财政所只是县级财政主管部门的传声筒和镇政府的出纳与会计，加之乡镇政府处于被动、服从的不平等地位，因而，“乡财县管乡用”始终是有利于县级政府，以保证县级政府收支为基本前提，乡镇政府没有完整的财税功能，没有真正成为一级独立的财政实体，反而有可能进一步加剧乡镇财政困境。 （三）失衡的乡镇权力结构 中国的乡镇政权是乡镇党委-人大-政府的“三位一体”的结构。乡镇级组织及权力结构的主要组织包括乡镇党委、政府及其它一些组织。 1．乡镇党政机构形式上是分设的，但是实际上乡镇党政机构则是高度一体化的，党的机构和政府机构实际上没有明确的区分，在工作上基本上是统一安排。在乡镇不论是人财物，还是党政经，最高决策权和指挥权都直接归于乡镇党委书记，党委书记是乡镇范围内的最高决策者。乡镇领导能够轻而易举地在信用社和农村合作基金贷款。信用社的经营范围局限在乡镇，吸收存款和贷款的收回离不开乡镇政府的大力支持，更重要的是党委书记、乡（镇）长在信用社负责人任命上有相当大的建议权；最容易获得的是农村合作基金会的贷款，在农村合作基金会中，乡镇农村经营管理站站长担任主任，乡镇长担任理事长，乡镇政府在某种程度上可以说是完全控制了农村合作基金会，只要找到一个合适的借口或者是得到上级政府的默认，乡镇政府就可以从合作基金会借到钱。贷款是要还的，但乡镇政府并不担心，因为贷款并不需要乡镇领导个人还款，加之一届任期不会很长，等到还款期到的时候，早已调到其他地方，并且可能因为政绩好而得到升迁，这样既解决了眼前的困难，又可以捞到好处，何乐而不为呢？后来的领导也照此办理，贷款到期时，就采取借新债还旧债的办法解决，最终导致乡镇负债越来越多。 2．乡镇人大权力边缘化。从理论上讲，政府负责执行人大所决定的政务，党委负责监督，人大受党委的领导，实质上，乡镇人大的各种决议只不过是把党委的意志合法化而已。如果仅仅从权力关系上讲，乡镇人大的监督权也是党委授予，人大的核心组织—镇人大党组还要接受镇党委领导。乡镇人大没有实际任免乡镇党政领导和监督党政机关行为的权力，乡镇权力结构呈一种失衡状态，人大在许多人眼里是软弱无力的“橡皮图章”，“党委坐船头，政府在岸上走，人大挥挥手”，在国家政治生活中作用甚微，“在一些地方，人民代表大会仅仅是政府履行法律手续的工具。”[13]同时人大不具备立法权力，因此人大的权威仅仅体现在选举时履行法律程序上，事实上人大权力处于边缘化的状态。 乡镇人大权力边缘化也导致财政预算成为摆设。《中华人民共和国预算法》第三条规定 “各级预算应当做到收支平衡。”《中华人民共和国预算法》第十三条规定“设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。”乡镇预算编制过程一般是“书记定盘子，乡镇长定调子，财政所长写稿子”；乡镇人民代表大会是乡镇级财政预算以及预算执行的监督机构,但乡镇人大代表成员中,专业财经人才相当缺乏；和县级人大相比,乡镇人大显得松散,几乎不起作用,每年一次的人大会对政府财政预算的审议也基本上流于形式,镇人大不可能有效履行对本级财政预决算的审查、批准和监督职能。 （四）“条块”关系中乡镇政府的弱势地位 条块关系指的是由乡镇政府和对口组织双重领导、共同管理的乡镇组织与县组织的关系。条块结构的存在，是对乡镇财政的又一次瓜分。“农村基层政权过程在总体上呈部门掌权，政府协调的格局，七站八所处理的本职业务所需要的各种资源掌握在条条的手里”。[14]县级政府不仅直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇政府，而且通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解山镇政府的权能和财政资源。 ——以20世纪二三十年代苏、浙、皖三省 农村 为中心 【 内容 提要】高利贷作为一种广泛的 社会 经济 现象，对 20世纪二三十年代 中国 农村造成了极大的危害。但是，高利贷也维持了农村 金融 和农村经济运转，尽管这种运转十分滞涩和残酷无情。从较长的时段看，高利贷猖獗不仅意味农村贫困化，而且也反映了商品经济 发展 引起的货币资本需求，并且小农借高利贷经营副业也获得了相应的比较利益。从全社会看，高利贷还在某种程度上维持了小农经济的生产和再生产过程。小农经济是高利贷存在的前提条件之一，高利贷对社会经济的破坏作用是表层的，在社会经济衰落过程中，高利贷只会起到加重的作用。 【关 键 词】高利贷 /小农经济/农村金融/社会再生产/商品经济 【 正 文】 高利贷对 20世纪二三十年代中国农村的负面 影响 十分明显（注：本文把年利息高于20％或者未达此数而债主用其他手段非法获利的借贷界定为高利贷（参见王志莘、吴敬敷《农业金融经营论》，商务印书馆1936年版，第255～257页）。），但是作为一个广泛的社会经济现象，高利贷必然有其存在的条件和理由，也有其存在的价值和意义。从最根本的意义上讲，高利贷对农村经济的作用基本上表现在消极方面，但消极作用不能涵盖其全部内容，所以，在评价高利贷对农村经济的作用时，不应只谈其单一的负面影响，更不应仅仅用道德批判来代替对其评价，而是应该把它放在农民生活和生产的具体场景中，放在整个社会经济运行过程中，尤其是放在社会再生产过程中进行考察。本文在 总结 前贤成果的基础上，以20世纪二三十年代（抗战前）苏、浙、皖三省农村为中心，从高利贷维持农村金融和农村经济运转；维持农民生存和小农经济再生产过程；农民借高利贷经营副业，充分利用劳动力，从而获得比较利益；高利贷存在的根源，以及它对农村社会经济破坏的程度和性质等方面，阐述高利贷某些正面的甚至是不可替代的作用。 一 1915年通县农工银行的设立标志着中国 现代 农业金融的发端。其后，农工银行相继在全国各地成立，在本文讨论的地域范围内，1927年以前主要有绍兴农工银行、嵊县农工银行和吴江震泽江丰农工银行。（注：中国银行总管理处经济 研究 室编：《全国银行年鉴》（二十六年，上），沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第三编第二十四辑，[台北]文海出版社1987年影印，第15～16页。）1921～1927年全国共有农工银行十余家，不仅数量少、资本弱，而且大多与农业无涉，徒拥农工银行虚名。 南京国民政府成立后，在设立银行的高潮中，农工银行也相继开设。据统计，到1936年，全国共有农工银行39家，1927年以前成立了7家，1928～1933年和1933年以后各16家。1934～1936年农工银行资本最大者在500万元以上，最小者仅约为1万元。以苏、浙、皖三省而论，江苏有3家农工银行：江苏省农民银行、丰县农工银行和吴县田业银行，总资本约为420万元。（注：以上数字据《全国银行年鉴》（二十六年，上）第12～44页有关数据 计算 而来。）浙江省政府1929年拨款50万元作为中国农工银行股份，让其在杭州设立分行，后又拨款38万元作为该行农民放款基金。1929～1932年嘉兴、海宁、余姚、绍兴、衢县、崇德、嘉善7县设立了农民银行，1931～1934年平湖、海盐、金华等23个县成立了农民借贷所，遂昌等5个县限期成立农民借贷所，（注：行政院农村复兴委员会秘书处编印：《一年来复兴农村政策之实施状况》，1934年8月20日。）到1936年浙江共有15家农民银行（含中国农工银行杭州分行），资本总额138万元。安徽到1936年仍然没有农工银行。尽管抗战前中国农工银行尤其是江浙地区农工银行有所发展，但是总体看来，到20世纪30年代中期为止，现代农村金融体系刚刚起步，农户借贷渠道基本上仍然依赖典当、钱庄、合会和私人放贷等等，除此之外，小农借贷几乎没有选择的余地。换言之，传统的借贷渠道仍然是农村金融的绝对主体，农村金融和农村经济只有依赖它们才能够得以运转。 据1934年全国土地委员会抽样调查，全国平均，借钱农户占43.87％，户均负债112.709元，苏、浙、皖三省负债农户比例分别达50.82％、60.84％和66.05％，户均负债额分别为155.192、158.176和118.041元。（注：中国第二 历史 档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编（财政经济）（七），江苏古籍出版社1994年版，第38、37、39～40页。）按照土地委员会调查结果，全国4.5亿农户“负债总额在三十五万万（元）以上”（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编（财政经济）（七），江苏古籍出版社1994年版，第38、37、39～40页。）。苏、浙、皖三省农户数分别为5056536、3164857和2682244（注：中央银行经济研究处编：《中国农业金融概要》，商务印书馆1936年版，第11、21、37页。），以此计算，则三省农户负债额分别为398801785元、304567729元和209124051元，合计超过9亿元。然而，农户如此巨大的负债是从何处借来的呢？据《农情报告》报道，江苏、浙江、安徽农户借贷来源，三省平均，只有10.37％来源于银行和合作社，其他全部来源于传统的借贷机构。（注：严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》， 科学 出版社1955年版，第345、309页。）即使是农户借贷只有10.37％来源于银行和合作社的比例，仍有夸大的嫌疑。例如，据笔者估算，二三十年代流入安徽农村的银行资本总数最多为1500万元，若按农户借贷8.6％来源于合作社计算，则需1840万元，所以这个比例显然有误，更何况流入农村的银行资本相当一部分是作为建设农仓之用，而非用于农户借贷。苏、浙、皖三省是二三十年代农村合作开展得较好的地区，也是商业银行和农业银行放款最多的地区，（注：参阅拙文《抗战前江苏省农民银行述论》，《中国农史》2003年第3期。）即使在这个地区，农户从银行获得的借款也不过只占借款来源的10.37％，其他地区则更遑论矣。可见农户借贷基本上依赖典当、钱庄、商店、地主、富农和商人，而这些借贷的主体部分就是高利贷。按土地委员会调查，全国平均，只有13.11％的借贷，周年利息在20％以下，不属于高利贷。如果以全国农户负债总额为35亿元计算，则约有30亿元借贷为高利贷，苏、浙、皖三省农户至少借有7.8亿元高利贷，高利贷在农村金融中的重要地位由此可见一斑。所以我们完全有理由假设，如果没有高利贷，农村金融将彻底崩溃，农村经济从而也将无法运转。 此外，虽然平常年份农户所借高利贷资金主体来自农村内部，由于农产品与 工业 品交换较为顺利，还是有相当数量的现金在城市和乡村之间流动，但是20世纪30年代前期工农业产品不等幅跌价，在价格剪刀差迅速扩大过程中，农民用农产品换回的现金（或工业日用品）大幅度减少，从而对农村固有资金依赖更加严重，高利贷虽然更加苛刻，但对小农的重要性却比从前大大加强了，高利贷在对农民剥削加重的同时，对维持农村金融和农村经济运转的重要性和必要性也大大加强了。 二 维持小农经济的连续性必须满足两个基本条件：第一，现有劳动力的生存及其再生产，这就要求小农口粮和日常生活费用必须有保障；第二，生产资料必须能得到及时的补充，如果种子、肥料、耕畜、农具乃至雇工费用缺乏，小农再生产过程就不得不中断。高利贷在这两个方面都起到了不可或缺的作用，它不仅维持了农民生存，而且在宏观上维持了小农再生产过程连续不断地进行，尽管小农为此付出了惨痛的代价，并过着极为贫困的生活。 首先，高利贷维持了小农的生存。小农经济是以自身劳动为基础并占有生产工具和私有财产的个体劳动者，经济地位极不稳定，往往依赖借债度日。小农借高利贷，按用途区别，可以分为生活性借贷和生产性借贷两部分，大量事实表明小农借贷以生活性借贷为主：据对江苏12县263户农户借贷用途调查，日常生活、结婚、丧葬和疾病、还债、纳税和纳租、天灾人祸、农业投资、商业投资和其他分别占22.43％、15.99％、17.87％、9.89％、0.38％、14.83％、14.45％、2.26％、1.9％（指借贷件数）。（注：赵宗煦：《江苏省农业金融与地权异动之关系》，载萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地 问题 资料》第87辑，[台北]成文出版有限公司1977年版，第45970页。）据对浙江金华8县农户借贷用途调查，日常生活、结婚和丧葬、农业投资、房屋修缮和其他分别占44.43％、19.69％、11.15％、9.75％、10.98％（指借款额）。（注：冯和法编：《中国农村经济资料》，上海黎明书局1933年版，第602、560页。） 由于农户借贷主要是用于消费而非生产，尤其是日常生活借贷占有相当比例，这成为高利贷的主要罪状之一，但我们应当注意的是：第一，农民生活性借贷具有一定的生产性。生活借贷可使小农不致有性命之忧，否则毙命就在眼前，也就谈不上再生产了。有的地方，政府下令禁止高利贷，但农民却说“我们明知高利贷的不该，但我们在高利贷的情形下，尚能苟活和偷安，因为高利贷只能迫我们的钱，不能迫我们的命，如果禁止了高利贷，我们便无法生活了”（注：查君硕：《被压迫于高利贷下的西北农民》，《农业周报》第4卷第10期，1933年4月。）。这话虽然出自西北农民之口，但未必不能代表苏、浙、皖三省农民的心声。例如江苏省江北地区县党部曾命令各县典当月息限为二分，典商以不能获利关门，农民向县党部请愿，要求任凭典商定息。（注：王逢辛：《今日典当业之四大问题》，《江苏研究》第2卷第4期，1936年2月25日。）生活性借贷的确可以引起一部分小农破产，但决不可能导致所有卷入借贷的小农都破产。第二，粮食借贷占相当大比重，除由于小农受高利贷剥削外，还因为农作物商品化和天灾人祸引起的农村贫困化所致。据调查，长江流域水稻区、水稻茶区粮食作物收获后即行出售者分别达61％和57％，（注：严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，科学出版社1955年版，第345、309页。）由于20世纪30年代前期农产品不仅收成减少，而且价格下跌，农户出售农产品所得不敷购买所需口粮，只有借粮度日。第三，小农消费性借贷中有一部分属于交租、纳税，这实际上也属于满足农民进行再生产的必要条件，本质上也具有某种生产性。第四，消费性借贷中有相当一部分属于满足本来就需要支付一大笔现金的项目，如建房、疾病，属于突发性开支，数目较大，农户无力支付，只能借贷，很难说与高利贷有本质的和必然的联系。第五，属于婚丧支出或不正当的消费，在借贷中占有相当大的比例。婚丧乃人生大事，花费一定的钱财，本应属于正当的开支，但是一些小农往往不顾实际，以致陷入高利贷的罗网。据乔启明对安徽、江苏等6省农户抽样调查，个人嗜好占全年消费6.2％，小农染有鸦片癖的占0.9％，赌博者30.1％。染有鸦片癖的每人年均耗费52元，赌博者耗费12元，有婚丧嫁娶报告者占农户3.8％，丧葬占2.8％，凡报告的农家，用于婚嫁者69.43元，丧葬者52.68元。（注：冯和法编：《中国农村经济资料》，上海黎明书局1933年版，第602、560页。）据曹幸穗研究，近代苏南农村婚嫁丧葬“常常是农家典地负债的主要原因”（注：曹幸穗：《旧中国苏南农家经济》，中央编译出版社1998年版，第217页。）。近代中国小农因奢侈性或不正当的消费而背上高利贷甚至破产者并不少见，他们的破产一般不是高利贷剥削的结果，至少不是直接结果。 其次，高利贷在维持小农再生产过程中发挥一定的作用。小农经济地位的脆弱性，决定了除去维持劳动力生存及其再生产费用后，一部分小农往往只能部分甚至完全不能自给生产成本，于是借贷种子、肥料、耕畜、农具乃至雇工费用，便成为完成再生产过程必不可少的内在要求。明清以来小农依赖借贷完成再生产过程的实例已不鲜见，近代依然流行，但在本文讨论的时空范围内，小农借高利贷能否使农业再生产过程顺利进行呢？我们举例说明。 松江自耕农种田10亩，工价、饭费、午工、工料、谷种，分别需要25.25、34.4、30、3和2.5元，共计95.15元。农具修理折旧费7.37元，肥料35元，总共生产成本137.52元，谷物总价值212元，田赋12.5元，收支可余61.98元。假如生产成本不计工价25.25元，则生产成本为112.27元，又假设此资本全由借贷而来，并按年利36％，即月息3分计算，需付息40.4元，如是则仍可盈余21.58元。佃农种田10亩，还需要交付99元地租，按自耕农种田成本计算，则亏损77.42元。这是按每石米10元计算的，但事实上松江米价1932、1933年每石仅值7元和8元，1934年为10元，1929、1930、1931年每石米分别为13.6、13.5和11.6元。米价每石11元时，佃农生产成本全系自备，收支才能勉强维持平衡，但1929、1930年小农借3分高利贷是可以完成再生产过程的。（注：羊冀成：《松江米价与生产成本之窥测》，《社会经济月报》第3卷第6期，1936年6月。）再看无锡土地收益状况，1930年无锡农民种植水稻，每亩土地纯收入15元，成本10.5元，米每石17元，是年最高借贷利息2分，假设生产成本含劳动力工资全部按月息3分借贷而来，应付利息3.78元，除去地租或田赋，尚能保本或略有盈余。但1933年大米每石降至6元时，小农借贷种田就要血本无归了。（注：何梦雷：《苏州、无锡、常熟三县租佃制度之调查》，载萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第63辑，[台北]成文出版有限公司1977年版，第32989页。）总之，20世纪30年代前期小农依靠借高利贷已经很难维持再生产过程了。 下面就小农借高利贷能否维持再生产过程的主要因素进行 分析 。 第一，利息的高低。据学者们对明清时期农村借贷利息研究，其总体趋向是下降的，民间借贷利息多在3分左右。（注：农也：《清代鸦片战争前的地租、商业资本、高利贷与农民生活》，《经济研究》1956年第1期；另参见李文治编《中国近代农业史资料》第一辑，三联书店1957年版，第98页。）据1934年《农情报告》报道，全国平均，2分以下借贷占9.4％，苏、浙、皖三省平均为18.1％，2～3分者占36.2％，3～4分者占30.3％，其余在4分以上。（注：秦孝仪主编：《革命 文献 》第八十四辑，[台北]中央文物供应社1980年版，第543～545页。）据土地委员会调查，全国平均，年息不及15％者占1.8％，15％至19.9％者占11.3％，20％～24.9％者占36.4％，25％～29.9％者占6.46％，30％～34.5％者占20.42％，其余为34.5％以上者。《农情报告》数据由全国2000余个志愿者提供，每县报告次数仅1～4次，依此推断全县借贷利息，结论不能不令人怀疑，而土地委员会调查对象高达170余万农户，调查人员素质也较高，真实性应该大一些。按此次调查，苏、浙、皖三省平均，年息在15％以下者占2.38％，15％～20％者占10.11％，共有12.49％的借贷不属于高利贷，20％～24.9％者占56.63％，依此调查，月息2分以下的借贷（24～24.9％算作月息2分）占69.12％（当然，这个调查数据的真实性还有待于进一步验证），可见农户借贷的主体在2分以下。（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编（财政经济）（七），江苏古籍出版社1994年版，第38、37、39～40页。）30年代前期农村破产，金融枯竭，农户借贷利息升高是事实，（注：章有义编：《中国近代农业史资料》第三辑，三联书店1957年版，第360～362、623、624、747页。）但由于人们普遍怀有焦急的心态，通常好用极端的高利贷代替一般高利贷。但是，如果借贷利息动辄在四五分乃至加一以上，那么不仅农民根本无法生存，而且债主也将有丧失本金的危险，毕竟农民的还债能力是有限的，过高的利息必然导致呆账、死账，甚至负债逃亡。当然，笔者并不是要否认四五分以上高利贷的存在，而只是想说明这个档次的借贷毕竟占少数，同时还应说明的是，上述数字是现金借贷，粮食借贷利息远远高于现金借贷。与高利贷残酷剥削农民的报道同时，甚至20世纪30年代前期，借贷利息在2分左右的史料也不少见，如无锡“借贷利率普通是2分”（注：阮荫槐：《无锡调查实习日记》，《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，载萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第98辑，[台北]成文出版有限公司1977年版，第51608页。）。据1929年调查，南溪普通借贷利息月息1.6～2分，20世纪30年代也是如此。（注：冯紫岗编：《兰溪农村调查》，杭州浙江大学农学院1935年版，第40页。）总之，20世纪30年代前期农村借贷利息有所升高是事实，但绝不是毫无限制。此外，近代中国农村社会尚未充分分化，聚族而居的现象较多，在血缘关系还较密切的乡村，亲友借贷不能不受家族伦理的约束，相比较而言，这部分借贷在利息、还款期限等方面并不是毫无转圜的余地的，而农户亲朋之间借贷又占相当大的比例。据金陵大学调查，豫、鄂、皖、赣四省14区852农户中，自耕农、半自耕农、佃农从朋友、亲戚、家族获得借贷的比例分别为40.6％、52.6％、47.5％，44.6％、34.5％、33.3％，4.2％、3.3％、9.6％。（注：应廉耕：《农佃问题与农村借贷》，《农林新报》第427号，1936年7月21日。） 第二，农产品价格。总体上看，近代以来农产物价格是趋于上升的。如1894年江苏武进每斤稻0.012元，1922年0.04元，1926年0.054元，1929年0.054元，1932年0.051元，但1933年仅0.035元。宁波大米1912年每石7.06元，1930年13.8元，1931～1934年分别为：8.17元、9.02元、8.35元和8.31元。（注：唐传泗、欧阳侃：《中国近代米谷贸易价格资料》，《价格 理论 与实践》1982年第1期。）由于30年代洋米大量进口，国米价格大幅下跌，具有一定的特殊性。当然，近代以来工业日用品价格也是上升的，工农业产品价格剪刀差在扩大，但也呈现出阶段性，工农业产品交换，农产品不是一直处于不利的地位，也存在短时期大致平衡乃至有利于农产品的时候。 第三，世界经济大危机的影响。由于世界经济大危机的冲击，中国农副产品大幅度贬值，而生产资料和工业日用品却不等幅下降，农户收入减少，还债能力减弱。同时，二三十年代大小战争不断，内忧外患交相而至，水灾旱灾迭踵为害，农村迅速贫困化，在这种形势下，小农借高利贷维持再生产过程 自然 难乎其难了。 最后，从较长的时段看，近代以来，随着自然经济逐渐解体，对外贸易日益扩大，商品经济日益发展，经济作物种植范围日益广泛，小农借高利贷业此获得了比较利益（详后），尽管风险增大，但在一定程度上增强了还债能力，从而也有可能弥补借高利贷进行传统粮食作物生产造成的亏空。 总之，高利贷虽然吮吸着小农的膏血，但也不是一借高利贷，小农就必然破产。相反，如果断绝这种借贷关系，小农不但无法得到解放，反而有加速破产的可能。事实上，小农经济是高利贷赖以生存的前提条件，只要这个前提不发生变化，高利贷就还有其存在的条件，甚至在小农经济运转过程中起着不可替代的作用。从全社会看，通过高利贷实现了现金和实物（主要是粮食）的再分配，尽管此次分配中小农再次受到剥削，但从维持整个社会再生产看不仅是必不可少的，而且高利贷在宏观上维持全社会小农再生产过程也是可能的。 ——以20世纪二三十年代苏、浙、皖三省 农村 为中心 【 内容 提要】高利贷作为一种广泛的 社会 经济 现象，对 20世纪二三十年代 中国 农村造成了极大的危害。但是，高利贷也维持了农村 金融 和农村经济运转，尽管这种运转十分滞涩和残酷无情。从较长的时段看，高利贷猖獗不仅意味农村贫困化，而且也反映了商品经济 发展 引起的货币资本需求，并且小农借高利贷经营副业也获得了相应的比较利益。从全社会看，高利贷还在某种程度上维持了小农经济的生产和再生产过程。小农经济是高利贷存在的前提条件之一，高利贷对社会经济的破坏作用是表层的，在社会经济衰落过程中，高利贷只会起到加重的作用。 【关 键 词】高利贷 /小农经济/农村金融/社会再生产/商品经济 【 正 文】 高利贷对 20世纪二三十年代中国农村的负面 影响 十分明显（注：本文把年利息高于20％或者未达此数而债主用其他手段非法获利的借贷界定为高利贷（参见王志莘、吴敬敷《农业金融经营论》，商务印书馆1936年版，第255～257页）。），但是作为一个广泛的社会经济现象，高利贷必然有其存在的条件和理由，也有其存在的价值和意义。从最根本的意义上讲，高利贷对农村经济的作用基本上表现在消极方面，但消极作用不能涵盖其全部内容，所以，在评价高利贷对农村经济的作用时，不应只谈其单一的负面影响，更不应仅仅用道德批判来代替对其评价，而是应该把它放在农民生活和生产的具体场景中，放在整个社会经济运行过程中，尤其是放在社会再生产过程中进行考察。本文在 总结 前贤成果的基础上，以20世纪二三十年代（抗战前）苏、浙、皖三省农村为中心，从高利贷维持农村金融和农村经济运转；维持农民生存和小农经济再生产过程；农民借高利贷经营副业，充分利用劳动力，从而获得比较利益；高利贷存在的根源，以及它对农村社会经济破坏的程度和性质等方面，阐述高利贷某些正面的甚至是不可替代的作用。 一 1915年通县农工银行的设立标志着中国 现代 农业金融的发端。其后，农工银行相继在全国各地成立，在本文讨论的地域范围内，1927年以前主要有绍兴农工银行、嵊县农工银行和吴江震泽江丰农工银行。（注：中国银行总管理处经济 研究 室编：《全国银行年鉴》（二十六年，上），沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第三编第二十四辑，[台北]文海出版社1987年影印，第15～16页。）1921～1927年全国共有农工银行十余家，不仅数量少、资本弱，而且大多与农业无涉，徒拥农工银行虚名。 南京国民政府成立后，在设立银行的高潮中，农工银行也相继开设。据统计，到1936年，全国共有农工银行39家，1927年以前成立了7家，1928～1933年和1933年以后各16家。1934～1936年农工银行资本最大者在500万元以上，最小者仅约为1万元。以苏、浙、皖三省而论，江苏有3家农工银行：江苏省农民银行、丰县农工银行和吴县田业银行，总资本约为420万元。（注：以上数字据《全国银行年鉴》（二十六年，上）第12～44页有关数据 计算 而来。）浙江省政府1929年拨款50万元作为中国农工银行股份，让其在杭州设立分行，后又拨款38万元作为该行农民放款基金。1929～1932年嘉兴、海宁、余姚、绍兴、衢县、崇德、嘉善7县设立了农民银行，1931～1934年平湖、海盐、金华等23个县成立了农民借贷所，遂昌等5个县限期成立农民借贷所，（注：行政院农村复兴委员会秘书处编印：《一年来复兴农村政策之实施状况》，1934年8月20日。）到1936年浙江共有15家农民银行（含中国农工银行杭州分行），资本总额138万元。安徽到1936年仍然没有农工银行。尽管抗战前中国农工银行尤其是江浙地区农工银行有所发展，但是总体看来，到20世纪30年代中期为止，现代农村金融体系刚刚起步，农户借贷渠道基本上仍然依赖典当、钱庄、合会和私人放贷等等，除此之外，小农借贷几乎没有选择的余地。换言之，传统的借贷渠道仍然是农村金融的绝对主体，农村金融和农村经济只有依赖它们才能够得以运转。 据1934年全国土地委员会抽样调查，全国平均，借钱农户占43.87％，户均负债112.709元，苏、浙、皖三省负债农户比例分别达50.82％、60.84％和66.05％，户均负债额分别为155.192、158.176和118.041元。（注：中国第二 历史 档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编（财政经济）（七），江苏古籍出版社1994年版，第38、37、39～40页。）按照土地委员会调查结果，全国4.5亿农户“负债总额在三十五万万（元）以上”（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编（财政经济）（七），江苏古籍出版社1994年版，第38、37、39～40页。）。苏、浙、皖三省农户数分别为5056536、3164857和2682244（注：中央银行经济研究处编：《中国农业金融概要》，商务印书馆1936年版，第11、21、37页。），以此计算，则三省农户负债额分别为398801785元、304567729元和209124051元，合计超过9亿元。然而，农户如此巨大的负债是从何处借来的呢？据《农情报告》报道，江苏、浙江、安徽农户借贷来源，三省平均，只有10.37％来源于银行和合作社，其他全部来源于传统的借贷机构。（注：严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》， 科学 出版社1955年版，第345、309页。）即使是农户借贷只有10.37％来源于银行和合作社的比例，仍有夸大的嫌疑。例如，据笔者估算，二三十年代流入安徽农村的银行资本总数最多为1500万元，若按农户借贷8.6％来源于合作社计算，则需1840万元，所以这个比例显然有误，更何况流入农村的银行资本相当一部分是作为建设农仓之用，而非用于农户借贷。苏、浙、皖三省是二三十年代农村合作开展得较好的地区，也是商业银行和农业银行放款最多的地区，（注：参阅拙文《抗战前江苏省农民银行述论》，《中国农史》2003年第3期。）即使在这个地区，农户从银行获得的借款也不过只占借款来源的10.37％，其他地区则更遑论矣。可见农户借贷基本上依赖典当、钱庄、商店、地主、富农和商人，而这些借贷的主体部分就是高利贷。按土地委员会调查，全国平均，只有13.11％的借贷，周年利息在20％以下，不属于高利贷。如果以全国农户负债总额为35亿元计算，则约有30亿元借贷为高利贷，苏、浙、皖三省农户至少借有7.8亿元高利贷，高利贷在农村金融中的重要地位由此可见一斑。所以我们完全有理由假设，如果没有高利贷，农村金融将彻底崩溃，农村经济从而也将无法运转。 此外，虽然平常年份农户所借高利贷资金主体来自农村内部，由于农产品与 工业 品交换较为顺利，还是有相当数量的现金在城市和乡村之间流动，但是20世纪30年代前期工农业产品不等幅跌价，在价格剪刀差迅速扩大过程中，农民用农产品换回的现金（或工业日用品）大幅度减少，从而对农村固有资金依赖更加严重，高利贷虽然更加苛刻，但对小农的重要性却比从前大大加强了，高利贷在对农民剥削加重的同时，对维持农村金融和农村经济运转的重要性和必要性也大大加强了。 二 维持小农经济的连续性必须满足两个基本条件：第一，现有劳动力的生存及其再生产，这就要求小农口粮和日常生活费用必须有保障；第二，生产资料必须能得到及时的补充，如果种子、肥料、耕畜、农具乃至雇工费用缺乏，小农再生产过程就不得不中断。高利贷在这两个方面都起到了不可或缺的作用，它不仅维持了农民生存，而且在宏观上维持了小农再生产过程连续不断地进行，尽管小农为此付出了惨痛的代价，并过着极为贫困的生活。 首先，高利贷维持了小农的生存。小农经济是以自身劳动为基础并占有生产工具和私有财产的个体劳动者，经济地位极不稳定，往往依赖借债度日。小农借高利贷，按用途区别，可以分为生活性借贷和生产性借贷两部分，大量事实表明小农借贷以生活性借贷为主：据对江苏12县263户农户借贷用途调查，日常生活、结婚、丧葬和疾病、还债、纳税和纳租、天灾人祸、农业投资、商业投资和其他分别占22.43％、15.99％、17.87％、9.89％、0.38％、14.83％、14.45％、2.26％、1.9％（指借贷件数）。（注：赵宗煦：《江苏省农业金融与地权异动之关系》，载萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地 问题 资料》第87辑，[台北]成文出版有限公司1977年版，第45970页。）据对浙江金华8县农户借贷用途调查，日常生活、结婚和丧葬、农业投资、房屋修缮和其他分别占44.43％、19.69％、11.15％、9.75％、10.98％（指借款额）。（注：冯和法编：《中国农村经济资料》，上海黎明书局1933年版，第602、560页。） 由于农户借贷主要是用于消费而非生产，尤其是日常生活借贷占有相当比例，这成为高利贷的主要罪状之一，但我们应当注意的是：第一，农民生活性借贷具有一定的生产性。生活借贷可使小农不致有性命之忧，否则毙命就在眼前，也就谈不上再生产了。有的地方，政府下令禁止高利贷，但农民却说“我们明知高利贷的不该，但我们在高利贷的情形下，尚能苟活和偷安，因为高利贷只能迫我们的钱，不能迫我们的命，如果禁止了高利贷，我们便无法生活了”（注：查君硕：《被压迫于高利贷下的西北农民》，《农业周报》第4卷第10期，1933年4月。）。这话虽然出自西北农民之口，但未必不能代表苏、浙、皖三省农民的心声。例如江苏省江北地区县党部曾命令各县典当月息限为二分，典商以不能获利关门，农民向县党部请愿，要求任凭典商定息。（注：王逢辛：《今日典当业之四大问题》，《江苏研究》第2卷第4期，1936年2月25日。）生活性借贷的确可以引起一部分小农破产，但决不可能导致所有卷入借贷的小农都破产。第二，粮食借贷占相当大比重，除由于小农受高利贷剥削外，还因为农作物商品化和天灾人祸引起的农村贫困化所致。据调查，长江流域水稻区、水稻茶区粮食作物收获后即行出售者分别达61％和57％，（注：严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，科学出版社1955年版，第345、309页。）由于20世纪30年代前期农产品不仅收成减少，而且价格下跌，农户出售农产品所得不敷购买所需口粮，只有借粮度日。第三，小农消费性借贷中有一部分属于交租、纳税，这实际上也属于满足农民进行再生产的必要条件，本质上也具有某种生产性。第四，消费性借贷中有相当一部分属于满足本来就需要支付一大笔现金的项目，如建房、疾病，属于突发性开支，数目较大，农户无力支付，只能借贷，很难说与高利贷有本质的和必然的联系。第五，属于婚丧支出或不正当的消费，在借贷中占有相当大的比例。婚丧乃人生大事，花费一定的钱财，本应属于正当的开支，但是一些小农往往不顾实际，以致陷入高利贷的罗网。据乔启明对安徽、江苏等6省农户抽样调查，个人嗜好占全年消费6.2％，小农染有鸦片癖的占0.9％，赌博者30.1％。染有鸦片癖的每人年均耗费52元，赌博者耗费12元，有婚丧嫁娶报告者占农户3.8％，丧葬占2.8％，凡报告的农家，用于婚嫁者69.43元，丧葬者52.68元。（注：冯和法编：《中国农村经济资料》，上海黎明书局1933年版，第602、560页。）据曹幸穗研究，近代苏南农村婚嫁丧葬“常常是农家典地负债的主要原因”（注：曹幸穗：《旧中国苏南农家经济》，中央编译出版社1998年版，第217页。）。近代中国小农因奢侈性或不正当的消费而背上高利贷甚至破产者并不少见，他们的破产一般不是高利贷剥削的结果，至少不是直接结果。 其次，高利贷在维持小农再生产过程中发挥一定的作用。小农经济地位的脆弱性，决定了除去维持劳动力生存及其再生产费用后，一部分小农往往只能部分甚至完全不能自给生产成本，于是借贷种子、肥料、耕畜、农具乃至雇工费用，便成为完成再生产过程必不可少的内在要求。明清以来小农依赖借贷完成再生产过程的实例已不鲜见，近代依然流行，但在本文讨论的时空范围内，小农借高利贷能否使农业再生产过程顺利进行呢？我们举例说明。 松江自耕农种田10亩，工价、饭费、午工、工料、谷种，分别需要25.25、34.4、30、3和2.5元，共计95.15元。农具修理折旧费7.37元，肥料35元，总共生产成本137.52元，谷物总价值212元，田赋12.5元，收支可余61.98元。假如生产成本不计工价25.25元，则生产成本为112.27元，又假设此资本全由借贷而来，并按年利36％，即月息3分计算，需付息40.4元，如是则仍可盈余21.58元。佃农种田10亩，还需要交付99元地租，按自耕农种田成本计算，则亏损77.42元。这是按每石米10元计算的，但事实上松江米价1932、1933年每石仅值7元和8元，1934年为10元，1929、1930、1931年每石米分别为13.6、13.5和11.6元。米价每石11元时，佃农生产成本全系自备，收支才能勉强维持平衡，但1929、1930年小农借3分高利贷是可以完成再生产过程的。（注：羊冀成：《松江米价与生产成本之窥测》，《社会经济月报》第3卷第6期，1936年6月。）再看无锡土地收益状况，1930年无锡农民种植水稻，每亩土地纯收入15元，成本10.5元，米每石17元，是年最高借贷利息2分，假设生产成本含劳动力工资全部按月息3分借贷而来，应付利息3.78元，除去地租或田赋，尚能保本或略有盈余。但1933年大米每石降至6元时，小农借贷种田就要血本无归了。（注：何梦雷：《苏州、无锡、常熟三县租佃制度之调查》，载萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第63辑，[台北]成文出版有限公司1977年版，第32989页。）总之，20世纪30年代前期小农依靠借高利贷已经很难维持再生产过程了。 下面就小农借高利贷能否维持再生产过程的主要因素进行 分析 。 第一，利息的高低。据学者们对明清时期农村借贷利息研究，其总体趋向是下降的，民间借贷利息多在3分左右。（注：农也：《清代鸦片战争前的地租、商业资本、高利贷与农民生活》，《经济研究》1956年第1期；另参见李文治编《中国近代农业史资料》第一辑，三联书店1957年版，第98页。）据1934年《农情报告》报道，全国平均，2分以下借贷占9.4％，苏、浙、皖三省平均为18.1％，2～3分者占36.2％，3～4分者占30.3％，其余在4分以上。（注：秦孝仪主编：《革命 文献 》第八十四辑，[台北]中央文物供应社1980年版，第543～545页。）据土地委员会调查，全国平均，年息不及15％者占1.8％，15％至19.9％者占11.3％，20％～24.9％者占36.4％，25％～29.9％者占6.46％，30％～34.5％者占20.42％，其余为34.5％以上者。《农情报告》数据由全国2000余个志愿者提供，每县报告次数仅1～4次，依此推断全县借贷利息，结论不能不令人怀疑，而土地委员会调查对象高达170余万农户，调查人员素质也较高，真实性应该大一些。按此次调查，苏、浙、皖三省平均，年息在15％以下者占2.38％，15％～20％者占10.11％，共有12.49％的借贷不属于高利贷，20％～24.9％者占56.63％，依此调查，月息2分以下的借贷（24～24.9％算作月息2分）占69.12％（当然，这个调查数据的真实性还有待于进一步验证），可见农户借贷的主体在2分以下。（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编（财政经济）（七），江苏古籍出版社1994年版，第38、37、39～40页。）30年代前期农村破产，金融枯竭，农户借贷利息升高是事实，（注：章有义编：《中国近代农业史资料》第三辑，三联书店1957年版，第360～362、623、624、747页。）但由于人们普遍怀有焦急的心态，通常好用极端的高利贷代替一般高利贷。但是，如果借贷利息动辄在四五分乃至加一以上，那么不仅农民根本无法生存，而且债主也将有丧失本金的危险，毕竟农民的还债能力是有限的，过高的利息必然导致呆账、死账，甚至负债逃亡。当然，笔者并不是要否认四五分以上高利贷的存在，而只是想说明这个档次的借贷毕竟占少数，同时还应说明的是，上述数字是现金借贷，粮食借贷利息远远高于现金借贷。与高利贷残酷剥削农民的报道同时，甚至20世纪30年代前期，借贷利息在2分左右的史料也不少见，如无锡“借贷利率普通是2分”（注：阮荫槐：《无锡调查实习日记》，《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，载萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第98辑，[台北]成文出版有限公司1977年版，第51608页。）。据1929年调查，南溪普通借贷利息月息1.6～2分，20世纪30年代也是如此。（注：冯紫岗编：《兰溪农村调查》，杭州浙江大学农学院1935年版，第40页。）总之，20世纪30年代前期农村借贷利息有所升高是事实，但绝不是毫无限制。此外，近代中国农村社会尚未充分分化，聚族而居的现象较多，在血缘关系还较密切的乡村，亲友借贷不能不受家族伦理的约束，相比较而言，这部分借贷在利息、还款期限等方面并不是毫无转圜的余地的，而农户亲朋之间借贷又占相当大的比例。据金陵大学调查，豫、鄂、皖、赣四省14区852农户中，自耕农、半自耕农、佃农从朋友、亲戚、家族获得借贷的比例分别为40.6％、52.6％、47.5％，44.6％、34.5％、33.3％，4.2％、3.3％、9.6％。（注：应廉耕：《农佃问题与农村借贷》，《农林新报》第427号，1936年7月21日。） 第二，农产品价格。总体上看，近代以来农产物价格是趋于上升的。如1894年江苏武进每斤稻0.012元，1922年0.04元，1926年0.054元，1929年0.054元，1932年0.051元，但1933年仅0.035元。宁波大米1912年每石7.06元，1930年13.8元，1931～1934年分别为：8.17元、9.02元、8.35元和8.31元。（注：唐传泗、欧阳侃：《中国近代米谷贸易价格资料》，《价格 理论 与实践》1982年第1期。）由于30年代洋米大量进口，国米价格大幅下跌，具有一定的特殊性。当然，近代以来工业日用品价格也是上升的，工农业产品价格剪刀差在扩大，但也呈现出阶段性，工农业产品交换，农产品不是一直处于不利的地位，也存在短时期大致平衡乃至有利于农产品的时候。 第三，世界经济大危机的影响。由于世界经济大危机的冲击，中国农副产品大幅度贬值，而生产资料和工业日用品却不等幅下降，农户收入减少，还债能力减弱。同时，二三十年代大小战争不断，内忧外患交相而至，水灾旱灾迭踵为害，农村迅速贫困化，在这种形势下，小农借高利贷维持再生产过程 自然 难乎其难了。 最后，从较长的时段看，近代以来，随着自然经济逐渐解体，对外贸易日益扩大，商品经济日益发展，经济作物种植范围日益广泛，小农借高利贷业此获得了比较利益（详后），尽管风险增大，但在一定程度上增强了还债能力，从而也有可能弥补借高利贷进行传统粮食作物生产造成的亏空。 总之，高利贷虽然吮吸着小农的膏血，但也不是一借高利贷，小农就必然破产。相反，如果断绝这种借贷关系，小农不但无法得到解放，反而有加速破产的可能。事实上，小农经济是高利贷赖以生存的前提条件，只要这个前提不发生变化，高利贷就还有其存在的条件，甚至在小农经济运转过程中起着不可替代的作用。从全社会看，通过高利贷实现了现金和实物（主要是粮食）的再分配，尽管此次分配中小农再次受到剥削，但从维持整个社会再生产看不仅是必不可少的，而且高利贷在宏观上维持全社会小农再生产过程也是可能的。
关键词 可持续发展 农村 城镇化
1 农村城镇化与可持续发展概念
1.1 农村城镇化
所谓城镇化，是指 社会 生产力在 工业 化和信息化的基础上，在 经济 结构、人居环境、人口素质等领域，由传统农业经济到 现代 化城镇经济、传统农业文明到现代城镇文明的转变过程。 中国 城镇化 理论 的二元性是指城镇化可分为城市化和农村城镇化。城市化指的是人口向城市的集中过程，而农村城镇化指的是农村人口向县域范围内的城镇（建制镇）和集镇（非农产业集聚地）的集中过程。总之，农村城镇化是指在农村经济飞速发展和现代化城镇文明广泛扩散的前提下，由于农村社区的居民住宅、基础设施、公共设施等客观条件日益完善，农村居民的思想观念、人生观和世界观等主观因素日益现代化，农村社区与城镇社区的本质差别逐步缩小甚至消失，致使住在农村社区的居民也能够享受到现代城镇文明，农村的物质生活条件和精神生活条件都实现了城镇化的过程。
1.2 可持续发展
1987年，以挪威首相布伦特兰夫人为首的世界环境和发展委员会在《我们共同的未来》一书中首次使用了“可持续发展”的概念，并将其定义为，满足当代人的需要，又不损害子孙后代满足其自身需求的能力。1995年，世界资源 研究 所定义为“不降低环境质量和不破坏世界 自然 资源基础的经济发展”，同年召开的中国“全国资源环境和经济发展研讨会上”，给可持续发展下的定义是，可持续发展的根本点就是经济社会的发展与资源环境相协调，其核心就是生态与经济相协调。总之，可持续发展追求的是资源环境、经济、社会的健康协调发展，它要解决的是人类发展的无限需求与有限的自然资源之间的基本矛盾。
2 农村城镇化发展的现状
有首歌谣这样唱道：“市民笑，农民跳；农民笑，市民跳。”这是中国城乡矛盾、工农差别一定程度的反映。谷贱伤农，谷贵伤工。当前可持续发展战略与协调城乡关系、缩小城乡差距问题交织在一起，正处于城乡差距、工农差距、人均GDP绝对差距迅速扩大阶段，在可预见的一段时间内总体局势不可能出现缩小迹象。农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比2001年为1:2.91,2002年为1:3.11,2003年为1:3.2。造成差距扩大的自然、经济、社会等因素在短期内还难以改变。那么，如何逐步减小差距扩大的加速度呢，从中国的实际出发，加速发展城镇化是一条重要举措。
2003年末，江西赣州市户籍总人口831.20万人，比年初增加12.71万人；其中农业人口671.98万人，占80.84%，比上年下降0.97个百分点，市镇人口159.22万人，占19.16%。赣州市共有283个乡（镇），乡镇数比上年减少10个，其中城镇数超过20个的有3个县市，具体分布如表2。
从以上统计资料看，赣州市属各县城镇化率普遍偏底，大部分处于20%以下，远低于全国的40%，平均城镇人口数在0.5万以下，小城镇数目多数在15个县以上。城镇数目少的县相对城镇化率较高，如章贡、大余、全南、定南，城镇数目多的县相对城镇化率较低，如兴国、赣县、会昌、瑞金。
可以看出，随着经济的发展，赣州城镇人口逐年增加，城镇化率也逐年提升，城镇人口增加的速度超过总人口增加的速度。
赣州市城乡居民收入对比。2003年城镇居民人均可支配收入6 723元，比上年增加548元，增长8.87%；农村居民人均纯收入2 240元，增加49元，增长2.24%。居民家庭恩格尔系数（即居民家庭食品消费支出占家庭消费总支出的比重），城镇为39.6%，农村为51.08%。年末居民人均储蓄存款余额3328元，比年初增加492元。城市居民人均住房使用面积20.83m2，农村居民人均住房面积26.15m2，其中钢筋混泥土面积8.78m2。全市农村贫困人口22万人，比上年减少1.96万人。
存在的问题。一是思想观念落后。这种错误观念既妨碍农村人口向城镇人口的战略转移，也 影响 农村土地向非农土地的合理流向。二是城镇规模小，过度城镇化现象严重，区位优势和产业优势不明显。三是资金不足。一方面，赣南作为有名的革命老区，经济基础薄弱，绝大多数城镇都是“吃饭”财政，根本不可能对农村城镇化进行投资建设；另一方面，民间力量薄弱， 企业 规模小，实力不强，难以支撑城镇化建设。由于资金难以到位，导致城镇基础设施欠缺，城镇缺乏吸引力。四是城镇规划布局水平低，缺乏 科学 的农村城镇化体系，特别是一些地方城镇中出现的“一任书记一个样，书记走了全变样”的问题，缺乏应有的严肃性和权威性。
3 可持续发展的农村城镇化对策
一 贫农需要土地
中国的经济构造，建筑在农民的身上，是人所周知的事实。殊不知农村中不下于65％的农民，都很迫切地需要土地耕种，中国的经济学者以为自耕农是自给自足的，其实这是远于事实的见解，在黄河及白河两流域间，自耕农很占优势，然而大多数和别处的贫农一样，所有土地，不足耕种。
(一)土地分配不均
白河流域的土地，分配的就很不平均。河北省定县，自耕农占70％，佃农仅占5％，然而经过调查的14617农家之中，有70％的农家占有耕地不到全数的30％，其余不到3％的农家，占有耕地几当全数l/5。
定县的土地分配表(134村，1930—1931年)
耕 地 量|农家数目|农家百分比|占有地亩|地亩百分比|每家平均数
无地可耕者| 1725| 11.8|||
25亩以下者| 8721| 59.7| 95139| 29.4| 10.9
25--49.9亩者| 2684| 18.3| 87903| 27.1| 32.8
50—99.9亩者| 1152| 7.9| 79035| 24.4| 68.6
100--299.9亩者| 302| 2.1| 46357| 14.3| 153.5
300—300亩以上者| 33| 0.2| 15481| 4.8| 469.1
总 计 | 14617| 100 | 323915| 100 | 22.2
定县是河北富庶之区，所以以保定为代表，来研究河北省的土地问题，较为合适。中央研究院社会 科学 研究所曾与北平社会调查所，协同合作，在保定作过一次农村调查，调查者计有10村，凡1565家，其中65％的农家，不是无地可耕，就是耕地不足。
保定土地分配表
（10个代表村中之地主与农民，1930年）
类 别| 农家数目|农家百分比| 占有地亩|地亩百分比|每家平均地亩
地 主| 58| 3.7| 3 392| 13.4| 58.5
富 农| 125| 8 | 7042| 27.9| 56.3
中 农| 362| 23.1| 8400| 32.8| 23.2
贫农与雇农| 1020| 65.2| 6686| 25.9| 6.6
总 计| 1565| 100| 25520| 100| 16.3
以每个农家占有耕地的平均数而论，定县实较保定为多①。定县的多数农民，每家都有25亩以下的土地，即贫农每家也有10亩土地。而保定的贫农与雇农，平均每家不到7亩地。所以65．2％的农家只有耕地的25.9％，反之11.7％的地主与富农，却有土地41.3％。
在保定60％以上的地主，人口占村民2.36％，虽然自家管理产业，但不从事耕种。其中有3％以下的土地，占地10.57％，是雇用无地或土地不足的贫农与雇农②来代他们耕作的。
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① 定县每家平均较保定多36％。
② 保定的雇农和普通资本主义国家的农业劳动者不同，他们自己都占有一些土地。所调查的203个雇农农家．有6％是有一些土地的。
扬子江下游的情形与河北省大不相同，在扬州与杭州之间的地带，地主完全是收租的。自己经营的地主，甚属少见。在杭江平湖，很多大地主，该处土地多为地主所独占的，地主以3％的人口，而占有土地80％。
在平湖，因为尚有4％以下的耕地未曾开垦，所以地主占有耕地的百分数，显见得是耕地分配之十分不均。中小地主占有耕地40。52％，大地主占有39．56％。占有千亩以上的地主，并不是普遍的现象，因为在扬子江流域中，中小地主实占主要地位。
平湖土地分配情形表(1929年)
产业量| 农家数目| 占有地亩| 对全耕地的百分比
小地主(1～99.9亩)| 1200| 60000| 11.63
中地主(100～999.9亩)| 380| 149000| 28.89
大地主| 66| 204000| 39.56
总 计| 1646| 413000| 80.08
在江苏无锡，千亩以上的地主仅有耕地8。32％，中小地主却有耕地30．68％。该地9％的土地，属于地方公团、庙宇及各宗族。只有余下的52％的耕地，为600000农民所有。中央研究院社会科学研究所曾在无锡调查20个代表农村，在1035农家中，其土地分配情形如下表。
无锡土地分配表(1929年20个代表村)
类别|农家数目|农家百分比| 占有地亩|地亩百分比|每家平均地亩
地主| 59| 5.7| 3217| 47.3| 54.5
富农| 58| 5.6| 1206| 17.7| 20.8
中农| 205| 19.8| 1418| 20.8| 6.9
贫农与雇农| 713| 68.9| 965| 14.2| 1.4
总计| 1035| 100| 6806| 100| 6.6[-page-]
(二)耕地的分散
少数懒惰的地主，占有大块的土地，集合许多贫苦农夫来耕种。土地分配的不均，在其他各国固然也不是没有，但在印度与 中国 是更加显著，因为该两国度内的贫农百分数很高，而且耕地太分散了。同时贫农更因为土地的分散，而更加渴望土地。
在德国的巴登，小农田很为普遍，每家农田的平均面积是3.6公顷(Hectare)， 日本最贫困农民的农田面积是0.49公顷，但在江苏无锡，所调查的700户贫农，他们的农田的平均面积，只有0.29公顷；河北保定的870家贫农之中，每家农田的平均面积有0.53公顷。即以所有农民的农田混合 计算 ，无锡的农家平均只有0.42公顷，保定农家平均不过1.06公顷而已。
每家耕种平均面积表
地 方| 所调查的农家数目|年 份| 每家平均占 有本地亩数| 每家平均折合公顷数
定 县| 790| 1928| 25.80| 1.59
保 定| 1565| 1930| 16.54| 1.06
无 锡| 963| 1929| 7.50| 0.42
在殖民地的印度小农占主要地位，大农田很为少见，大部地主的土地租给贫农耕种。印度的农田都分割成小块， 中国 也是如此。以无锡的34农家为例，每家耕有农田16亩有余(90公亩)，平均每家有地12块，每块平均二亩半，约合14公亩，同时最小地块只有0.35亩，约合二公亩。
李景汉氏在定县调查一大村，200农家之中，共有田亩1552块。这些地块通常距离 农村 约有一英里远近。200家之中有26家，各占有田地六(为众数)块，最坏的两家，各有田地20段。经调查而知，每块有田4．2亩，或约26公亩。其余1552块的69％，每块只有5亩以下的土地。如印度一样，分散的农田，足以浪费时间、金钱与劳力，耕作者即有改良 方法 ，也无从实行。
无锡34家农田地段表(34村1931年)
耕地面积|农家数目| 地亩总数| 地段总数|每家占地数|每段平均面积
16--20.99亩| 3| 57| 32| 10.67| 1.8亩
21--31.99亩| 20| 535| 236| 11.80| 2.3亩
32亩以上| 1l| 444| 143| 13.00| 3.1亩
总 计| 34| 1036| 411| 12.09| 2,5亩
农家耕地地块的数目和大小，可以反映出 社会 的与 经济 的意义，经过社会 科学 研究 所与北平社会调查所在保定的调查而益为明显。在所调查的1390农家地块中，4.84％的地块，每块不到一亩，57.09％的地块，每块有一亩到4.99亩，38.07％的地块，每块有五亩至五亩以上。自己经营土地的地主与富农的耕地地块，大块的占百分数较多，小块的占百分数较少，反之，中农与贫农，尤其是雇农，小块地段占百分数较高，而大块地占百分数较低。由1929至1930年之间，土地的变动很大，如耕地的售卖、押当、与农家的分产，穷苦农家把较大的地块都丧失了，所余者都是较小的地块。因为他们在农户中是占大多数，所以大块
地段日益减少，小块地段日益加多。在1930年，1390家中，有4.92％的地块，每块不足一亩，57.44％的地块，每块为4.99亩，37.64％为五亩及五亩以上。
每块耕地的平均面积，一般趋向，也在减少，在雇农之间，尤其显著。
保定耕地地块平均面积减少表(1390家1929—1930年)
年份|经营地主地块平均面积|指数|富农地块平均面积|指数|中农地块平均面积|指数|贫农地块平均面积|指数|雇农地块平均面积|指数
1929| 10.63亩|100| 8.1亩|100|4.66亩|100|3.22亩|100|1.88亩|100
1936| 10.47亩|98.5|7.99亩|98.6|4.61亩|98.9|3.21亩|99.7| 1.8亩|95.7
不管农户所耕田亩减少不减少，而农田却在日趋分散。这种趋势是农业生产的障碍，并且使合理化的管理及土壤改良，均无从实现。所以这个趋势是使地质日益硗瘠与枯竭的主要因素。比较起来，每公顷棉花的平均生产量远不如埃及，烟草远不如苏联(U.S.S.R.)，玉蜀黍远不如意大利，大豆远不如加拿大，小麦远不如日本。在1928—1930年间，中国白米生产是平均每公顷18.9昆特(Quintal每昆特等于100克)，在同时期内，美国每公顷之平均生产量为22.7昆特，日本为35.9昆特，意大利为46.8昆特，西班牙为62.3昆特。
小农田天然排斥大量生产的 发展 、大量劳力的使用、资本的集中、多数牲畜的饲养与科学的 应用 。不久以前，由国联来华之意人特来贡尼教授曾对全国经济委员会作报告说：“在欧美各国，在同一区域内往往可以见到大规模的、中等的、小规模的农田 企业 。大规模与中等的农田，常雇用专家指导农事，以最完全的方法收最大的效果，小农耕法取效，颇称便利，以此之故，专门技术才能继续发展。此等事情，在中国并不难见，因为农家土地狭小，决不允许雇用技术专家”。[-page-]
在零星片断，连供给一头驴或一只水牛还嫌不够的农田上，而要雇用一位专家，岂不是笑话!外国观察者，很了然于 中国 之专恃畜力经营农业之不适宜，印度人鲁易(M．N．Roy)曾用德语指出其对于 经济 的重大 影响 如下：
“农民之慢性的穷困，与难以相信的低劣的普遍生计，即是其结果。一般所谓中国农业的强度，就是用大量劳动力从极小的土地面积上获取极高度的效果，在如此不利的生产条件之下，全部的 社会 劳动，大多尽用于农业耕作”。[-page-]
二 大地主是促成 农村 崩溃的主要因素
现在中国的贫农，难有增加其土地之望。因为在近代的经济影响之下，私人财产的 发展 ，已有一世纪的行程。国有及公有的土地，为大地主所掠夺，他们非法的然而在事实上垄断了这些土地的地租。
大约在350年以前，中国有耕地701400000亩。9.19％为兵士的屯田，由兵士自己耕作着，27.24％为各种官田，63.57％为庙田、族田及私田。当时的私田仅有全数50％。现在虽未有精确的统计，但私田的百分数一定大有增加。例如无锡的田产，在1931年分配如下：官田占0.48％，庙田占0.22％，族田占7．81％,私田则占91．47％。
中国兵士虽早已不从事农耕，但在本世纪之初， 尚有屯田7570000亩。后以承继、转租、典当及种种税务纠纷的关系，这些田地，渐渐转入私人之手。在这种情形之下，省政当局，乃宣布公卖这些田地，如湖北、湖南、浙江三省，曾出售此项田地，定价较低，每亩之价由七元至十元。但中国贫农决无此等购买能力。
另外在11世纪时，中国有学田之设。学田之收入，专为祭祀孔子及补助贫寒学子之用，近则完全移作 教育 基金。此等田地，存在于中国的多数地方。在江苏的灌云，学田占全耕地1.21％，济南学田占3.78％。云南学田之收入，占全省教育基金55％。近来江苏的学田有秘密出卖的，而四川竟公开出卖。此种情形，如同属于旧满洲兵士的旗田一样，政府也公然出卖。河北省的旗田佃户当不能交偿田租的时候，往往有弃田不耕的事情发生。
公田也在减少了。庙田在扬子江流域各省对土地关系曾有重大作用，现在多被有力僧人秘密的典当或出卖，或被地方军事当局公开拍卖了。在广东、广西、贵州、福建等省，族田很多，大都为少数人所独占，这些人实际已经变成大地主了。最近四川人民呈请省政府，禁止各地驻防军人没收或出卖族田。因为该省军人不但消灭族田，而且把属于行帮的田产都分裂了。
即在辽宁、吉林、黑龙江、热河、察哈尔、绥远，移民很有希望的诸省，大部官田也极迅速地变为私产。自1905至1929年，24年之间，黑龙江的95％的土地，皆归私人所有，大部转入大地主之手，这土地有25％以下，都经开垦了。大地主同时多为军政长官。自1906至1910年之间，周孝义(Chow ShaoYi)为黑龙江省土地局长，他在松花江以北肇东东南一带，占沃土50方里，据为已有，现在大半都经开发，归周氏享有其利。继而吴俊升为黑龙江省长， 自1924至1925年间，吴氏攫得土地，几遍全省，另外在辽北洮南尚有田地2万亩。
绥远省有265所天主教堂占有土地约500万亩。该省的临河县有杨李二家，有地不下7万亩，另外霸占官田40余万亩，“佃户之种公田，地租则入私囊”。(《绥远民国日报》)大地主垄断官田，恫吓贫农及中农，不准染指其间。实则贫农及中农即有机会购买官田，也决无力偿付地价，及其他非法费用。
近年以来，在山东、河南、河北、山西及陕西的北部，有成千累万的贫苦难民，受饥馑、战争、苛税、征发及土匪的迫害，向关外等省迁移。这些无衣无食，无居处，而又不名一钱的农民，无地可耕，不能成为独立的农民。多数赋闲，有的变为佃农，其余受雇于富农及经营地主，此等地主有大量土地。据中东路经济局统计员耶希诺夫(E．E．Yashnoff)的统计，1925年，在农业最为发展的52县之中，有佃农30万户，经营地主及自耕农70万户。[-page-]
70万家的土地分配表(吉林黑龙江，1925年)
类 别| 农家百分比| 土地百分比
经营地主及富农| 14.3| 52
中 农| 42.8| 39
贫 农| 42.9| 9
总 计| 100| 100
在近代环境之下，饥馑，不可避免的可使土地集中。 中国 贫农既多，这种趋势更为显然。例如绥远萨拉齐的大塞林村(Ta—Se-Ling)，在1929至1930——饥馑之年，多把土地售与绥远省政府官吏。在陕西中部，1928至1930年的灾荒，很悲惨的把土地集中起来，往往以百亩之田，换取全家三日之粮。1931年的长江流域几省大水灾，又使很多土地集中在大地主及富农之手。
连年的天灾人患，使中国陷于水深火热之境，最近的谷价低落，均直接或间接的使地主的收入减少。即以秩序较为平定的江苏而论，多数的佃农皆以无力交付地租，而关在牢狱之中。
地主不但感觉收租的困难，而且感觉田赋的繁重。
无锡每亩的田赋表(1915—1933年)
年 代| 每亩田赋| 指 数| 年 代| 每亩田赋| 指 数
1915| 0.627元| 100| 1924| 0．726元| 116
1916| 0．627元| 100| 1925| 0．648元| 103
1917| 0.617元| 98| 1926| 0．986元| 157
1918| 0,628元| 100| 1927| 0.936元| 149
1919| 0.626元| 100| 1928| 0.962元| 153
1920| 0.632元| 101| 1929| 0.948元| 151
1921| 0.626元| 100| 1930| 1.118元| 178
1922| 0.632元| 101| 1931| 1.036元| 165
1923| 0.626元| 100| 1932| 0．916元| 146
——|——|————| 1933| 1.182元| 189
在最近十年之间，就是在江苏田赋也增加90％。田赋增加的速率远超乎地租的增加速率，尤其当此谷麦跌价的时候，许多地主乐得把他们的田地卖出。
四川许多地主，都放弃田亩，移居成都重庆等城市中，借以逃避交纳田赋。在长江以北，宣汉蓬安灌县以南一带，为川省最富饶之区，而各地驻军预征田赋至20年到40年之久，另外还有附加税及额外征发。兹举例如下(见表)。
1929至1930四川田赋预征表
地 名| 预征年数| 征收年月| 地 名| 预征年数| 征收年月
重 庆| 5|1931年4月| 宣 汉| 22|1932年3月
璧 山| 7|1930年1月| 潼 南| 2]|1931年9月
合 江| 8|1930年1月| 蓬 安| 24|1933年2月
邻 水| 10|1931年6月| 隆 昌| 26|1932年6月
江 安| 12|1933年1月| 成 都| 28|1933年1月
宣 宾| 14|1931年11月| 温 江| 30|1931年7月
威 远| 15|1931年8月| 万 县| 31|1932年12月
荣 昌| ]8|1931年]月| 崇 宁| 38|1933年1月
岳 池| 19|1931年7月| 灌 县| 41|1933年4月
另外资中的田赋，在三年(1930—1933)之间，预征至14年之多。南充的田赋，在一年半(1931年lO月至1933年3月)之间，预征至11年之多。
其他各省虽偶有预征田赋之事，但决不如四川之甚。就中国各地论，都为繁重的赋税所苦。例如湖南的附加税当征税之四倍。江苏北部的沛县现在每亩征收田赋4.774元。军事的征发常按地亩摊派，实际就是变相的田赋。据报纸所载，两年之间，全国所有1914县之中，有823县，皆为此等苛税所苦。至于黄河流域，军事征发更为频繁。
试以山东省五县为例，在1928年田赋正税总数为468789元，而军事征发却达1286395元之多。换言之，军事征发约当田赋之274％。这种百分数在有战事的区域更高，如1929年河北省的南部，与河北省的北部将有军事行动的时候，其数增至432％，可以为例。当1930年4月至10月河南省的东部及中部发生战争的时候，其百分数为4016％，质言之，即军事征发约当田赋40倍之多。1927年11月至1928年5月，山西北部及长城以北等地，有15县的军事征发，约当田赋的225倍。
赋税繁重，并不能使地主制度趋于崩溃，不过驱无力纳税的旧地主速就灭亡，而新的地主予以产生。这些新地主能够负担或者避免那些赋税。中国田赋在名义上是累进的，而实际是反累进的。许多有势力的在外地主，从不纳税，而这种负担大都加在当地的贫农的身上。现在纯粹以地租为活的地主， 日渐减少，身为地主而经营商业参加 政治 的日渐加多。最显著的如陕西中部的土地，经过饥馑之后，多集中在军政官吏、商人及伪慈善家之手，中国的地主， 曰趋于活跃，已经跨进新的政治与商业之中，同时随着政治与商业性质的改变。他们自身的性质也在那里改变。[-page-]
(一)地主与富农做些什么
中国 的地主和法国旧 时代 即大革命前的地主不同，他们大都是四位一体。他们是收租者、商人、盘剥重利者、行政官吏。许多的地主兼高利贷者，可以变为地主兼商人，许多的地主兼商人。又可变为地主商人兼政客。同时许多商人、政客，也可变为地主。地主大半有糟坊(酿造所)油厂及谷仓。另一方面，货栈及杂货店主人，就是土地的受抵押人，实际就是土地的主人。这是著名的事实，地主所有的当铺及商店是和军政官吏的银行相联系的。1930年春，江苏民政厅曾调查该省514个大地主，其中有几个专以放高利贷为业，其余亦莫不与高利贷有关。有些地主是军政官吏，且常是承办税务者。他们的收入，兼有地租与税收。江苏北部， 经济 较为落后，地主以官吏为职业的更多。江苏南部的地主，多以放高利贷为业，且有从事经营实业者，此在北部则绝无。
江苏374个大地主主要职业表
(每个占有土地千亩以上，1930年)
项 别| 军政官吏| 放高利贷者| 商 人|经营实业者
江苏
南部| 家数| 44.00| 69.00| 36.00| 12.00
—| 百分比| 27.33| 42.86| 22.36| 7.45
江苏
北部| 家数| 122.00| 60.00| 31.00|
—| 百分比| 57.28| 28.17| 14.55|
经过调查的514个大地主，他们每户占有土地干亩至六万亩，其中374个大地主，都有主要职业。其余140个大地主，虽未确知其操何职业，但纯粹收地租者为数很少。在374个地主之中，44.39％为地位不同的军政官吏，34.49％为当铺及钱庄老板或放高利贷者，17．91％为店主及商人，仅有3.21％为工厂股东。中国的地主，类多放高利贷，由地主而变为工厂股东者，很为少见。至于地主官吏以东北西北各省为多，地主商人则以山东、河北、湖北及其他商业较发达之处为多。
中国的 农村 行政，为地主的广大的势力所渗透。税收、警务、司法、 教育 ，统统建筑在地主权力之上。贫农遇有租税不能交纳时，辄受监禁及严刑拷打。在江苏曾有500余佃农监禁在一地方小监狱之中。陕西南部农村中著名的黑楼就是惩处农民之所。贫农一经监禁在此楼中，饮食便溺皆须纳费。
无锡有518个村长，其中之104个，经调查其经济情形如下：91．3％为地主，7．7％为富农，1％为小商人。此等地主之中，有43．27％为中等地主，56.73％为小地主。有59个村长，所有土地不及百亩，平均每家有地44亩；有45个村长，各有土地百亩以上，平均每家有地224亩。于此，不难窥见地主在农村行政上力量之大。在这一点上，无锡可为全国各地之代表。
由于农田的狭小，贫农皆不能直接得到银行的信用。所以地主在农村之间除了握有 政治 势力以外，还操纵地方的商业及放债资本。1927年曲直生氏曾调查湖北的棉花交易情形，他发现“大半的棉花栽种者，都是小独立农民，他们毫无资本，全恃举债，以维持耕作，……农民借贷之利率通常为年利36％。当银根吃紧的时候，利率高至年利60％。以六个月为期的贷款，须以不动产为担保品”。在云南贵州两省，贫农以现金偿付贷款，其利率为30％，若以谷物偿还，其利率则为40％。贵阳有时利率为年利72％，昆明大地主之放贷，其利率有高至年利84％者。
地主及富农，利用小农之贫困(由于缺乏土地)，而双管齐下的放高利贷与经营商业。他们屯集谷物，居为奇货，提高贷利，鱼肉贫民，积渐而二倍、三倍、无数倍的，增置其地产。江西东北部的玉山，有某地主，以放高利贷起家，30年间，增益其地产由30亩至1000亩，其次浙江中部义乌某地主，屯集谷物，高利盘剥，于十年之间，增益其地产，由750亩至2000亩以上。
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中国无处不有典当业，当铺完全是商业性质的重利盘剥机关。商业繁荣之区，当铺的大部分资本多由商人吸收而来；有封建残余的经济势力占优势的地方，其大部分资本则由地主吸收而来。
江苏4县当铺表(1933年4月)
地名| 当铺数目| 流通资本数目(元)| 商人供给资本百分比| 地主供给资本百分比
如皋| 11| 340000| 20| 80
常熟| 20| 720000| 22| 78
无锡| 34| 1210000| 75| 25
松江| 17| 510000| 65| 35
松江、无锡的商业，比如皋、常熟为发达，但以现势而论，大多数商业资本，仍是由地租而来。所以 中国 的当铺可以证明是高利贷、商业、地主事业，三位一体的组织。
中国的富农如同地主一样，常放高利贷与经商。许多富农出租他们的农具、耕牛及一部分土地，以收租金。所以中国的富农已经变成部分的地主。但是因为土地的分散、赋税的繁重、谷价激落，使他们不能(而且事实上也不可能)趋向于资本主义化。在无锡有58家富农，把他们土地的18．76％出租与贫农。我们可以举以为例：
无锡20代表村富农土地表(1929年)
占有土地面积| 家数| 土地总亩数|出租亩数|百分比
16亩以下| 22| 181.0| 1.5| 0.83
16--31.99亩| 29| 667.1| 80.4| 12.05
32亩以上| 7| 358.2| 143.3| 40.01
总 计| 158| 1206.3| 225.2| 18.67
19世纪的末叶，俄国的农业开始资本主义化。俄国当时的情形。恰巧相反，当时的贫民却将大部分土地出租，而富农反租入大部分土地。今日之扬子江流域，大多数贫农都是佃农，多数的富农皆租出土地，以收地租。北方诸省的生产力及地租比较扬子江流区为低，富农往往由贫农之手，租入一些田地。最近的谷价低落，使一些自己经营而相当有有的富农受到严重的打击。在广东与福建两省，富农出租土地之多，和扬子江流域一样。
大体言之，北方的贫农多为雇工，南方的贫农多为佃农。以 经济 情形而论，后者比前者更为恶劣。有许多地方佃农与地主分担赋税，即应由地主独立负担者，每必设法令佃农担负之。实则佃农所交付之地租中，已不仅为其所得利润之一部分，即其劳力应得的名义工资之一部分亦包括在内。中国地租之高，每当全收获40—60％。
为应付这种严重 问题 起见，在1926年，中国政府领袖，采取一种减租政策，规定地租之最高限度为37.3％。仅有四省公布减租条例，湖南于1927年7月公布之，湖北于8月公布之，浙江于11月公布之，江苏于12月公布之。但是真实有效的还是以下的经济律：“在地主佃农制度之下，地主有权提高租额是很重要的。”果然于1928年2月，除浙江外，都取消了减租律。
减租政策在浙江实行以后，在某种程度上阻止了地租的扩大和预租的缴付。但是这个规章仅限于谷麦，其余棉花、豆类、桑树，皆未规定。即此已引起下列之情形：(一)浙江地主，增大量器，征收地租，永康县，即有其例。(参阅该省佃业仲裁局第93次会议记录，1932年9月21日)(二)地主力逼农民，将土地以少报多(如绍兴)。(参阅1931年8月28日杭州《民国日报》(三)地主亲自派人，强迫收获谷物(如在萧山)。(1931年11月23日杭州<民国日报))(四)地主当仲裁局调解人未到以前，径行收获谷物(如在象山)。(1930年9月18日上海《时事新报》) (五)地主要求晚稻登场时，增加地租(如在诸暨)。(1932年6月9日，浙江仲裁局第80次会议记录)(六)仲裁局于纠纷未作决定以前，土地往往无人耕种，嘉兴即有其例。(参阅1929年3月16日上海《申报》)地主对不服从其意志之佃农，往往夺还其土地，重新租与驯服之佃农。因此之故，在龙游、诸暨、处州、温州、桐庐、遂昌、乐清、新昌及其他各地，当佃农尚未受到减租之利的时候，已经失去土地耕种了。[-page-]
(二)农产生产的衰落
中国大土地所有者工作之结果，必然的使农产生产衰落。最近的调查统计很明白的指出耕作田亩之减缩。农田之减缩不仅由于富农之变为部分地主，实由于贫农数目之增多。就北方论，当1928—1930年大饥馑以前，陕西中部，每家平均耕地数为30亩，现在减至不足20亩。在灾情最重之五县至七县，差不多有20％的土地都出卖了。陕西合阳县的灾情虽不甚重，但土地仍在集中的过程中。富农日多，贫农也日益增加，惟中农则减少极快。
陕西合阳农家情形表(1933年3村)
耕地量(亩)|1933年家数| 百分比|1928年家数| 百分比|1923年家数| 百分比[-page-]
20亩以下者| 123| 39.81| 95| 30.84| 70| 19.23
20—49.99亩| 125| 40.45| 173| 56.17| 236| 64.84
50亩以上者| 61| 19.74| 40| 12.99| 58| 15.93
总 计| 309| 100| 308|100| 364|100
在河北省的某县近年来虽未遭灾，但每户耕地面积的缩小也很显然。该地经营地主与农民间，每家的平均地亩，在1927年．为17.32亩，1929年为16.88亩，1930年为16.75五亩，贫农之中，土地更为缩小。
保定1473农家耕地表(以10村为代表，1927年)
类 别| 家 数| 耕地亩数| 每家平均地亩数
经营地主及富农| 156| 10088.43| 64.67
中 农| 344| 8238.74| 23.95
贫农及雇农| 973| 7180.04| 7.38
总 计| 1473| 25 507.21| 17.32
保定1527农家耕地表(同前10村，1929年)
类 别| 家 数| 耕地亩数| 每家平均地亩数
经营地主及富农| 161| 10048.32| 62.41
中 农| 358| 8549.57| 23.83
贫农及雇农| 1008| 7174.8| 7.12
总 计| 1527| 25772.69| 16.88
保定1544农家耕地表(同前lo村，1930年)
类 别| 家 数| 耕地亩数| 每家平均地亩数
经营地主及富农| 162| 10091.57| 62.29
中 农| 362| 8567.62| 23.67
贫农及雇农| 1020| 7197.71| 7.06
总 计| 1544| 25856.90| 16.75
保定耕地平均面积指数表(以1927年为基数)
年 代| 经营地主及富农| 中 农| 贫农及雇农| 总数
1927| 100| 100| 100| 100
1929| 96.5| 99.7| 96.5| 97.5
1930| 96.3| 98.8| 95.7| 96.7
扬子江流域大的农田，也是日渐减少，小农田逐渐加多。例如湖北省的应城，该处向少兵燹之灾，但一村之中，近年来农家耕地，无20亩以上者。
湖北应城清水湖村农家情形表(1933年)
耕 地 量| 1933年农家数目| 百分比| 1923年农家数目| 百分比
5亩以下者| 40| 48.78| 20| 31.75
5至19.99亩| 42| 51.22| 25| 39.68
20亩以上者| 82| 100.00| 18| 28.57
总 计||| 63| 100.00
江苏镇江西湖村农家情形(1933年)
耕地量|1933年农家数目| 百分比|1928年农家数目| 百分比|1923年农家数目| 百分比
5亩以下者| 15| 6.07| 6| 2.43||
5至19.99亩| 167| 67.61| 130| 52.63| 72| 29.15
20至25亩| 65| 26.32| 111| 44.94| 175| 70.85
总 计| 247|100.00| 247|100.00| 247|100.00
江苏镇江地方更为平静，但在某一村中，近七八年来，大农田急剧消减，小农田乘时而起。
镇江之东南为 工业 发达的无锡，该县东部， 农村 人口以佃农为多，南部农民大多数为小自耕农，每家耕地，鲜有超过二十亩者。在该县之西部及北部，颇有大农田。有三村曾经调查，其结果为近十年(1922—1932)之间，耕有十亩以下之家，增加百分之一二，耕有十亩至二十亩之家减少2％，耕有二十亩以上之家，减少10％。
假使生产工具曰有增加，虽耕地缩小，亦无大碍。但在 中国 ，耕地之缩减，相伴随而来的，即为生产工具之缩减，如耕畜、农具、肥料之缩减是也。陕西合阳，遇灾甚轻，在近十年间，毫无耕畜之农家， 自29％增加至47％，有二三头耕畜之农家，则自13％减至8％。
甚至地居长江下游，并沿沪杭铁路的嘉善，近十年来虽无灾荒发生，耕畜之使用情形，其一般趋势略与陕西合阳相同。
无锡133农家耕地情形表(代表村1922年)
耕 地 量|农家数目| 家数百分比| 地亩数|每家平均地亩数
10亩以下者| 51| 83.35| 301.5| 5.9
10—19.99亩| 48| 36.09| 640.6| 13.3
20亩以上者| 34| 25.56| 1113.7| 32.8
总 计| 133| 100.00| 2055.8| 15.5
无锡147农家耕地情形表(同前3村，1927年)
耕 地 量|农家数目| 家数百分比| 地亩数|每家平均地亩数
10亩以下者| 61| 41.50| 340.4| 5.6
10—19.99亩| 52| 35.37| 698.9| 13.4
20亩以上者| 34| 23.13| 1089.0| 32.0
总 计| 147| 100.00| 2128.3| 14.5
无锡167农家耕地情形表(同前3村，1932年)
耕 地 量|农家数目| 家数百分比| 地亩数|每家平均地亩数
10亩以下者| 84| 50.30| 448.9| 5.3
10—19.99亩| 57| 34.13| 787.7| 13.8[-page-]
20地以上者| 26| 15.57| 787.2| 30.3
总 计| 167| 100.00|2023.8| 12.1
无锡农家之增减百分数表(以3村为代表，1922—1932年)
年代| 10亩以下农家百分数| 10—19.99亩农家百分数| 20亩以上农家百分数| 总数
1922| 38.35| 36.09| 25.56| 100
1927| 41.50| 35.37| 23.13| 100
1932| 50.30| 34.13| 15.57| 100
陕西合阳3村中耕畜表
农 家|1933年家数| 百分比|1928年家数| 百分比|1923年家数| 百分比
无耕畜之家| 146| 47.25|110| 5.7l|105| 8.85
3家或2家共有l耕畜| 30| 9.71| 29| 9.42| 5| 1,37
有1耕畜之家| 55| 17.80| 63| 20.45|111| 30,49
有2耕畜之家| 52| 6.83| 57| 8.51| 97| 6.65
有3耕畜以上之家| 26| 8.41| 49| 5.9l| 46| 2.64
总 计|309|100.00|308|100.00|364|100.00
浙江嘉善县顺恳(Shun-Ken)村耕畜表(1933年)
农 家|1933年家数| 百分比|1928年家数| 百分比|1934年家数| 百分比
无耕畜之家| 3| 8.37|20|26.32| 15| 8.75
3家或2家共有一耕畜| 7| 8.14|10|13.16| 2| 5.00
有一耕畜及以上之家| 46| 3.49|46|60.52| 53| 6.25
总 计| 86|100.00|76|100.00| 80|100.00[-page-]
在津浦路沿线的徐州情形并不见好，据1932年之报告，该处 农村 ，通常三家或三家以上，共用一耕畜，五家共用一犁，六家至九家，共用一车。现有的耕畜，亦多老而不适于用。近数年来，仅有少数新车，增加使用。耕畜与农具，皆急剧的减少。无耕畜之农民常以劳力租用。每租用耕畜耕田一亩，农民必为畜主服役三日。租费之高，可以看出耕畜的缺乏。1927年湖北东部贫农租一牛用之费，相当于一亩中等田之地租。所以湖北农村的耕畜也很缺少。应城之清水湖村全无耕畜的农家，在1923年，仅为8％，1928年增至35％，到现在(1933年)大半农家均缺乏耕畜。
近五年来，两广耕畜价值之昂，较以前为二倍或三倍。湖南省政府主席何键，曾通令禁宰耕牛，其言曰："湖南牛价日益昂贵，致使三数农家，罄其所有，不能合购一牛，以故田地荒芜。农产减少。"
中国 耕畜，如马、驴、水牛、黄牛、骡子之类，皆在减少，减少之原因，或为1931年长江大水所湮没，或为瘟疫所病死，(如今日之两广及其他各地)或为贱价所出卖。贱价出卖之原因，或为无力饲养，或为得钱以维持家庭生活。
最近谷价之惨落，使贫农更为窘困，因之大多数，无力购买普通肥料。以故如皖北一带的肥料市场，益为凋落。窘困减少了生产工具，因之再生产的 经济 基础更加狭小。
贫农的耕畜、农具、肥料，都被剥夺了，他们只有放弃他们的小块土地--主要的生产工具。保定的农民可以作为标本，以说明中国农民无产化之一般。
保定农民田产表
(以10村为代表。1927年6月-1930年6月)
年 代|中农家数| 土地亩数| 指数|贫农及雇农家数| 土地亩数|指数
1927|434| 8066.84| 100| 969| 6862.89| 100
1929|343| 8041.37| 99.7| 969| 6444.50| 93.9
1930|343| 7995.32| 99.1| 969| 6348.11| 2.5
贫农及雇农比中农丧失土地更为迅速。自1927年6月至1930年6月，三年之内，他们因出卖或抵押丧失之土地，约当同期间所得土地之四倍。换言之，押进和买入之土地，仅当卖出及押出土地之24％。1927年6月，贫农及雇农共有土地6862.89亩。到1930年6月，其买入或押进数为1640.29亩，即2.39％。同时其押出或买出之数，则为679.07亩，即9.89％。总计三年中所丧失的土地为514.78亩。前数年谷价较贵，犹且如此，若以最近情势推之，至多40年内，保定之贫农及雇农，将丧失一切土地，变为赤贫了。
最近农产品价格之低落、商业的极度不安、赋税的繁重、高利贷之圧迫，一切的一切，足使资本不能流通，土地价格跌落。因此，不仅中农、贫农及雇农，出卖他的土地，即许多富农与地主，亦无不希望卖去土地，以取得现金，而减轻负担。
中国各地耕地价格差不多都在跌落。以今春(1933年)与1923年相比较，福州地价跌落33％，浙江永康跌落40％，江苏盐城跌落70％，陕西府谷跌落50—81％，察哈尔之阳原跌落60％。近四年中，河北数县之地价跌落至33—75％。
河北数县耕地每亩平均价格表（1929—1933）
| 地 名 ||每亩平均价格—|| 指数(以1929年为基数)
———| 1929年|1933年||1929年| 1933年
赵 县| 90| 60| 100| 67
行 唐| 150| 100| 100| 67
南 和| 100| 60| 100| 60
固 安| 50| 20| 100| 40
晋 县| 100| 40| 100| 40
束 鹿| 100| 30| 100| 30
保 定| 80| 20| 100| 25
地价虽然日益低廉，但荒地面积日益增加，无地农民，日渐众多。 中国 有兵200万，大多数是来自无地耕种的贫农。平常每年有15万至18万农民向长城以北及东北各省移殖，但现在为军事所阻断。另外自1929年世界 经济 恐慌爆发以来，海外侨工已有20万至25万人，被迫回国。现在全国失业人口，至少有6000万，同时土地集中在新的有势力的大地主之手中，只有他们能够占到地价暴落的便宜。在人口稀少，土地未经开发各省份，土地集中之程度，反而更高。这样土地所有与土地使用间的矛盾，正是 现代 中国土地 问题 的核心。[-page-]
无锡的地主，仅有5％是自己经营田产，他们在 农村 户口中只占6％以下，却占有耕地47％，其余69％的人家，都是贫农与雇农，他们占有的田地，仅为14。2％。
在杭州西边的临安土地分配，也很不平均。在1930年全国建设委员会曾派十人赴该地调查，据他们的报告，十亩以下的贫农很多，临安不及无锡富庶，贫农占全人口48％，所有耕地仅13％。
临安士地分配表(1930年)
耕地量| 农家数目|农家百分比| 占有地亩|土地百分比
1--5.99亩| 3113| 31.0| 16000| 7.0
6--10.99亩| 1718| 17.1| 14000| 6.1
11--50.99亩| 4106| 40.8| 20000| 8.7
51--100.99亩| 646| 6.4| 60000| 26.1
101-200.99亩| 382| 3.8| 70000| 30.4
201--500.99亩| 75| 0.7| 30000| 13.0
501亩以上| 17| 0.2| 20000| 8.7
总 计| 10057| 100| 230000| 100
在淮河流域或扬子江流域之间的山地，土壤的硗瘠，更次于临安。这一带的土地，分配的更不平均。河南南阳县，有65％的人口都是贫农，他们所有的耕地，仅当全农地l/5。该地占有25亩的农家，通常也算作贫农。中农通常有土地50亩至70亩，富农平均享有农田百亩。
南阳土地分配表(1933年)
产业量| 农家数目|农家百分比| 占有地亩|土地百分比
1—4.99亩| 42279| 38.9| 126800| 7.2
5--9.99亩| 28625| 26.3| 229000| 13.0
10--49.99亩| 33355| 30.6| 867100| 49.3
50—99.99亩| 3487| 3.2| 263300| 14.9
100--199.99亩| 850| 0.8| 127900| 7.3
200亩以上| 244| 0.2| 146300| 8.3
总 计| 108840| 100| 1760400| 100
关于福建、云南、广东、广西、西南诸省的土地分配情形，现在没有详细报告，(广东省农业调查报告)一书上卷于1925年由广东大学刊行，下卷于1929年由中山大学农院刊行；该书对广东土地分配情形虽略有叙述，惟对于土地占有情形，则毫未说明。两位热心的苏联学者，佛林(M．Volin)氏与约克(E．Yolk)氏，曾于1926年夏季到广东，搜集材料，以便 研究 农民 问题 。根据这些材料，匈牙利人马季亚尔(L.Magyar)氏对广东土地分配情形，曾有一种估计。佛约两氏的材料，完全是从当时的农民协会搜集而来，该会为富农及中农所主持，因之马季亚尔氏的估计决不正确。因为材料来源的限制，所以他对于贫农的 经济 情形，没有充分注意。马氏说广东的贫农之家，平均有田五亩①，是远于事实的估计。
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① 广东的“亩”本比保定为大，南阳的亩本比临安为小。以公亩为单位来 计算 ．则保定亩等于6.40公亩。定县6.15公亩，临安6.144公亩，平湖5.728公亩，无锡则为5.616公亩。
马季亚尔的文章发表于1927年，至1929年重加订正，并有以下的叙述： “大略计之，西南诸省的地主，占有耕地60—70％，扬子江流域占有50—60％，河南陕西占有50％，山东占有30—40％，湖北占有10—30％，辽宁、吉林、黑龙江、热河、察哈尔、绥远等省占有50—70％。”因为地主与无土地者同时并存，并且在广东省无土地者尤独多，所以广东省的土地分配情形，我们应重新估计如下：
广东省土地分配表(1933年估计)
类别|农家数额|农家百分比| 占有地亩|土地百分比|每家平均地亩
地 主| 110000| 2| 22360000| 52| 203.3
富 农| 220000| 4| 5460000| 13| 24.8
中 农| 090000| 2| 550000| 15| 6.0
贫农及雇农| 040000| 74| 080000| 19| 2．o
总 计| 460000| 100| 42450000| 100| 7.8
74％的贫苦农家，占有耕地不及1/5，同时2％的人家，却占有耕地l/2以上。这是广东省的普遍情形。广西的东部，有七县在1926年经塔汉诺夫(Tahanoff)调查过，当地的2％的人家占有土地71％，25％的人家仅有土地29％，其余70％的人家，则贫无立锥之地。[-page-]
摘要：“乡政村治”模式在实践中异化了村民自治的性质，形成乡村关系的矛盾分裂，并向
两个极端方向发展：“附属行政化”和“过度自治化”。本文分析了这两个极端的现实表现、形成原因并提出了一些调适意见。
关键词：乡政村治 附属行政化 过度自治化
在我国，“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然选择提出来的。“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。显然，“乡政村治”不仅是合理的，而且是必需的，因为它可以调动国家和社会两个方面的积极性。但事实上，“‘乡政村治’的格局和体制违背了村民自治权的基本法理和村民自治立法宗旨”。①在“乡政村治”体制下，乡镇政府与村委会相互关系的平衡和契合是困难的，“只要村委会承担来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质”。②在实际运行中，乡镇政府和村委会之间的复杂矛盾有时会走向两种极端：乡镇政府为推行政务而强化对村委会的行政渗透，导致村委会“附属行政化”；以村委会为代表的村民自治权过分膨胀，乡镇政府正当的行政管理难以有效实施，即出现“村官无人管”、“独立王国”等“过度自治化”的倾向。
一、乡村关系的两种极端表现
第一、国家权力对村庄权力的侵蚀导致村委会“附属行政化”
1、控制村委会，变“乡政村治”为“村务乡治”。村民自治制度的推行，从根本上改变了国家基层政权的运行方式，但是，乡镇党政领导总有理由和办法让制度符合自己的意趣：
1）扶植村庄代理人，实现对村委会的控制。《村组法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。” 这一规定使传统的乡村行政隶属关系丧失了合法性依据。但是一些乡镇领导作为“村民天然的政策解释者”是不甘心失去自己在村庄的影响的，叫嚷“不领导村庄，国家的任务谁去完成？”，于是竭尽所能（如干预、操纵选举，推翻选举结果等）在村庄扶植自己的代理人：村民委员会，这样，在培养了村委会对自己政治亲和力和政治依赖心理的同时，又依据其强势话语权和资源垄断权赋予其体制内合法权力光环。村委会往往只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于“收粮、催款、刮宫、引产”，而采取牺牲村民利益或者直接占据村民自治权，从而呈现出“附属行政化”倾向。于是，名义上是村民选举出的村民委员会实际上成了乡镇政权的下级机关或派出机构，传统的“政社合一”下的命令指挥式管理方式又在村民自治旗帜下畅行其道。
即使是实行直选的地区，乡镇政权的意志也能得以实现。他们主要通过宣传、说服工作，在候选人资格认定，确定正式候选人等环节上做文章，实施影响力。我们在四川某市调查中发现，该市某镇镇党委书记、镇长到村党支部书记皆认为农民素质太低，只考虑眼前利益，缺乏民主素质等为由，为选举设置重重障碍。有关研究资料和我们的调查均显示，现阶段的村委会选举大多是在乡镇政府从手段到目标的直接控制中完成的。
2）借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。“村财乡管”是指村里财务由乡镇统管统筹。依据我们对四川省一些乡镇的调查，村财乡管主要表现形式是将村中所有的资金、账目统一上缴到乡镇，由乡镇一专职副乡镇长负责统管。村里若需花钱，要事先由村委会和村党组织拿出预算，再报经乡镇审核、批准；还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。通过加大乡镇对以村级财务收支为核心的经济活动的监督制约力度，以此来重新调整乡村关系，达到扩张乡镇权力、控制村委会的目的。村财乡管弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的行政领导关系，不利于村干部改变过去那种只对上不对下的工作作风，实现服务群众的目的。因此，“村财乡管”只是实现乡镇政权对村庄权利控制的“经验”之举，而非达致村民自治的成功之为。
2、通过控制村级党组织控制村庄内部事务。这是一种间接的但又是非常有效的控制手段。在目前基层政权体制安排中，存在党委系统的隶属关系和政府系统的行政指导关系。乡镇党委通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不是“指导”村委会。一般来说，在每一届村委会换届选举之前，都要先进行村党组织的换届选举，根据《党章》规定，村党组织一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委不仅可以推荐村党组织书记候选人，而且由乡镇党委提名的村党组织书记候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人，以保证合乎其意愿者当选。而当选的村党组织书记则自觉地贯彻乡镇党委的意图，实施对村委会的领导。这样就会使得乡镇政府对村委会的指导关系，变为实际上的领导关系。因为乡镇长一般同时又是党委副书记，村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导。而在笔者走过的村中，村党组织书记几乎毫无二致地告诉笔者：“在村里，村主任只是我的助手。”
这种情况下，乡镇通常借助村党组织对村级事务的“领导核心作用”，对村民委员会进行间接控制。2000年，农村基层民主中引起全国轰动的一件事就是山东省栖霞市57名村委会主任、委员集体向中央有关部门递交了他们的辞职信。《人民日报》等媒体进行了公开调查和报道，主要原因是村支部书记在乡镇的支持下独揽大权，使得民选的村民委员会无法开展工作。③
3、乡镇政府对村民会议(或村民代表会议)的民主决策权利的践踏。按照《村组法》的规定，村干部的工资待遇或误工补贴、村集体经济收益及使用、分配，村集体经济项目的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，都必须提请村民会议讨论通过后才能决定是否办理。但相当一部分的乡镇仍然沿用过去的老办法，用行政命令代替村民会议(或村民代表会议)对村庄自身事务进行决策。很多地方村干部的工资待遇也由乡镇政府统一规定；有些乡镇政府还直接插手村集体经济事务，从中牟利。
4、乡镇政府堵塞了民主监督的渠道。
我们在四川省一些地方的实地调查结果印证了很多学者的观点：村委会70﹪以上的精力是应付来自乡镇政府的工作任务安排，实际上充当了乡镇政府“一条腿”的角色，二者的关系也变为“利益共荣”关系。在“压力型体制”下，乡镇政府安排的任务是钢性任务，与村内事务存在冲突是正常的。但是民选出的村委会却不得不把完成上级任务为己任。为完成上级分配的任务，村委会经常采取非常规的、侵犯村民利益的做法。但当农民依照法定程序对村干部进行监督时又常常会遭到乡镇政府的阻挠甚至破坏。乡镇政府与村委会的这种“共事依赖”关系、“利益共荣”关系是不允许村民打破的。乡镇政府对村委会干部违法行为的有目的纵容包庇，导致村委会干部经常“奉命违法”，奉命直接违背民意，这是与村民自治制度极不协调的画面。
乡镇政府对村庄权力的过分侵蚀，必然导致村民自治性质异化，进而使村庄陷于瘫痪。首先是乡镇政府的一系列侵权行为导致村委会表现出了明显的行政化特色，“使得《村组法》的制度安排既未能调动起来自村民的社会积极性，又增加了乡镇行政的困难。”④这种状况对乡镇政府而言，村民自治成了自己的“政绩工程”、“形象工程”；对村庄而言，村委会作为村民自治组织形同虚设，村民自治制度沦为一块招牌，这样，“混乱村”、“瘫痪村”的出现也就是自然的了。
第二、村委会组织的“过度自治化”倾向
前述分析中已经看到现实生活中的村委会已经具备了浓重的行政化组织色彩，这也给自身走向“过度自治化”提供了条件和便利；村民自治制度的推行为村委会独立于国家政权之外提供了借口和空间；村委会产生的民选方式则为村委会组织的“过度自治化”提供了语义支持。比如，某些村委会单纯从本村庄利益出发，往往不愿接受乡政府指导，甚至力求摆脱乡政管理。实际上，越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。应该说，村委会的这种行为在一定范围内，是合理的，也是合法的，因为《村组法》已赋予了村委会自治权，乡镇政府不得对村委会随意发号施令，将其作为下属组织。但有学者在调查中发现，有少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。⑤还有个别村委会干部甚至认为：“我是本村群众选举出来的，我只对群众负责”。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向，从而给政府的工作带来被动。
二、原因探析
“乡政村治”体制下造成乡村关系出现上述两种极端偏离的原因是非常复杂的。本文仅从村民自治制度设计和“乡政村治”运行机制以及矛盾主体等方面加以分析：
第一、村民自治制度供给短缺
现阶段，《村委会组织法》作为村民自治的一个基本制度安排，立法精神是十分明确的，但由于缺乏具体的执行制度的有效支撑，使得现行的成文法律过于原则化，乡村关系存在着制度短缺的现象。《村组法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这从原则上规定了乡镇政府和村委会的"指导---协助"关系，而不是领导与被领导关系。但这些规定都过于原则，难以操作，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式。在全国各省人大制定的《村组法》实施办法中，只有个别省份明确列举了乡镇政府的具体指导事项，其它更多地方只是对《村组法》的规定作简单重复或略加补充，甚至有的省份出台的实施办法中根本没有规定乡镇政府与村委会关系的专门条款。模糊不清的法律规定客观上给予了乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府能够以指导为名对村委会的正常工作加以干涉，损害村民自治权益。另外，从村委会与村党支部的关系来看，现有法律制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围，有关规定多是定性的、模糊的。[-page-]
[ 内容 提要]据省农调队的 农村 劳动力转移最新动态监测资料，湖北农村剩余劳动力转移继续保持强劲增长势头。但转移的流向出现新变化，即：本乡、本县非农从业人数出现负增长；流向省内大中城市人数和到省外打工人数加速增长。同时，打工收入的地域特征也出现新变化：农村劳动力在县外省内打工月平收入连续两个季度高于到省外打工的月平收入，过去打工者离乡越远、收入越高的状况有所改变。另外，女打工者到外地就业机会明显高于本地，男劳力外流速度远远快于女劳力。如何加快农村劳动力转移，本文从彻底改革现行户籍管理制度和旧的用工（人）制度；出台更优惠政策，拉动县域 经济 发展 ，扭转本乡、本县非农从业人数持续下降的局面等五个方面提出了政策建议。农村富余劳动力外出打工成为近几年农民增收的一条重要途径。经过近几年新一轮也是最大的一轮“民工潮”之后，湖北当前的农村剩余劳动力转移有什么新情况、新 问题 ， 社会 各方都很关注，现根据湖北省农调队对33个国家调查县的3300户农户进行的农村劳动力转移的最新动态监测结果作一简要 分析 ，供 参考 。
构建和谐社会命题的提出表明，现实社会中存在许多不和谐的因素，尤其是农村社会，经济社会发展过程中存在诸多利益冲突。因此，构建社会主义和谐农村，是构建社会主义和谐社会的关键。本文从制度的视角出发，应用制度经济学的相关理论来认识和谐新农村建设的问题本质。社会主义新农村建设就是要利用国家宏观调控和相关利益主体微观激励的机制实现城乡利益协调，化解利益冲突，平衡社会发展。新制度经济学的原理告诉我们，人们跟着利益走，而利益跟着制度走。本文从制度角度来切入和谐新农村建设的探讨，认为应以有效的制度安排来协调相关利益主体的利益冲突，协调农村社会经济发展，促进和保障新农村建设目标的顺利实现。
一、建设和发展和谐新农村需要制度创新
历史地看，农村制度变迁的深刻背景在于农村制度结构的非均衡状态或不合理，导致相关利益主体之间的利益冲突，主要表现为：政府强制抽取农村集体剩余与农民瞒报收入的矛盾；公社干部阶层与农村社员之间的矛盾冲突以及农民之间为争工分的利益冲突。利益冲突的原因实质是人民公社制度的内在缺陷，因为在这种制度下，农业生产中的监管相当困难，且成本很高，在一个强制型农业社会中，劳动的激励很低。加上国家重工轻农和重市民轻农民的发展战略，国家、集体与农户之间产权与分配关系没有理顺，农民的利益诉求被忽略。城乡差别、工农差别导致的社会利益冲突刚性增长，农村改革由农民发动，在中央政策支持下，引发了诱致性变迁与强制性变迁相结合的成功范例——农村经济体制改革。
有趣的是，在农村改革中，农村生产力的提高是在农村经济生产技术水平下降的情况下发生的，因为集体拥有的机械生产工具很少“承包”到户，这就和吴敬琏“制度高于技术”的观点一致，和经济学家邹东涛提出的“制度更是第一生产力”的观点也相吻合。
在改革后期，随着农民负担增加，形成新的利益冲突。据有关部门统计，1997年农民承担的“提留”、“统筹”、“以资代劳”及各种税负，全国人均180元，约占上一年农民年人均纯收入的10%，占农民人均现金收入的16%，大大超过了国家规定的“农民负担不得超过上年人均收入的5%”的最高限额。从本质来看，这是一个制度现象，是农村制度结构和具体制度安排不合理的产物或表现。
总体而言，我国农村经济的发展是一个不断上升的过程，农村的基础设施、基层的公共服务在逐步发展，农民的收入也逐步提高。若把农村经济的发展过程与党和政府的“惠农”(各种支持“三农”发展的政策等)制度或政策演进进行比较分析，我们可以发现，农村经济的增长和政府的“惠农”制度或政策之间存在极强相关性。按此“经济规律”，本文认为，政府政策或制度安排的适宜且有效的供给是我国和谐新农村建设的重要保障和原动力。
需要说明的是，农村社会经济改革与发展的过程就是制度变迁过程，本质上就是利益主体博弈的利益调整过程，这也是一个动态的互动过程。由于稀缺性的存在，各个利益主体之间存在利益冲突。研究表明，利益随着制度安排的不同而存在不同的均衡状态，为此，要想协调利益冲突，构建和谐的各利益主体间关系，就必须进行不断的制度创新。
二、相关利益主体的利益冲突分析
农村社会经济改革与发展的过程在本质上就是各利益主体博弈的利益调整过程或权力和利益的再调整和再分配的过程。在农村社会，由于利益存量的有限性和各相关利益主体的信息能力、参与能力等的不同，形成各主体之间的利益非均衡状态。
那么，农村社会经济改革与发展过程中有哪些利益相关者和利益冲突呢?基于对已有相关研究成果和农村现实的简要检讨，本文认为利益相关者和利益冲突主要有三：
首先是基层政府及其利益。一般而言，政府靠权力来配置资源，对于基层政府来说，它能配置的资源是财政资金、公用土地等。财政的大部分都是靠税收，历史地看，每个朝代的正规农业税是很低的，但由于制度性腐败、政府的“自我膨胀”特性和不当的财政分权(政府资金的拨付方式是制约乡镇机构运转的重要因素。面向农村的各项专用资金是通过“条条”关系下拨的，上级官员对资金的拨付有很大的自由裁量权。一项资金能否拨付给某个乡镇可以有多种原因，而乡镇机关中是否设置对应上级拨款单位的机构或专职人员是上级机构或官员考虑是否拨付资金的重要因素。因此，乡镇政府为了多争取资金来源，不得不设立对应机构，从而使乡镇机构难以精简)，正规税收不能满足政府众多职能和事务开支所需，故此，政府可以有预算外收入，这就为乱收费、乱摊派埋下了伏笔，从而产生了政府“夺民之利”的不法行为。另外，在大力发展地方经济的背景下，基层政府大兴土木、上马开发区和房地产项目等，政府的征地行为产生“夺民之地，与民争利”的利益冲突。
基层政府之所以能“与民争利”，主要是因为其拥有资源配置的工具——权力。按照政府理论中关于政府起源的社会契约观，政府的权力来自于公民为保护自己的自由、财产等需要而对政府的权力授予或委托。但是，怎样才能使基层政府手中的权力“为民所谋，为民所用”呢?本文认为，主要应该从权力使用者的选择机制和非政府组织与公民对权力决策的参与机制创新人手。
其次是农民及其利益。本文认为，农民拥有两种生产要素——劳动力和土地。就土地要素而言，由于只有使用权，没有所有权，加上政府许多规则对此种“权益”的侵蚀和弱化，农民在城市化浪潮伴生的征地过程中难以获得真正的由要素市场决定的土地价格和可持续的补偿。另外，就农民的劳动力要素而言，从事农业劳动，其要素收入可能会被所谓的“费”或“摊派”间接地剥夺一部分，从而降低该要素的价格与收益。更为重要的是，在城市里工作的农民工的劳动力价值或劳动力要素价格因为户籍的差异而降低。杨天宇认为，现行的户籍制度虽已不能禁止农民进城打工，但各级政府仍然以此为基础，制定了一系列不利于农民迁入城市的政策。一方面通过各种渠道加大农村劳动力转移的成本，另一方面政府明确规定诸多岗位不允许雇用外地劳动力。同时，政府还以“再就业工程”等名义，通过奖罚手段诱导企业用本地失业工人替代农民工，防止农民与城市就业者争岗位。应该说，这种做法严重地扭曲了市场机制配置劳动力资源的功能，剥夺了农民的发展权利和发展机会。这表明，不同的制度安排界定了农民的劳动力要素能为农民创造的价值或利益之不同。
关键词：云南农村；人力资本；对策
一、引言
人力资本理论的奠基人舒尔茨在其接受诺贝尔经济学奖演说中指出：“增进穷人福利的决定性生产要素不是空间、能源和耕地，而是人口质量”，这个论断已逐渐被各国农业发展的实践所证实。和全国相比，云南农村长期落后，新农村建设肯定需要投入大量的物质资本，以增加农村的基础设施供给和改善农村生产生活的物质技术条件。但应该看到，云南农村的落后不仅是基础设施和物质条件的落后，更重要的是农村的“人的落后”，农村的发展和新农村建设，重要的是农村“人的进步与发展”，即切实解决人力资本稀缺问题。
二、云南农村人力资本存量现状及问题
20世纪90年代以来，云南三农工作取得了突出成绩，但是文盲人口多、农村劳动力文化程度构成低度化、农民纯收入低，总之人力资本存量低的问题依然突出存在。
（一）15岁及15岁以上文盲人口占总人口的比例
该指标是反映教育存量的一个常用指标。一个国家或地区的文盲人口越多，其人口的受教育程度就越低，人力资本存量就越少。虽然指标反映的是云南省、西部乃至全国的整体情况，但笔者认为文盲多在农村，所以它基本可以反映农村文盲占农村总人口比例的真实情况，以此为基础的分析也是可信的。
