美国农村合作社成长模式及对我国的启示
- 学生时代
- 2009-04-26 20:45:44
摘要：国外农村合作经济组织已有100多年的发展历史，拥有了较为丰富的经验，这些经验主要包括健全有关法律、法规，确立合理的组织原则。文章通过比较、评价美国农村合作社，结合我国国情，得出对我国农村合作经济组织再造的借鉴意义。
关键词：美国；农村合作社；经验借鉴
自1844年世界上第一个成功的合作社——英国罗虚代尔公平先锋社成立以来，合作经济在国外迄今已有一百多年的发展历史。发达国家农村合作经济组织目前已经十分发达，具有庞大的规模与组织体系和十分健全的功能，它们在提高农民的组织化程度、保护农民利益、增加农民收入等方面发挥了不可替代的作用，但各国农村合作经济组织的发展又有着各自不同的特点。本文拟对美国的农村合作社成长模式进行分析介绍，对我国农村合作经济组织的发展提供有意义的启示与借鉴。
一、美国农村合作社概况
美国农村合作经济迄今已经有180年左右的发展历史。由于美国是以家庭农场作为基本的农业生产单位，所以农业合作社也称为农场主合作社。美国的农业部曾经给农场主合作社下过这样一个定义：农场主合作社是由拥有共同所有权的人们在非盈利的基础上为提供他们自己所需要的服务而自愿联合起来的组织。根据该定义，合作社必须具备以下条件：合作社由它的全体社员所拥有，其目的是为社员谋取共同的经济利益；合作社由社员民主管理，实行一人一票制；合作社是一种非盈利性组织，年终的盈余在扣除必要的公共提留后，按社员同合作社的业务交往量的比例返还给社员；社员要交纳或认购一定金额的合作社股金，但合作社对股金分红的比例进行限制，红利的年率不得超过8%；合作社主要为社员服务，对非社员的服务不得超过服务总量的50%。这些条件基本上体现了国际上通行的合作社原则。美国目前有农业合作社3800多个，其中包括供销合作社、信用合作社和其他类型的合作社，入社会员为400万人，每6个农场主就有5个参加各种形式的合作社，年营业额2500万美元。
美国的农场主合作社按合作内容，可分为销售合作社、供给合作社、其他服务合作社及信贷合作社等。实际上大多数合作社兼营供、销和提供有关服务业务，因此前三类合作社无法严格分开。现有的近4000个合作社中，如果按供应、销售和有关服务的营业额占本社营业总额50%以上划分标准，其中52%是销售合作社，36%是供给合作社，其他服务合作社占12%。
二、美国新一代合作社的特征
进入20世纪90年代美国还出现了一种被称作“新一代合作社”的模式。这种合作社最早出现在美国北达科他州，后来迅速发展到明尼苏达、威斯康星、加利福尼亚、南达科他等州。所谓的“新一代合作社”具有以下一些制度特征：
传统合作社往往是以销售初级农产品为主，而新一代合作社是以创造农产品附加值为主要战略。
由于实行附加值战略需要对生产和销售进行大量投资，因此农民必须承购大额股金，通常每个社员承购股金在5000-15000美元。这些钱必须事先支付，以便束缚社员和确保股金基数。
股金额度和交售农产品数量相联系，一个社员必须承购与其交货量相应的股金。每一股的金额，根据原材料加工数量与总投资之间的定额来计算。
如果社员不能够提供合同规定数量和质量标准的产品，合作社将从市场上购买这些产品，并按市场价格计入社员账户。
社员资格不开放。在传统合作社原则下，社员资格开放意味着任何一个生产者都可以通过交纳少量股金加入合作社，而且他们向合作社出售农产品的数量不受限制。在这种情况下，合作社需要拥有足够的设施余地，以便接受额外的成员和产品，但却导致了加工能力和产品供给过剩，经营效益下降。新一代合作社根据合理的经营规模确定资产总股本和接受社员的数量，并按社员持股数量确定其产品限额，因而能够保证合作社在高效益的情况下运行。同时，社员股份在得到班子会批准后，可以交易。因此存在一个股份市场，它们的价值依据人们对合作社绩效的预期而变动。
由于股份是可以交易的，因此整个股本具有永久性（在传统合作社中，由于社员退社自由，因此股本不稳定），这样银行就能提供条件优惠的贷款。
社员资格不开放和股份可以交易，意味着净资产值在已分配和未分配资本中的组成比例并不重要，未分配基金在交易市场上被股份价格资本化。在现实中，大部分新一代合作社并没有多少未分配的净资产值。
如果经营规模要扩大，就出售更多的股份（集资），首先是卖给已有的社员，然后再卖给其他农民。
如果在经营规模不扩大的情况下需要更多的资本（如技术更新等），则社员被要求按其交货量比例增加股金。对农民来说这样的额外投资是合理的——如果他们反对，那么他们的股份就会下降。
为了避免合作社被一个社员独占，有些新一代合作社对每一个社员可以拥有的股金数量进行限制。
利润作为惠顾者退款分配给社员。由于社员投资和交易数量成一定比例，因此红利也与社员持股成比例。几乎所有的退款都是现金支付，只留很小的数量作为储备。
有时候合作社也向社区出售优先股，但对优先股有8%的利率进行限制而没有投票权。
理事会由社员在其中间选举产生，合作社实行专家管理，一切重大事项都要经过可行性研究。由于新一代合作社以创造农产品附加值为主要目标，因此农民的销售收入在消费者购买农产品的支付账单中的比例由原来的30%提高到了61%，从而也大大提高了合作社对农民的吸引力。
摘要：在社会主义新农村建设中，认识农民主体性有着非常重要的意义与价值。在社会主义新农村建设条件下，农民主体性既包括了政治主体与市场主体，又包含了创造主体与价值主体，这些主体性作用统一于我国社会主义现代化建设的伟大实践。
关键词：新农村；农民主体性；政治主体；价值主体
在社会主义新农村建设中，必须充分发挥农民的主体作用，因此，认识农民主体极其重要。所谓主体性是指人从自己的主体地位出发以不同方式掌握客体所表现出来的功能特性，它包括自主性、能动性、创造性等基本特征，这些特征可外显为人的自觉行为。农民的主体性是农民作为活动主体的一种质的规定性，是在与客体相互作用中得到发展的农民的自觉能动性和创造性的特征。他们“不仅仅是被动地寻求生存，更进而追求自我全面发展与活跃地表现主体的力量。”对于我国农民的主体性，既要从现实中去理解，更要从历史的高度去认识。在社会主义新农村建设中，我国农民主体性既包括了政治主体与市场主体的统一，又包含了创造主体与价值主体的统一。
一、政治主体
政治主体反映了我国农民的政治地位，我国农民是国家的主人，而不是被治理的对象。在传统的封建社会，农民从来就不是权力的主体而是客体，“民”在任何时候都是被怜悯的对象，“君”才是主宰。农民的利益和权益常常被侵犯和剥夺，因此造成了无数次惨烈的农民起义和农民战争。
20世纪我国革命的实质是农民革命，但它的性质是与传统的农民战争完全不同。毛泽东在《论联合政府》中阐述了农民的政治主体地位：“农民——这是中国工人的前身。将来还要有几千万农民进入城市、进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”
但是在相当长的时期里，从制度操作层面保证农民政治主体地位和作用的贯彻实行并不成功。人民公社体制长期存在，这是政社合一的经济高度集中、政治高度集权的体制，在这种体制下，农村农民的活力受到了严重的束缚。
改革开放新时期，我国政府废除了人民公社制度，建立乡镇政府，开始筹划乡村社会的自治权，并推行村民自治制度，这是新时期农民确立政治主体地位的重大举措。
完善村民自治制度是建设社会主义新农村，确保农民主体的重要步骤。当分田单干把农民从人民公社体制中解放出来时，客观上已经把人民公社的经营管理职能归还给了农民。随着经济改革开放的发展，民间力量在农村经济领域的主导地位的确立，从客观上要求国家将乡村公共事务的决策权、管理权让渡给民间，20世纪80年代前半期还开展了村民自治、直选村主任的试点工作。1986年前后，中央还一度考虑成立农会，直接选举乡镇长和乡镇自治的改革要求也提了出来。但是自20世纪80年代后期，农村“官权退、民权进”的步伐停了下来，有些地方甚至是背道而驰，官方权力大举下乡，乡镇政权机构大大扩张，农村经济改革开放的成果遭到了巨大的损失，直接或间接导致了90年代农村的衰落。新农村建设时期，如何完善确保农民的政治主体地位和作用，仍然需要深入的探索和改革。
二、市场主体
我国的经济改革的方向是建立和完善社会主义市场经济体制，那么，农民也就应该是市场的主体，市场经济离开了农村市场，离开了农民这个市场主体，将是不可想象的，市场化的改革也将是不成功的。
在计划经济时期，我国形成了“农村搞农业，城市搞工业”的二元格局，防止小农自发的资本主义走向，大搞“割资本主义尾巴”，农村市场极为萎缩，农民只能在农村从事农业，不能从事第二、三产业，更不能进城务工。没有市场，农民就没有发展。随着改革开放的深入，市场经济体制的确立，市场在资源配置中的基础性作用，农民的市场主体地位得到了承认。农业现代化的过程，就是农业商品化、市场化的过程。市场化，就是用市场来配置资源，通过市场来调动人的积极性，通过市场把整个经济、整个世界、整个社会连在一起，建立广泛的联系，只有这样才能发展社会化大生产。农业市场化，就是通过市场经济把整个农村、农业、农民联系在一起，把城乡、工农联系在一起，使农村、农业和农民融入整个社会，建立广泛完善的市场体系。
新农村建设的精神是与市场经济相通的，新农村建设的实质就是将以小农经济为基础的、专业化分工不发达的、传统观念包袱重的传统农村，转变为现代商品经济的、专业化分工发达的、以拥有现代观念的新型农民为主体的现代农村。市场经济要求高效率的、规模化的、集约型的生产组织形式。新农村建设要适应农业现代化的要求，不断提高农村的市场化程度、提高农产品的商品率，要求农民由传统的自给自足的个体劳动者变成从事企业化、规模化、集约化经营和劳动的现代农业的经营者和生产者。
三、创造主体
农民在整个中国的历史演进中扮演着重要的角色。毛泽东说：“在社会主义社会里，主要的社会成员是三部分人，就是工人、农民、知识分子。”农民是第一产业的主体力量，是我国社会的重要组成部分，因此自然是历史的创造主体之一。
从国外的经验看，农民积极主动的参与是农村变革的关键因素。韩国新村运动是一场政府主导的自上而下、群众广泛参与的运动。农民乃至全社会的积极参与是新村运动取得成功的关键。政府虽大力支持新村运动，但并不包办一切。上什么项目、项目的进展如何完全由农民自己选择。新村运动的组织实施者是从农民中选出的“指导者”，而不是具有准公务员性质的“里长”（相当于我们的村长）。即使政府认为对农民有益的事情也要先征求农民的意愿，真正让农民成为各项农村建设事业的主体，决不强制推行。因此，新村运动得到了农民的广泛支持，1970～1980年，参加人数累计达11亿人次（1970年韩国总人口才3200万）。
在我国的新农村建设进程中，农民的主体地位和作用只能加强，不能削弱，这不仅具有必然性和必要性，而且具有现实的可能性。
关键词：农村信用社；信用社体制；改革趋势
一、农村信用社体制改革的难点分析
（一）历史包袱
农村信用社历史积累和现实存在的问题没有得到很好解决，如按合作制原则规范农村信用社、实行民主管理还不到位。农村信用社还普遍存在着资产质量低、经营效益差、亏损严重、用人机制落后、电子化水平低、结算渠道不畅、服务功能不健全等问题。这些不仅与金融业日新月异的发展速度极不适应，而且与金融改革的预期目标相距甚远，同时与中国加入WTO后金融业更加激烈的竞争形势也极不适应。在农业银行代管期间，农村信用社成为农业银行执行政策的调节器，同样执行着国家的金融方针、政策，近几年它又是支农的主力军，特别是农业银行逐步淡出农村金融市场后，国家支农政策将更多地通过农村信用社体现，因此，其历史包袱独自承担有些委屈，即使有央行票据、税收和拔补原保值贴补利息等政策，但也难以消化。
（二）在体制改革方面存在的问题
1、经营的管理监督服务断层。农村信用社体制改革，首先要在管理体制上进行大力度的改革，自而上建立自律组织，形成自上而下进行管理指导、监督、服务的合作金融体系，这是农村信用社体制改革的基本目标。1995年以前是由农行“代管”，1996年之后是由人民银行“直管”。目前，在出现风险的地方，农村信用社又成为地方政府的管理对象，这就是说地方政府也有不可推卸的管理责任。这种管理模式在理论上与农村信用社“三性”是矛盾的，在实际操作中弊病也是显而易见的，究其原因是由于管理者的“责任心”过强而大大削弱了被管理者的权力。
2、产权不清晰。一是产权不明晰，股东难量化。资金难互助，损失难共担，管理难民主，经营难独立，积累难量化。二是法人治理结构名不副实。按合作制原则规范信用社的工作，要求信用社健全和完善“三会四权”，并明确规定社员股东大会行使最高权利，理事会行使决策执行权，监事会行使监督权等，但实际上“三会”设立后，并未真正履行权利，究其原因，主要是缺乏完善的法人治理结构，“三会”制度形同虚设，多级法人多级管理，主任的产生虽然也通过了民主选举，但实际是由上级委派和任命的，信用社的现状难以独立承担民事责任。
（三）在政策落实方面的问题
1、政策和策略失误。改革开放以来，农村信用社一定程度上享受了政策优惠，也因此有了较大发展。但不可否认，某些政策和策略失误也确实给农村信用社造成了危害。另外邮政储蓄机构在农村的广泛发展，凭借“只存款，不贷款，钱存邮政储蓄最保险”的优势独领风骚。其他商业银行机构则交叉设置，并打着“国家银行、国家信誉”的旗号从事经营，这些机构的影响力和不公平竞争手段，都给农村信用社业务开展带来了巨大的冲击。
2、扶持优惠政策少且没有落实到位。一是税赋过重；二是应由中央财政承担的保值储蓄贴补，由信用社承担，加重了信用社负担；三是农村信用社受到的行政干预、遗留的政策性呆藏、坏账资金无人来管；四是农村信用社的政策性亏损政府不予朴贴；五是国家用于农业方面的政策性业务如扶贫资金、专项发展资金农村信用社无权受理；六是农村信用社没有坚强的资金后盾，一旦发生支付困难和支付挤兑很难应付；七是上交人民银行的准备金比率过高、呆账准备金提取比例较低，资金上运用不充分，经营上抵御困难能力弱；八是人民银行支农再贷款审批难、数量少，期限短、运用效益低，不能发挥支农作用。
（四）农村信用社自身的经营管理问题
信用社的领导管理体制尚未完全理顺。改革以来，行、社关系有了很大的改善，但信用社自身经营管理工作有待进一步加强，经济效益需要进一步提高。目前，信用社的经营管理工作还不能完全适应经济发展和业务发展的需要，信用社长期以来一直没有自己的结算渠道，又不能直接参加国有银行的联行，异地结算只能通过国有银行办理，导致结算环节多、时间长等问题，很不适应农村商品经济发展的要求，严重制约着信用社业务的开展。在经营管理方面主要存在以下问题：信用社执行制度不严格，少数人独断专行，违背贷款三查原则；很多农村信用社机构膨胀，盲目布点，人浮于事，加大了经营成本；社员股金不稳定，不少农民入股的目的是得到贷款，如还清贷款就要求退股；职工素质较差；设备相对落后，电子化建设起步较晚，功能不完善，金融技术创新、工具创新、品种创新能力不强。这些都成为农村信用社发展的重要制约因素。
二、农村信用合作社改革的趋势分析
（一）妥善处理历史包袱问题
1、政府和法律的扶持。要妥善处理农村信用社体制改革的包袱问题，要从以下方面入手：一是制定并实施《合作金融法》，明确信用社是公益法人，非纳税单位，免征部分税负，以改善农村信用社的盈利状况；二是对由于地方政府干预造成的贷款呆账，由地方政府拨款弥补；三是将邮政储蓄从农村吸收的资金全部按资金成本贷放给农村信用社使用，并增加中央银行对农村信用社的再贷款，以增加农村信用社的资金来源；四是进一步提高农村信用社的贷款利率浮动幅度，以扩大农村信用社的存贷款利差，增加其盈利；五是允许、鼓励经营管理好的信用社按照市场原则兼并经营管理差的信用社，使农村信用社形成优胜劣汰的机制，在农村信用社形成完善的法人治理结构之前，以生存的压力来迫使信用社改善经营管理。 [-page-] 摘要：良好的生态环境是农业生产和农村经济发展的基础，是农民持续增收的重要保障。我国自成立以来，尤其是改革开放以来，政府在村镇环境保护方面做出了巨大的努力。村镇生态环保政策和制度的制定和实施经历了起步阶段到停滞阶段，再到恢复和发展阶段，然后是工程化和国际化阶段，最后是快速发展阶段。村镇生态环保政策和制度的制定和实施为促进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会提供了环境安全保障。
关键词：村镇生态环保；政策；变革
一、引言
生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，是农业生产和农村经济发展的基础，十七大已将建设生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标。保护和建设好生态环境，建设良性循环的生态农业，实现农业可持续发展，是我国现代化农业建设的一项基本方针。我国自成立以来，尤其是改革开放以来，我国政府在村镇环境保护方面做出了巨大的努力，村镇生态环保政策和制度的制定和实施经历了起步阶段到停滞阶段，再到恢复和发展阶段，然后是工程化和国际化阶段，最后是快速发展阶段。生态农业建设、环境保护和绿色食品生产得到了重视和加强，促使我国农业经济继续保持了稳定增长的良好态势。
二、我国村镇生态环保政策和制度的变革
（一）起步阶段（1949年至“文革”初期）
我国成立之初，国民经济有了迅速发展，经济效益有了较大提高。与此同时，国家在保护和改善村镇生态环境方面做了许多工作，也取得了很大成绩。虽然在法规建设方面还没有提出专门的村镇生态环境保护问题，但在国家的一些重要文献中做出了相关规定。如1957年国务院颁发的《中华人民共和国水土保护暂行纲要》中，就包含了一些村镇生态环境保护的要求，推动了村镇生态环境方面的建设，在农村兴修水利、道路建设、植树造林、防治水土流失、开展爱国卫生运动、提高村镇居民身体健康水平等方面都取得了进展。
（二）停滞阶段（20世纪60年代中期至20世纪70年代中期）
该时期我国经济发展战略发生了重大变化，给村镇生态环境带来了较大压力。在胜利完成第一个五年计划后，对经济发展改变了原来稳步发展的战略，实行一种急于求成的冒进战略。如大炼钢铁，滥挖滥采矿产资源，严重破坏了村镇生态环境。尤其是文化大革命一段时期，关于村镇等领域的有关生态环境保护的规章制度被当作资本主义和修正主义的“管、卡、压”受到批判和否定。农业生产方面，在当时极左的思想引导下，推行“以粮为纲”、“牧民不吃亏心粮”等政策，全国各地大规模开垦荒地，大片毁林、毁草开荒造田，我国森林和草原生态状况急剧恶化，破坏了农业生产生态系统，导致了生态环境恶性循环。
以周恩来总理为代表的党和国家领导人的主张以及1972年6月5日联合国召开的斯德哥尔摩人类环境会议，给我国生态环境保护事业和生态环境保护工作带来了新的转折点。1973年8月，经国务院批准，召开了全国第一次环境保护会议，这次会议拉开了我国具有现代意义的环境保护工作的序幕。第一次全国环境保护会议重点讨论、研究了我国的环境污染和环境破坏问题，在总结正反两方面经验的基础上，制定了防治环境污染和破坏的10条措施，同时，国务院制定并公布了《关于保护和改善环境若干规定》。随后，我国颁布了《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》、《工业三废排放试行标准》、《生活饮用水卫生标准》、《食品卫生标准》等一系列条例、规定和标准。1974年，国务院及大多数省市分别成立了环境保护领导小组，下设办公室。环保机构的建立，有力地推动了全国的环境保护工作，从1974-1976年，在污染情况调查的基础上，全国在工业污染防治、城市环境整治等方面取得了较大进展，同时，也为全国村镇生态环境保护奠定了良好的基础。
（三）恢复和发展阶段（20世纪70年代中期至20世纪90年代初）
该时期，村镇生态环境保护基本走上了法制化、规范化的轨道，许多相关法律法规在这一时期出台。1978年3月第五届全国人民代表大会第一次会议修订的我国《宪法》，第一次对环境保护做出了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”为今后我国环境保护和环境立法提供了宪法依据。1978年党的十一届三中全会的召开，使我国环境保护事业和法制建设进入了一个蓬勃发展的崭新时期。
1979年第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国环境保护法试行》，明确了环境保护的对象和任务，将农村列为法律保护的环境要素。1983年12月31日，在北京召开的第二次全国环境保护会议提出了城乡建设、环境建设要同步发展，并提出到20世纪末乡村环境和城市环境一起达到清洁、优美、安静的目的。为此，国家采取了几项重要措施。1983年1月11日，国务院决定停产六六六、滴滴涕的生产和使用。针对十一届三中全会以后，全国乡镇企业迅速发展带来的污染问题，1983年6月召开了全国县（区）环境保护工作经验交流会，总结出选择无污染、低污染工业的工业产品结构，注意合理布局，制止污染转移和对有污染工业实行“三同时”规定等经验。根据这些经验，国务院及时做出了《关于加强乡镇街道企业环境管理的决定》，将乡镇企业环境管理正式列入国家工作。1984年5月，国务院发布了《国务院关于环境保护工作的决定》，明确提出“各级环境保护部门要会同有关部门积极推广生态农业，防止农业环境的污染和破坏”。1985年，《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出，“山区25度以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还林还牧，以发挥地利优势。口粮不足的，由国家销售或赊销”。
1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》，明确规定“各级政府应当加强对农业环境的保护，防止土壤污染、土地沙化、盐溃化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长素”。此外，国务院还制定了一系列关于保护村镇生态环境的法规。如《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、《村镇规划原则〔试行〕》、《农药登记规定》、《水产资源繁殖保护条例》、《水土保护工作条例》、《渔业法》等，村镇环境保护、自然资源保护及合理开发利用有了明确的政策法规依据，我国村镇生态环保工作进入到恢复和发展阶段。 [-page-]
摘要：文章对江苏省新农村合作医疗的筹资运行现状与发展趋势进行了分析。研究表明江苏省新农合筹资呈良性运行态势，表现为参合率高、水平不断增长和筹资效率改进等。筹资面临水平偏低、稳定性差及受城镇居民医保制度实施冲击等问题和挑战，提出突破新农合筹资困境的多元化路径：提升筹资水平、完善筹资机制；发展经济，增强各渠道筹资能力；控制卫生费用上涨、减轻筹资压力；整合、衔接地区内外医疗制度以及进行法制建设等措施。
关键词：新型农村合作医疗制度；筹资；现状；江苏
建立持久稳定、不断增长、符合成本效率的筹资机制是新型农村合作医疗可持续发展的必要条件。江苏省2003年开始新农合局部试点，2004年逐步全面推开，2005年底江苏省所有县（市、区）全部建立了新型农村合作医疗制度，如今各县（市、区）新农合均已运行3-5年，有必要对其筹资运行情况进行阶段性总结，以促进新农合健康发展。
一、江苏省新农合筹资呈良性运行态势
（一）参合水平领跑全国
江苏省新农合参合率从2005年的85.5%到2006年的90.5%再到2007年的95%，已经连续3年保持全国各省之首。如果将纳入新农合管理的城镇人口和外地人口考虑进来，该比例更高，如本次调查中镇江市丹徒区2007年参合率为105%。
（二）筹资水平不断增加
从2003年最低30元到2006年最低50元再到2008年最低100元，江苏省的新农合筹资水平呈跳跃式增长。据悉，江苏省新农合2006年人均筹资水平大于100元的县（市、区）占全省的22.9%，发达的苏南地区筹资水平现已超过300元。
（三）筹资成本逐步降低
目前江苏省新农合农户筹资方式已经从以乡村干部上门收取逐步过渡到定时间、定地点的“双定”筹资方式为主，伴随着新农合的深入人心，筹资成本大大降低。访谈中各地官员普遍反映农户筹资一年比一年容易，已经步入惯性运行阶段。
二、江苏省新农合筹资面临的问题与挑战
（一）筹资和保障水平依然偏低
2007江苏省参合农民实际医药费用补偿比达到31.18%，较2006年度增加了3.18个百分点，有37个县（市、区）实际补偿比低于30%，其中低于25%的有15个县（市、区），有2个县（市、区）实际补偿比不到20%。“报得太少”、“费用减免后药价还是比药店高”、“很多药不能报”等是引发农民对新农合制度不满。补偿能力不足是该省普遍现象，如苏州常熟2006年住院补偿比为26.82%，形成此局面的原因在于富裕起来的农民对医疗保障水平要求提高。
（二）运动式筹资的稳定性欠佳
访谈中多位地方官员对当前新农合依然采用运动式筹资的稳定性表示担心。新农合还没有走出“抓一抓参合率就能上去，不抓参合率就下去”局面，一位地方官员深有感触地说。立法缺失使新农合筹资主要靠行政系统来支撑，筹资业绩取决于政府是否重视，如遇政府换届等情况发生，不稳定在所难免。不光是农户筹资稳定性不足，财政资助稳定性也让人担心，新农合还未走出和政府其他活动竞争财政资金的境遇。
（三）筹资的区域均衡问题严重
江苏省各地经济发展极不均衡，使各县（市、区）自身筹资能力差异巨大，这种差异在省级财政资助后依旧明显，以2007年为例，江苏省人均筹资水平为76元，其中苏南地区人均基金达到100元以上，最高的更超过300元，但多数苏北地区只能达到省里规定的最低标准50或仅仅略高于50元。从筹资增长空间角度来讲，经济发达地区还有进一步增长的空间，但经济薄弱地区就只能取决于省级财政资助。可以预见，随着新农合筹资标准增长、城镇居民医保制度启动以及以扩权强县为特点的省管县财政体制改革对省辖市资助新农合积极性抑制，会有更多县（市、区）落入财政负担较重行列。
（四）流动人口的筹资问题突出
资料显示，2002年以来江苏省农村劳动力的转移进程加快，2002～2006年农村劳动力从事非农业比重增长保持在2.8-4.7个百分点，2006年底该省农业劳动力人数已经降至千万人以下。目前看来，尽管大多数外出务工人员既可以参加流出地的合作医疗，也可以参加流入地的职工医保，但由于农民工就业稳定性差、工资收入低、签劳动合同率低，他们还很难纳入工作地职工医保体系，常年在外也使他们容易错过临新农合缴费期、存在卫生服务利用障碍，这部分人口成为医保覆盖“真空”地带。
（五）城镇居民医保制度的冲击
2007年普遍启动的城镇居民医保制度对江苏省新农合筹资产生了巨大冲击。研究发现，城镇居民医保制度实施前将非农人口纳入新农合管理的地方不在少数，新制度实施后这部分非农人口转而参加城镇居民医保制度，增加了新农合筹资风险；不仅如此，城镇居民医保制度的实施也使城乡间居民医疗保障公平问题更加突出，特别是城乡分界不太明显的城郊结合地带，这一局面对于新农合筹资也是不利的。
（六）医疗卫生系统的不利影响
运作不佳的医疗卫生系统必然会降低新农合对农民的吸引力，引发农户筹资风险。定点机构药品价格过高、非营利性医疗机构甚至公立医疗机构喜欢开目录外药品等不规范行为降低了新农合对农民补偿支付能力、损害新农合制度威信，农村医疗卫生系统服务提供能力难以满足居民医疗保障需求或多或少是存在的。
三、江苏省新农合筹资问题解决的多元化路径展望
立足于“两个率先”目标实现和和谐社会构建，集“民生问题”和“三农问题”于一身的新农合制度进一步完善、发展和提升必将一如既往地得到江苏省各级政府官员的高度重视，在这种政治氛围下，围绕新农合筹资的新旧问题解决的多元化路径已日渐清晰。
（一）提高筹资水平、完善筹资机制
新农合低水平筹资使新农合管理者面临保大还是保小、加大补偿力度还是提高受益面的艰难抉择。目前看来，30%大病补偿比与业内公认50-70%补偿比还有很大差距，在筹资增长基础上提高补偿水平、完善补偿方案是很有必要的。根据江苏省里要求，2008年其新农合人均筹资水平经济困难地区不低于100元，经济一般及较好的地区达150-300元。今后，江苏省新农合筹资水平将随农民人均纯收入的动态增长而增长，经济困难地区保持在2%以上，经济一般及较好地区保持在3%左右，每两年增加一次筹资标准，保持政府补助在70-80%。可以看出，以财政投入为主，农民个人投入为辅的筹资机制、筹资水平随经济发展不断提升的筹资增长机制以及因地制宜的政府间财政分担机制正日趋形成。
摘要：现阶段，我国大部分农村都建立了村民委员会这一自治组织，以此来实现农村基层民主。文章从我国农村选举的现状着手，运用F.Tonnies的共同体的思想来对我国农村选举过程中村民们选举的动机及民主选举的制约因素进行了分析，从一个新的理论视角探讨了我国农村基层民主选举存在的问题，并从经济、政策、法律、文化等方面对农村选举的完善提出了建议。
关键词：农村；基层民主；选举
一、我国农村基层选举的现状
F. Tonnies在《共同体与社会》一书中强调“一切对农村地区生活的颂扬总是指出，那里人们之间的共同体要强大的多，更为生机勃勃”。因此，村委会本身应该被理解为一种生机勃勃的有机体。在这种有机体内，各种意志相互发挥着不同分量的作用，而他们却又因为一种力量浑然结为一体。“这种优越的力量，它被用于下属的福利或者根据下属的意志实施，因此，也为下属所首肯”，F. Tonnies称这种力量为威严或权威。在此从以下四种权威来阐述我国农村选举的现状：
（一）年龄的威严
在村委会选举中，有时候年老的长辈是村民们极其青睐和信任的对象。人们认为他们遇事能全面考虑问题，说话具有权威，在大问题上能够做出合理的决定。“年龄的威严主要被用来衡量法官的工作和公正的性质”，老年人处事冷静，他们很少会因为偏爱或憎恨，出面帮助一方、为难另一方，而是会试图去了解事实真相，看看问题究竟出在哪，以及这样做是否合理。村民们相信他们能够从全村的利益而不是个人出发，公正地处理本村事务，为村民们提供一种安定和谐的生活环境。
（二）力量的威严
与上面相反的是，人们有时候也会极端地尝试着推选青年人来担任他们的“领导”。青年人的激动与激情使得他们处事不像长辈们那样温和，在与其他村委会或乡镇政府的利益冲突过程中，他们凭着年轻气盛敢于斗争，维护本村的利益。年轻人的争强好胜使得他们喜欢为了村民而出头，建立一个强势的“政府”。
（三）智慧的威严
无论是老年人还是青年人，人们选举的动机都是希望他们能为自己谋利益。但是，“如果说在大多数的决定和措施中，正确的和有益的只能是行家才能猜测和感觉到的，如果我们面临的前途是隐蔽莫测的——那么，智慧的威严作为神职人员的威严凌驾于一切其他的威严之上。”
文化精英可谓是乡村的知识分子，主要包括高中毕业未能考上大学而回乡务农的，本村委会小学教师等。对于农村来说，他们文化水平较高，工作热情也较高，能为村民解释国家的有关政策。他们的民主观念和知识分子的正义形象，使得村民对他们都十分信任。这些文化精英善于处理各方面的关系，他们所掌握的知识很容易得到村民的认同。
（四）权力的威严
作为地方基层政府的乡镇政府并不主张村民自治，因为村民自我管理，必然会对地方政府权威构成威胁。由于不甘心原有的权威流失，乡镇地方干部热忠于对村委会选举进行操纵和控制。因此，他们会推举一些他们信任的人担任村委会干部，继续执行他们的命令，那些与乡镇政府人员有密切联系的人也就会通过乡镇政府人员的权力干涉很容易地进入村委会。
二、影响村民选举民主的主导因素
（一）自身利益
在传统社会，国家不发达，人民主要生活在自然形成的较小群体中。随着社会的不断发展，村委会仍然作为一个小共同体而存在，但慢慢渗透了有目的的人的联合即F. Tonnies所说的“社会”。在“社会”中，人是有自私心的，他们不会无谓而为，他们的所作所为，都应该能给他们带来收益；他们所付出的东西，应该以别的形式再返回到他们那里。所以村民们在选举村委会干部时，能否为自己带来切实的经济利益是决定他们支持或不支持某个候选人的决定性因素。
我国农村经济发展极不平衡，大多数地区经济发展相对落后，这使得他们在行使选举权是更直接地看到的是选谁才能为自己带来好处、利益，而无视其是否从全村的利益出发，是否做到公平、公正，这就势必会导致他们只选和自己关系好的人或本族的人。
（二）制度建设
目前，在农村除了国家规定的村民自治外再没有其他有关的制度来对其进行管理，制度的缺位必然会导致自治过程中一系列问题的产生。
在滕尼斯的体系中，“共同体”是整体本位的，在此基础上，我认为宗族是小共同体，正是基于追求小共同体的利益使得一部分村民没能考虑全村的利益。因此，政府应该制定一些政策来对这种自然形成的小共同体造成破坏。而在现在的农村，他们要么从自身的眼前的利益出发，要么从候选人的个人背景出发，要么就是受乡镇政府领导的干预来选举，他们只是存在于宗族或个人的拉帮结派的小群体中，并没有形成一个真正意义上的整体本位的大共同体。缺乏一种制度来引导他们从整体利益去考虑问题，进而产生了个人的理性导致了整体的不理性的局面。
摘要：自1978年改革开放至2008年，整整三十年，“三农问题”不断以这样或那样的角色出现在我国的经济和政治舞台上，始终扮演着重要的、永不落幕的主角。文章针对农村城镇化问题从国家宏观政策和制度体制方面，对这三十年来的政策进行回顾与展望。
关键词：城镇化；城市化；“三农”问题
自1978年改革开放至今，整整三十年，“三农问题”不断以这样或那样的角色出现在我国的经济和政治舞台上，始终扮演着重要的、永不落幕的主角。对于农村城镇化问题，各国呈现着百花齐放、百家争鸣的地域和经济“鸟瞰图”，我国一直在探索农村城镇化问题，从而从根本上突破“三农问题”。本文从国家宏观政策和制度体制方面，对自改革开放以来，我国农村城镇化存在的问题，政府职能部门所采取的措施进行了分析。
一、风雨同舟的三十年
改革开放后，政府对农村城镇化问题一直处于不断推动、引导、摸索和实践的过程。
（一）政策和制度上摸索、试验的十年：1978～1988
1978年12月18日至22日，党的十一届三中全会在北京举行，开始了中国从“以阶级斗争为纲”到以经济建设为中心，从僵化、半僵化到全面改革，从封闭、半封闭到对外开放的历史性转变。会议通过了《关于加快农村发展若干问题的决定》，明确指出：“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援。这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。”拉开了农村城镇化的新篇章。
1983年中共中央一号文件发出《关于当前农村经济政策的若干问题》，通知各地作为草案执行。文件要求各地要拟定自己的农业发展规划，并采取有力措施，保证实现；走农林牧副渔全面发展、农工商综合经营的道路。
1983年10月12日，中共中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，规定建立乡镇政府作为基层政权组织，突出了镇的城市特征。1984年1月1日，《中共中央关于1984年农村工作的通知》提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。1984年10月13日，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》指出：“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》统计为非农业人口。”
1985年1月，中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。文件提出了十个方面的政策措施，关于农村城镇化的政策有：大力帮助农村调整产业结构；积极兴办交通事业；按照自愿互利原则和商品经济要求，积极发展和完善农村合作制；进一步扩大城乡经济交往，加强对小城镇建设的指导。
1987年1月22日，中共中央发布了《把农村改革引向深入》的通知。通知指出：几年来农村改革已取得了重要成果，农村经济新体制的框架已初步显现出来，现在正处于新旧体制交替时期，改革必须坚持下去，并做好充实、巩固、配套、提高工作，争取再以五年或稍长一点的时间，使新体制充实和完善起来，在农村经济中发挥主导作用。按照党中央、国务院的部署，到同年9月中旬，我国已在10个省、自治区建立起14个规模不等、项目不同的农村改革试验区，开始进行把已有改革成果制度化和探索改革新路子的实践。
这一时期属于改革开放的起步阶段，一切在摸索试验中进行，应该说没有明确城镇化的具体政策。在政府的挖掘和推动下，长期被压抑的广大农民和农村的活力和创造力迸发出来，农村经济以前所未有势态快速发展。可以肯定地是，这一阶段取得了阶段性成果：以家庭联产承包责任制的全面推行和完善给农村经济的发展注入了新的活力，带来了生机。农牧业生产取得了前所未有的成绩，改革带来了人勤快、地变样、粮增产的新景象。
但同时我们必须清楚地看到，各地出现了盲目增加城镇数量和扩大城镇规模、轻规划重形式、乱占土地和污染环境等粗放式发展。包括激进地、大跃进式的城镇化步伐和萎缩不进地个别保守做法，这是改革进程中，对农村城镇化探索中出现的正常现象。
（二）初具规模、亟待深入的十年：1989～1998
这十年，应该说是坚定了信念，明确了方向的关键时期，基本上摸索出总体农村城镇化的基本思路，把握住整体方针，需要的是因地制宜的具体措施。
首先，仍然是党中央对“三农”问题一如既往的支持和关注，1990年12月1日与1991年11月29日，相继出台了中共中央、国务院《关于1991年农业和农村工作的通知》，中共中央《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。有转折或是决定意义的是1992年10月12日至18日，中国共产党第十四次全国代表大会的召开。报告把社会主义基本制度和市场经济结合起来，建立社会主义市场经济体制，这是我们党的一个伟大创举，是十多年来党进行理论探索得出的最重要的结论之一，也是社会主义认识史上一次历史性的飞跃。
自1992年明确经济体制改革的市场化趋向之后，农村城镇化建设在国民经济发展所扮演的角色越来越重要，政府开始实施政策引导农村的城镇化。1994年9月，建设部、国家计委、国家体改委、国家科委、农业部、民政部等六部委联合发布《关于加强小城镇建设的若干意见》，这是我国第一个关于小城镇健康发展的指导性文件，也是政府引导城镇化的开端。
1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”江泽民同志在十五届四中全会上进一步指出：“实施西部大开发和加快小城镇建设，都是关系到我国经济和社会发展的重大战略问题。”
小城镇的建设应该说是农村城镇化的阶段性产物，在推动城镇化进程中，对推动农村和农业发展起到重要作用，而且把农村的城镇化问题放在战略角度，这应该说是在推进农村城镇化进程中重大的实质转变，具有深远的历史意义，是对解决“三农”问题阶段性的且有战略意义的决策，农村城镇化已是农村发展的问题，也是关系到国民经济和社会发展的大战略，小城镇和城镇化的战略地位已经发生转变。
摘要：落后地区如何在新的历史条件与背景下，借鉴其他国家或地区的农村发展经验，推动农村生产发展，加快农业现代化进程，日本的“一村一品”运动将为我们在发展农业产业化经营过程中提供许多值得借鉴的地方。文章试图介绍“一村一品”运动的经验，阐述县域农业的发展过程，探索有效处理政府、农民专业合作组织、企业、农户之间的关系，以达到促进地方农业产业化进程的目的。
关键词：一村一品；农业产业化；启示
提起农业产业化，类似活动当首推日本的“一村一品”运动。认真参考日本大分县通过“一村一品”运动在农业发展方面的成功经验与教训，将在为促进我县农业产业化建设少走弯路，加快发展方面，带来有益的启示。
一、日本大分县“一村一品”运动
大分县（建制相当于我国的省）位于日本西南部，面积6337平方公里，人口124万。“一村一品”运动是20世纪70年代末，大分县前知事平松守彦为振兴农村经济而提出并推动的，其中有很多好的经验，这里主要介绍以下三个方面。
（一）产业基地建设
大分县70%面积是林地，没有大的平原，具有种类繁多但产量不大的农特产品。平松守彦认为，发展农村，当立足农特资源开发，因此首要任务是开发、振兴农特产品，强调因地制宜建立产业基地。在他的极力倡导下，以规模经营为基础，结合地方特色，先后筛选、建有以五个町为代表的丰后牛产业基地，以四个町为代表的香菇产业基地，以三个町为代表的草莓产业基地，还有水产品产业基地等。
（二）发展1.5次产业
发展1.5次产业是指对农、林、牧、渔产品及其加工品为原料进行简单再加工的生产活动。大分县在产业基地建设基础上，把1.5次产业作为振兴地方经济的重点。其原因是：把农产品略作加工要比将其直接提高到加工业的二次产业相对容易得多；可以初步实现生产的专业化，投资少，见效快，能直接满足最终消费需求，从而提高一次产品的附加值，如大山町加工的“梅子蜜”达20多个品种。
（三）农业协同组合
日本农业协同组合（简称农协），通过兴办各种服务事业，从生产领域和流通领域的各个方面，有力支持了农业发展。农户的主要职责是农业种植、养殖等方面的农产品原料生产，其他交给农协去办，农协以较低价格收取服务手续费。农协把农户、企业与市场的关系很好地组织、联结起来，保障了农户在各个环节的平均利润。
日本“一村一品”运动，着重通过政府强力引导与扶持，激发农户积极性主动参与家乡建设、开展一品村活动以及不断完善发展的农协组织所起到的联结功能，在振兴农村经济中收到良好效果。但事物总是一分为二的，在大分县“一村一品”运动取得巨大成效，成为世界各国争相效仿对象的同时，我们也不能忽视在其成功背后所付出的代价。耕地面积锐减，从1960年到2000年，耕地面积减少幅度达20%，粮食自给率由80%下降到28%。基础设施建设过度，超过了自然生态承受能力。这两种负面影响，也应该引起我们的高度重视。
二、巴东县农业产业化现状
巴东县国土面积3354平方公里，总人口48.6万人。县委、县政府提出的十七大产业中的涉农部分，经过多年的培育，已初具规模。2007年，农业产业基地建设呈现出布局区域化、种植规模化、因地制宜发展的特点；农产品品牌建设初见成效，有以“雷家坪”牌碰柑、野三关甜椒、绿葱坡白萝卜为代表的三品认证标识达23个；农产品加工企业快速成长，其中多家加工企业被评为省级农业龙头企业，16家农业加工企业成为州级龙头企业；已在工商部门注册登记的农民专业合作组织13家。但从现有情况看，其后续发展壮大中，尚存在许多不利于加快发展的制约因素或问题。
（一）基地建设发展不平衡
一是部分产业基地建设规模不足，不能满足加工企业对原材料的需求。以清太平、野三关镇等地的磨芋种植为例，2007年的磨芋种植面积达到5.6万亩，产量8万吨，价格也很好，却仍不能满足磨芋加工企业逐年增长的满负荷生产的原料需求，没有与加工企业的生产要求与特点相适应、相配套地去扩大种植规模，从而制约了加工企业的发展。
二是重点不突出，发展的视野不够开阔。基地建设缺乏明显的拳头产品，资源发展前景或资源的潜在发展优势不清，导致产业大小不一，品种多而不精。
（二）重发展、轻管理，导致资源浪费
以平阳坝柑桔为例，在发展之初，配合先进的滴灌技术，但由于后期管理不善，现状是部分柑桔虽已进入挂果期，却可能生长出无用的“蛆”柑；灌溉管道失修甚至失窃，不仅没见到产出效益，连灌溉设施都面临报废。
（三）农产品加工业进程较慢
一是对于产品进行初加工提高附加值的认识不到位，如土豆加工成淀粉，可以增值30%；加工成粉条，可以增值80%；加工成快餐店的薯条，可以增值15倍。再以蔬菜为例，就目前的产品规模、质量而言，对产品进行物理、化学性质方面的简单处理，提高产品的附加值，带动诸如净化包装、储藏、运销方面的生产活动，相对延长产业链条是可行的。然而，在这些初加工的规模化与规范化方面还做得不够，有的甚至是只有种植环节的效益，加工环节的效益几乎为零。
二是对引进的可以对农副产品进行深加工的企业，却受技术、原材料、基础设施等方面的制约明显，缺乏品牌产品的开发与规模效益递增的能力与必要条件。
（四）社会化服务体系不健全
巴东的农业，大部分从生产到流通的各个领域都缺乏有效的社会化服务。比如，现在还普遍存在以下现象：一是在采购原料时，农户是末端消费者，生产资料价格上涨，会被中间商谋利。二是销售农产品时，农户是源产品供给者，利润被批发、零售商侵占。因此单个农户应对农产品市场波动的风险较高，常存在“丰产难丰收”之说，不利于农业基地建设的快速规模化推广与扩大。
（五）农业投入不足
一是科技投入不足，以农田为例，2005年全县农业技术人员392人，农村人口43万人，耕地65.7万亩，平均一万个农村人口只有9个技术人员，一万亩耕地只有6名技术人员，农业技术指导与推广力量不足，而20世纪80年代，日本农业技术推广人员与农业人口之比为100∶10000。
二是农田水利设施建设投入不足，2006年农田有效灌溉面积2.95万亩，只占耕地总数的4.5%。旱涝保收面积32.35万亩，占耕地总数的49.2%，而农业收成很大程度上受制于天气、自然灾害影响。
摘要：村民自治是农村基层民主的重要形式，在村民自治飞速发展的同时，受体制等因素的影响，不少地区村委会的运行存在一定程度的偏差，村委会面临一定的矛盾冲突。文章通过对村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的分析，提出了相应地解决矛盾冲突的对策。
关键词：村民自治；村委会；矛盾冲突；对策
当前，中国农村的村民自治取得了长足的发展。然而，受体制、观念等方面的影响，部分地区村民自治的运行往往偏离了有序规范的运行轨道，村委会面临一定的矛盾冲突。本文通过对村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的分析提出了相应的解决矛盾的对策，以期推动中国农村基层民主的有序发展。
一、村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突
村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突主要包括村委会与乡镇政府的矛盾冲突、村委会与村党支部的矛盾冲突、村委会与村民的矛盾冲突。
（一）村委会与乡镇政府的矛盾冲突
乡镇政府为达到控制村委会的目的往往通过多种方式来干预村委会的活动。有的干预村民选举，保证政府“信得过”的干部当选；有的采取间接手段，如“村财乡管”来干预村委会工作；有的公然以乡镇政府的行政权取代村委会的民主自治权，干预村委会的自主管理。在分税制的背景下，乡镇政府的财力主要来源于对乡村资源的汲取，从部门利益出发，乡镇政府的“行政权”往往干预村委会“自治权”的运行，影响村级治理的良性运行。
（二）村委会与村党支部的矛盾冲突
在特定情势下，村委会的“自治权”与党支部的“政治控制权”之间也可能出现冲突，村党支部很可能干预村委会的运作。随着“两票制”的广泛实施，这种集中于党支部书记与村委会主任之间的冲突虽有所改善，但是在部分地区两种权力体系的冲突仍不可回避，加之人的利己性，两种权力体系的冲突很可能加剧。
（三）村委会与村民的矛盾冲突
在信息不对称、人性利己的条件下，作为“委托人”的村民大众与作为“代理人”的村委会之间仍存在冲突的可能，这主要体现为村官腐败。据不完全统计，仅2007年全国就发生了几百起村委会罢免事件。伴随着农村经济的分化，村干部阶层的发展，若不及时、有效地规范村委会的“代理”行为，那么村委会与村民的矛盾很可能进一步激化。
二、村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的原因分析
村委会在村民自治中处于矛盾的核心地位。而村民自治中诸多问题的症结在于“系统内部分歧和冲突”，它源于主体的利益趋向以及力量对比的不同。需要指出，在中国，村民、政府、党支部的根本利益是一致的，当前村委会在运行中出现的困境，主要是由于体制尚未理顺所造成，但这种矛盾冲突并不是不可协调的。
（一）村委会与乡镇政府矛盾冲突的原因分析
在村民自治中乡镇政府可能成为积极推动者，也可能成为消极阻碍者。从地方政府权力角度而言，村民自治是对乡村政府权力的重新划分，不仅是地方政府管理方式的变革，而且是对地方政府利益的重新分割。它在一定程度上意味着村民从政府手中“夺取”了管理权，意味着乡镇政府对乡村“池塘资源”处置权的丧失。为了保持对农村强大的控制能力，乡镇政府会想方设法干预村民自治的运行。从地方财政角度而言，分税制的实施使中央政府的财政状况得到了明显好转，而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者，乡镇政府不但要完成上级政府下达的各项经济社会发展任务，要负责辖区内的各种社会公共事务及自身运行所需要的大量行政费用，结果往往是入不敷出。正是出于财政压力及对农村资源的渴求，乡镇政府试图凭借行政权控制支配村委会，使之成为其汲取农村经济资源的工具，有的乡（镇）权力组织行为既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内的资源，为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。
从地方政府行为理念而言，当前不少地方政府仍将完成上级目标、计划和任务的完成情况作为考核乡镇领导“工作实绩”以及决定其升降去留的一项主要指标。当前若仅仅依靠《村组法》所规定的指导或协商方式，乡镇政府是很难支配作为自治组织的村委会，更无力通过村委会对村民完成各种征收计划。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实，由此也产生了激烈冲突。
（二）村委会与党支部矛盾冲突的原因分析
村委会是村民自我管理的群众自治机构，而党支部则是中国共产党在乡村的基层组织机构。在中国，村委会与党支部两者本无根本冲突。然而村两委在权力资源配置模式、权力合法性来源渠道、权力的制度规范、权力的影响力四方面具有不同的特征，有时也会导致冲突。对于党在村民自治中如何“发挥领导核心作用”，同时又不干涉村民自治正常进行的内容、方式与方法等方面，《村组法》没有做出明确规定。这就为党支部与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍生出种种矛盾和冲突。特别是计划经济体制形成的“以党代政”使农村党组织实际上成为党政一体的行政组织，体制惯性作用使得党支部“控制”村委会的现象在部分地区十分突出，加之有些党支部书记权力欲过重，进一步加剧了两者冲突的可能。
〔摘要〕 目前农村老年人养老现状不容乐观。家庭养老功能弱化,社区养老机制滞后,社会福利、政府救济和低保投入严重不足等,导致绝大多数农村老年人处在家庭边缘和社会保障体系之外,养老堪忧。解决这一问题需要统筹考虑,综合治理,从观念、体制等多方面入手。
〔关键词〕 农村,老年人口,养老问题
在建设社会主义新农村的进程中,农村的老年人口是一个不容忽视的弱势群体。很久以来,人们关注较多的是城市人口的养老问题,而对在黄土地上一生辛勤耕耘的老年农民的养老问题却关注甚少。事实是全国1.43亿的老年人口当中就有将近70%的老年人居住在农村,由于农村生活条件与城市相比较差,加之农村绝大部分地区尚未建立社会养老保险制度,农村新型合作医疗制度目前还处在试点阶段,因此目前农民的养老、医疗都缺乏必要的社会保障。而能否妥善解决农村老年人口的养老问题,关系到建设社会主义新农村和构建和谐社会的成败。因此,深入了解和分析农村老年人口的生存和养老现状,探讨现阶段农村养老的可行路径,是理论和现实都迫切需要面对的问题。
一、目前农村老年人口养老现状分析
对于农村养老,人们一般都认为,有儿女的老人由儿女家庭赡养,没儿女的作为五保户也由当地村庄集体供养,好像他们没有养老的后顾之忧。事实果真如此吗?笔者生于农村,对农村老人养老状况比较了解,而且近两年在山西贫困地区做过相关调查,结果表明,在当代中国农村,养老问题的矛盾变得愈发尖锐起来,农村老年人养老问题主要面临以下几方面的问题:
(一)家庭养老功能日渐弱化,农村老年人赖以养老的主要模式受到挑战。勿庸讳言,家庭养老依然是现阶段我国养老的基本模式。但从现实社会及调查材料看,它已不能承担所有的养老任务,正受到来自于计划生育政策和城市化、工业化社会共同引发的人口结构老龄化、家庭结构核心化等严峻挑战,也就是说,传统的家庭养老方式正面临着种种矛盾和困惑。
1.随着计划生育政策的实施,农村家庭拥有子女人数减少,即家庭人口小型化,从而削弱了家庭养老功能。尽管计划生育政策在农村不如城市取得的成效大,但其拥有的子女数也大大下降,导致家庭规模小型化、核心化的比例上升,家庭供养老人的功能逐渐削弱。过去一般是一对夫妇供养一对老人,现在乃至今后一般是一对夫妇供养两对及两对以上老人,不仅财力上难以支付,而且精力上力不从心,靠儿养老的传统模式逐渐改变。
2.农村青壮年劳动力大量外流,农村的“空巢家庭”越来越多,留守在农村的老年人需要承担劳务和家务的双重劳动,子女对老人的生活照料和精神慰藉,因打工在外难以较好实现。为了改变生活和摆脱贫困的处境,20世纪80年代以来,大量农村年轻人不满足于面朝黄土背朝天的生活,大量向城市流动,进行务工和经商。留守在农村的大多为老人、妇女和儿童,绝大多数老人的生活要靠自己,处于自养状态,同时还要承担照料下一代和从事农活等体力劳动。比如,山西的临县,近年来本县50多万人口中就有10多万外出打工。这些常年在外拼搏的打工者,生活艰辛。收入较好的尚能给家中老人寄些生活费,许多打工者仅能维持自己的基本生活,有的甚至自顾不暇,没有力量顾及老人。在临县我们看到,留守在农村的老人,大多是自己养活自己,活到老干到老,是许多农村老年人生活的真实写照。一旦他们丧失劳动能力,因无固定收入,生活风险和困难程度均高于城镇老人。
3.随着生产方式和生活方式的改变,老年人原有的优势地位正在失去,年轻一代敬老爱老意识的匮乏,致使家庭养老的主体责任正在淡化、丢失。在过去自然经济条件下,农村老年人熟悉耕作技术,有丰富的生产经验,掌握着家庭的生产资料和生活资料,家庭和社会地位较高。现在挣钱靠科学、靠技术、靠外出打工。生产方式和生活方式的改变,使老年人失去原有的优势。由于缺乏完善的社会保障,农村老年人仍然主要依靠家庭养老,其基本生活需要由子女提供,而子女因经济状况和思想道德水平不同很容易产生纠纷。尤其在当今经济转轨、社会转型的过程中,各种思想活跃,传统养老观念受到挑战,年轻一代在思想上基本认同养老的同时,行为上则表现得更为现实和自我。
4.农村老年人自养能力较低。这有几方面的原因:一是农村居民人均收入较低,一年辛苦下来,除了必要的开支已所剩无几,特别是不发达的农村收入更低;二是给孩子成家和盖房子是农村人的最大开支,许多家庭把多年积蓄花光,甚至还背上外债;三是由于传统观念影响,农村老年人在劳动年龄阶段创造的财产收入基本上都用于子女婚嫁及家庭投资,而不是靠自己的储蓄来养老。因此,到了老年,经济上只能依赖子女,由于代际之间经济交流存在严重的不平等,老年人的赡养费用远远低于供养子女的费用。
此外,随着教育消费的增加和医疗制度改革,使农村许多家庭本已拮据的生活更加贫困,有的负债累累。现在的孩子从上小学至初中、高中、大学,其花费是过去的几倍甚至几十倍,农村人也已认识到读书是改变个人和家庭面貌的重要出路,宁愿自己受贫,也要供养子女上学,这也使老年人成为家庭边缘人而被忽视、歧视,甚至虐待的一个现实因素。 [-page-] 二、完善农村养老机制的几点思路
如前所述,我国将近70%的老人居住在农村。农村的养老面之广,情况之复杂,难度之大,以我国目前的经济发展程度和能力,由国家和集体大包大揽起来,实在难以达到。如果靠艺术家唱几首充满爱心的歌曲,靠企业家的一点捐助,靠社会的助老工程,靠政府的救济,靠某个组织的恩赐,都不是解决农村养老的根本办法。我们认为,农村养老问题是一个强大的系统工程,靠单一方法、措施只能解一时、一地之急,而不能从根本上、全局上解决问题,因此需要我们统筹考虑,综合治理,从多方面入手。目前,首先要解决如下几个关键性的问题:
(一)提高认识,转变观念,消除长久以来人们在思想认识层面上对农村养老问题的片面认识。
1.提高对农村养老问题和完善农村社会保障体系重要性的认识。这主要指各级政府和村民委员会应当对农村养老问题有一个正确的认识,决不能将养老仍然看成是一家一户自己的事情。老龄化是大势所趋,势不可挡,家庭养老势单力薄,难以为继。我们必须对农村养老保障体系建设保持足够清醒的认识。我国改革开放以后的许多年,注意力主要集中在体制转型上,过多强调社会保障为国企改革的配套作用,将老年社会保障视为城镇居民的专利,这不符合社会保障的公平价值原则。如果失去了公平的分配机制就无法保证人人能够分享社会发展成果,这与全面建设小康社会重点在农村和农民的发展思路相背离。因此,我们要充分认识建立农村养老保障体系的重大意义、存在问题、潜在危机,万万不可持无关紧要的态度。
2.从农村人口的实际情况出发,改变传统观念,适应新条件下养老机制的转变。随着工业化和城市化进程的加快,养老模式正在发生变化,养老观念需要随之转变。其一,改变完全依靠后代养老的观念,树立多方式多渠道的养老观念,包括依靠社区、依靠个人、依靠土地等等,这样可以减轻家庭养老的压力;其二,改变只有儿子才能养老的观念,打破赡养责任中的性别划分,使女儿和儿子共同承担养老的责任;其三,改变合居才养老、分居则不管的观念。合居、分居只是各自方便的需要,并不改变责任义务关系。子女要一如既往地尊敬和赡养父母老人。
此外,应进一步强化青少年一代的尊老爱老意识,努力维持家庭养老制度,为迎接老龄化的更大冲击创造雄厚的人力资源条件。
(二)在全面建设小康社会进程中,加快建立和完善农村养老保障体系是解决农村养老的根本出路。农村养老体系是建立在农村发展实际和老年人特征基础上,应包括社会养老机制、社区养老机制、家庭养老机制和个人养老机制。前两者属于社会化养老的范畴,后两个则为家庭养老的内容,各自之间存在着一定的差别,但共同又为一个整体。
1.加快建立和完善农村的社会养老机制。这是一个根本的养老保障系统,是国家、各级政府及其职能部门通过建立制度法规而形成的养老保障体系,一般应包括养老保险制度、老年服务体系、老年福利制度及维护老年人利益的法规等。目前农村社会保障覆盖率极低,90%以上的农村老人需要自我养老和家庭养老,这是一个缺陷,也是不公平的。因此,我们首先要加大农村养老保险制度建设的力度,通过社会养老保险这种形式,以个人为主、补贴为辅的方针,发挥国家、集体、个人三方面的合力,推动农村养老保险事业的发展,解决农村老年人缺钱花的问题。其次,扩大农村低保的覆盖面,解决农村人特别是老年人的基本生活问题。第三,完善农村社会化救济和“五保”供养制度。2006年是“五保”制度建立50周年,新修订的《农村五保供养条例》已于今年3月1日正式施行。条例规定,五保供养资金将在地方人民政府财政预算中安排。这标志着农村五保供养制度进入了一个新阶段,目前关键是要抓好落实。第四,发展农村合作医疗事业,探索建立大病医疗保障制度和对贫困老人建立医疗救助制度,解决农村老年人病有所医的问题,满足农村老年人衣食无忧和有病能医、身体健康这两大基本需求。
2.建立农村社区养老机制。农村社区应为一个行政村。在我国,与城市社区养老体系建设相比,农村社区养老体系建设起步晚、发展慢,仅有的社区服务也存在服务形式单一和陈旧的问题,远不能适应和满足农村老人的需求。为此应从三方面加强农村社区养老机制建设:其一,加快建立农村的老年服务体系。敬老院是我国长久以来最具代表性的老年服务内容,曾受到老人的喜爱和子女们的青睐。随着社会发展,敬老院要满足老人的新需求,必须不断调整管理方式,增添新的内容,才能持续发展。同时,农村老年服务必须增加包括老年医疗服务、老年生活照料服务、不能自理老人的长期护理服务等内容,满足各种需要。其二,尽可能在经济上给老年人以支持。近年来,农村出现了多种形式的萌芽,但各地发展很不平衡。比如有的经济发展迅速的农村对60岁以上的老年人实行了退休制度,也有的按年给予补贴,对老年人的养老作用很大。但这要以雄厚的集体经济为基础。因此大力发展农村集体经济,是完善农村社区养老机制的重要之举。其三,加强对家庭养老的引导和督促。其形式有老年人协会、红白理事会等。近年来,老年协会在引导和督促家庭养老方面发挥了不可替代的作用,红白理事会引导人们对老年人的丧事简办,减轻了家庭负担,把钱用在老年人生前生活改善上,提高了老年人生活质量。对此应进一步加强和引导,促进其发挥更大的作用。[-page-] 3.巩固和完善家庭养老机制。家庭养老是我国传统的养老方式,是与传统大家庭和以家庭为单位的小生产相联系的一种方式,也是老年人最感舒服的一种方式。虽然现代的生产生活方式使家庭养老受到严峻挑战,社会养老成为现代必不可少的养老方式。但是家庭养老并不是就要消亡,相反,它还是一种很重要和最主要的养老方式。这是由我国处于社会主义初级阶段的基本国情决定的。我国目前经济基础还比较薄弱,国家不可能拿出足够的资金用于养老方面,而且,中国人传统的亲情养老,不管社会如何发展,也无法取代。因此,家庭养老仍具有强大的生命力,不会被社会养老完全代替。在目前我们应积极培养、发展和完善它。要积极建设和宣传新的养老观,鼓励和支持签定养老协议书,充分发挥老年协会组织对强化家庭养老的重大作用,加大执法力度,对不赡养老人的子女严格执法等等。
4.大力倡导和支持老人“自养”,促进个人养老机制的形成和完善。在我国传统养老机制中,老年人尤其是农村老年人处于被动地位,严重影响了他们的生活质量。为此,我们必须寻求完善农村个人养老机制的方法。其一,农村老人在有劳动能力也就是在年轻的时候应进行经济储蓄,即把经济收入的一部分作为养老金来储蓄,可参加养老保险,彻底改变把钱全部用在子女身上的做法。其二,在农村常年体力劳动中不要透支自己的身体,要劳逸结合,多进行养生锻炼,进行健康储蓄。其三,老年人在抚养教育子女的同时,要处理好同子女、媳妇及配偶的关系,做到同辈人、隔代人之间关系融洽。情感隔阂是养老中的大敌。其四,“征地养老”是新形势下农民自养的一种新模式。上海嘉定马陆镇2005年出台了农村老人“以土地备案形式解决‘农转居’,享受征地养老待遇”的方案。据此方案,农村老人的土地可以交给镇政府集中备案管理,镇政府给予农村老人数目可观的养老补助,每月440元,逐年提高,医药费也可报销70%～90%。以土地换保障,这是一个新的尝试,有条件的地方可以借鉴和推广。
(三)关注和帮助农村老年人中的脆弱群体。据调查统计,农村中有5%的老年人属于脆弱群体,这主要包括:无儿无女的孤寡老人、丧偶独居的老人、卧床不起和生活难以自理的老年人、孩子有严重残疾的老年人、特困家庭中的老年人、子女间带有严重养老纠纷家庭中的老年人等等。这部分老人各自都有特殊情况,而且大多数属于家庭自身难以解决的问题,必须通过国家参与、社会关怀、社区特殊照顾等方式来解决。比如,增加脆弱群体老年人救助专款,用于救助这些特殊困难的老人;向脆弱群体老年人实施医疗救助,发放医疗救助卡、设立扶贫病房、按一定比例减免药费和治疗费;广泛开展社会捐助活动,设立老年基金专户或结对的形式,对特困老人开展救助;建立特困老人档案,动态管理,抓实抓好等等。总之,应根据每个老年人的实际情况,做出不同的处理,尽量帮助他们安度晚年。
(四)关注农村老年人的精神贫困问题。这几年社会和人们开始关注老年人的精神赡养问题,但多倾向于城市老年人的“老有所乐”,对农村老人少有提及和关注。这是由于农村老年人的基本生存问题尚未得到完全保障,加之农村老年人的文化素质整体偏低,对文化娱乐、精神享受、老有所乐等需求不是很迫切和强烈。也正因如此,农村老年人的精神贫困才更值得关注。目前农村老年人的精神文化生活总的来说较差。戏剧表演、电影放映很少,不少家里的电视也是大多放在孩子的房间,老人们想看也不方便。于是老人们的活动也就是几个人拉拉家常,有的则无事生非参与赌博等,引起不良后果。因此,如何开展农村老年人文化生活活动,是一个需要重视的问题。目前比较实际的措施是充分发挥老年协会的作用,组织一些简易的老年文娱活动和图书馆,这在山西运城开展得较早,值得借鉴。
参考文献:
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〔3〕朱庆芳.从指标体系看老龄人口的贫困化〔J〕.中国党政干部论坛,2005,(8).
(三)农村社会福利、政府救济和低保投入严重不足,绝大多数的老年人基本处在社会经济保障体系之外。在全面建设小康社会进程中,广大农村尤其是处于弱势地位的老年人群体生活状况不容乐观,共享改革发展成果在他们身上体现不够。据第五次人口普查统计,农村老年人口为8557万人,占老年人口总数的65.82%,农村老龄化程度比城镇高1.24个百分点。由于农村整体收入水平低,老年人收入更低,贫困率高达1/6,农村老人基本没有社会保障。2003年参保农民5428万人,其中领取养老金的只有198万人,占农村老人总人数的3%,人均养老金492元,这也主要集中于京、津、江、浙等地,像山西这样的欠发达省份,农村老年人养老基金只在个别富裕村才有,广大农村老年人是难以享受到养老金的。
农村医疗水平整体上低于城镇,医疗资源分配严重不公平。据卫生部统计,医疗资源只有20%分布在农村,由于农村的卫生经费的比例从1991年的20%降至10%,农民人均卫生费只有12元,仅为城市的28%。2003年农村每千人口医师仅为0.68人,为城市1.76的39%,还有1/10的农村无医疗点,新的农村合作医疗覆盖率仅为9.5%,约有40%～60%的农民因病致贫和返贫。
农村的低保制度尚未全面建立。目前享受农村低保待遇的还是极少数人,大量特困户尚未得到保障,基本生活难以维持。
农村传统的“五保”制度受到承包责任制和税费制度改革的冲击。“五保”老人未能实现应保尽保,现主要靠低保和社会救助。2003年有30万五保户享受低保(户数比上年下降了41%),另有174万五保户受到定期救济补助,但水平很低,低保年平均只有270元,定期救济只有417元,每月只有二三十元。[-page-]
摘 要：建立和完善农村医疗保险制度是中国医疗卫生改革的重要组成部分，为此应做到：加大政府政策倾斜力度；建立新型合作医疗制度；建立农村医疗保险基金筹集机制；注意防范医方和患方的道德风险；建立解决农村医疗人才缺乏的长效机制等。 关键词：农村医疗保险；政策倾斜；大病统筹
医疗保险制度作为社会保障体系的重要组成部分，肩负着保障群众健康，稳定社会和国民收入再分配的作用，历来受到世界各国政府的重视。
一、农村医疗保险现状
从上世纪60年代至今，我国农村的合作医疗走过了一条艰难的历程。除了少部分经济发达的富裕农村外，大多数农村地区合作医疗开展的实际效果并不理想，因病致死，因病返贫的问题仍然难以解决。目前，合作医疗在很多地方陷入低谷，难以重建，这主要是因为财政支持少。据中国统计年鉴载，“政府卫生支出2000年为39 .4%，且主要集中在城镇，占80%的中国农民只消费不到20%的卫生服务”。2000年世界卫生组织在对191个成员国进行的医疗卫生评价中，中国排在较后的位置上。有资料显示，从1999年开始正式实行的社会保障改革，至今已使10895万人受益，其中近65%都是在城镇的企业职工和退休人员，而我国农村医疗保险享有率仅为12%.尽管1997年农村合作医疗有了一定程度的恢复，但合作医疗的覆盖率也仅占全国行政村的17%，农村居民参加合作医疗的仅为9 .6%.1997年之后由于农村经济发展迟缓，农民收入增长缓慢，依靠“自愿”参加的合作医疗制度又陷入停顿甚至萎缩状态，90%左右失去了医疗保险的农民，由于医疗费用的攀升，越来越多的农民无力支付日益增长的医疗费用。
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摘 要 我国基础教育尤其是当前的农村基础教育仍很薄弱。在社会实践调查的基础上，结合我国农村基础教育的现状，试从不同角度分析农村基础教育存在的 问题 ，并针对这些问题提出了若干建议。
关键词 教育经费 师资力量 农村基础教育
党的十六大报告指出：“教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。”农村基础教育是我国教育必不可少的组成部分，是解决“三农”问题的关键，是实施科教兴国、人才强国战略的需要，是全面建设小康社会的需要，是加快现代化建设步伐的必然要求。
但由于受社会 经济 发展水平等因素的制约，农村基础教育与城市之间的差距越来越大。 目前 ，农村基础教育经费短缺、办学条件差、师资力量弱、教学水平低、教学设备落后，严重 影响 了农村教育的发展，甚至阻碍了社会的进步。通过对农村基础教育的暑期实践调查，我们更深刻地体会到了这些问题的严重性。及时解决农村基础教育中的问题，不断推动农村基础教育的发展，具有极大的重要性和紧迫性。它对解决“三农”问题、培养更多人才、全面建设小康社会以及构建和谐社会等都具有极其重要的作用和意义。
1 我国农村基础教育的现状
1.1 农村基础教育有了长足发展，但其整体性薄弱状况没有根本扭转
改革开放以来,我国农村基础教育取得了不少成就。在相对发达的农村，“两基”（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）目标已顺利实现，素质教育也在全面推进。近年来，国家对教育的投入不断加大，实施中小学危房改造工程、义务教育寄宿制项目工程、远程教育工程和“两免一补”工程。在各方面努力下，我国农村学龄儿童失学、特别是农村女童失学问题已经取得了很好的抑制。在我们所调查的河南淅川厚坡镇，男女平等观早已树立起来了。此外，农村基础教育管理体制改革也取得了显著成效，主要表现在：各级地方政府提高了对教育地位的认识，进一步明确了发展基础教育的责任，加强了对基础教育的领导；调动了地方政府和广大群众的办学积极性，办学条件有所改善，教师待遇有所提高；加快了农村普及义务教育的进程，中小学入学率、巩固率和毕业率逐年提高；教育与经济、社会发展脱节的状况正在改变，“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的方针正在得到贯彻落实。在调查的过程中，厚坡镇郭主任介绍说，该镇共有41个村，村村都有学校，危房改造工程也已经顺利完成。除此之外，我国2004年高考中农村考生占55℅，从侧面反映了我国农村基础教育的成就。
我国农村基础教育的整体性薄弱状况并没得到根本扭转。这主要体现在相当一些地区的农村，九年制义务教育还没有真正普及，青壮年文盲仍然存在，青少年辍学现象仍很严重,教育环境很差；同时，农村中小学公用经费严重不足，农村教育负债严重。据测算，1名小学生每年需要公用经费202元，1名初中生每年需要325元，而现在按“一费制”收取的学杂费，小学生每人只有100元左右，初中生只有150元，缺口50%以上。经济欠发达的地区无力填补缺口，导致一些正常的教学活动难以开展，更谈不上素质教育。
1.2 农民对教育的重视程度有所提高
和以往相比，农民对教育更加重视了。农民通过各种途径逐步了解到知识的重要性，望子成龙、望女成凤的他们在教育方面的投资大大增加。“农民普遍感到供孩子上学是个不小的负担，虽然很穷，但他们拥有一个共同的信念，供孩子读书，盼着他们将来有出息。”在大部分农村，学生流失率下降，这与农民对子女教育的重视是分不开的。在走访中我们了解到，不少农民的大部分收入都花在孩子的教育上，有的农民还不定时地与老师联络，了解孩子的 学习 状况。孩子放学回家后，家长并不要求孩子做家务，而是让他们复习功课。此外，农村高考考生人数超过城镇也从一个方面表明农民对教育的重视越来越高。不过由于农民的小农意识以及自身的经济条件制约，其重视程度还与社会的要求相差甚远。有的农民觉得孩子读书无望，就干脆带出门打工早点赚钱；连温饱都没解决的那部分农民，更是无心顾及孩子的学业。
可见，我们对农村基础教育不能盲目悲观，而应该仔细分析其中存在的问题，并找到切实可行的解决 方法 ，从而促进农村基础教育的发展。[-page-]
3 发展农村基础教育的若干建议
3.1 全 社会 都要高度重视农村基础教育
首先，要引起上至中央、下至乡镇政府的重视。虽然国家已经非常重视农村基础教育的发展，但是相对于城市来说，还是远远不够的。相关部门要加强对农村的实地考察，真正了解农村教育的实际情况，只有这样才能做到对症下药，有效解决问题。此外，要把政策进一步向农村倾斜，这是防止城乡差距扩大的重要途径。另外，要认识到农村教育系统及目标改革的急迫性。并且各级政府要真正明确发展农村基础教育的重要性和紧迫性，切实贯彻落实相关政策，不能再玩“上有政策，下有对策”的花样。
其次，要引起全体教师、学生及家长的重视。所有农村教师应该明白自己肩上的使命和责任，教书不应仅仅是他们的生存之道，更是在培育祖国的花朵，拖起明天的太阳。教师应克服各种困难，对学生进行多方面的教育，提高教学的积极性、主动性、创造性，为社会输送更多人才。作为学生，要胸怀大志，明白“知识改变命运”，迎难而上，通过接受教育而走向成材之路。作为家长，要转变落后的观念，支持孩子上学并想方设法为子女提供条件。
再次，要引起社会其他各界人士的重视。可以通过电影、电视、广播、 网络 等多种媒体，让更多的人认识到农村基础教育的发展与社会的进步息息相关，让更多的人了解农村的实况，从而引导他们来扶持农村教育。
3.2 千方百计缩短城乡之间的差距
缩短城乡差距，是发展农村基础教育的一个方面，是全面建设小康社会的需要，是构建和谐社会的必然要求。第一，各级政府部门在政策方面要大幅度向农村倾斜，加大经费的投入，用来改善农村的教育设施、教学环境、师资状况等。第二，要多多开展城乡教育交流活动。相关部门首先要提供城乡交流相应的条件，如交流的场所、经费等。活动 内容 和形式则要丰富多样，比如不定期举行城乡基础教育研讨会，让城市中小学的老师、学生走进农村，让农村中小学师生参观城市的中小学，增进他们之间的沟通和了解，同时城市的师生会更加珍惜自己的优越环境，农村师生则可开阔眼界， 学习 更多先进的 方法 。第三，要加大对农村基础教育状况的宣传，动员全社会都来努力。
3.3 全方位拓宽渠道，加大对教育经费的投入力度
教育经费严重不足，是制约农村基础教育发展的重要因素。要解决经费问题，必须多方面开拓渠道。一方面，加大和调整国家对农村基础教育的投入，并向基础教育落后的农村中小学倾斜，建立农村“控制辍学专项基金”。另一方面，要设立农村中小学教育专项资金，将城市所征教育附加税全部用到农村基础教育中。再者，建议尽早在全国范围普遍建立由政府公共经费负担的政府助学金制度，以使贫困学生受到政府的特别关注，并获得较为充足的经费资助。此外，建议国家采取一系列措施，鼓励 企业 、个人捐助和到农村去兴办基础教育。
3.4 建立农村基础教育的监督机制
各级政府能否依法实施教育经费转移支付，能否依法加大本级政府对教育的投入力度，能否依法承担学校人事制度改革的管理责任，都会直接制约农村基础教育的发展速度和农村学校的办学质量。为了督促各级政府真正贯彻落实农村教育政策，防止教育经费浪费与流失的现象发生，有效促成政府对农村教育投入政策的倾斜，并克服教育执法检查中搞形式、走过场、假账应付以及发现问题不予深究的现象，要建立健全农村基础教育的监督机制，加大监督力度。对违反各种教育 法律 、政策的人和事，应及时予以严肃处理，情节严重的应追究法律责任。要加强对学校管理干部及教师的约束，有关部门要进一步强化校长的任期目标管理，对学校乱收费行为和教师工作不称职、质量不高及严重体罚学生的行为，在评价、聘用上，都应实施一套严格的约束机制。
参考 文献
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3 李芸.投入不足：农村基础教育面临危机[J].教育 理论 与实践，2005（6）
2.1 观念问题
目前，农村教育仍以应试教育为核心，教育观念尚未转变。面向新的世纪， 中国 基础教育的迫切任务之一是“从应试教育走向素质教育，或者说摆脱应试教育模式的影响，建立和完善素质教育体系”。而“素质教育年年喊，应试教育天天做；素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”的流行话语真的很让人心痛。高考的指挥棒导致全体学生去挤“独木桥”，学生、老师和家长全被绑在高考的战车上，由此导致学校教育往往重视少数升学有望的学生，而忽视大多数学生。农村教育“只为升学服务”，导致大多数农村学生陷入“升学无望、就业无门、致富无术”的尴尬境地。
2.2 差距问题
由于受种种因素制约和经济条件限制，城乡教育的差距在进一步加大，这主要表现为城乡孩子在享受教育资源分配和受教育条件方面的不平等。城市教育基本达到现代化，而农村中小学仍然是一个教师一本书、一支粉笔一堂课。先进的教育手段、教学设施、教学器材、教学条件无从谈起。农村与城市相比，教师素质相差越来越悬殊，教师的工资、福利待遇相差越来越悬殊，教学的设备、条件相差越来越悬殊，致使城市与农村的教学质量相差越来越悬殊，农村的教学质量严重滑坡。此外，我国城市居民和农村居民的学历比例严重失衡。农村人口中低学历人口的比例远远高于城市人口，城市人口中高学历的比例明显高于农村人口的比例。这严重制约着农村教育的发展，还造成了人才资源的严重浪费，造成了城乡人才的不平等竞争，使我们的社会就业机制难显公平。
2.3 经费问题
农村税费改革，取消农业税，的确有效地减轻了农民的负担，促进了农村建设和农业发展。从而也导致教育经费的来源被切断。当然这不是税费改革的错，但是目前农村教育经费短缺确实太严重了。据有关专家调查分析预测，当前教育经费投入又一次呈明显下降趋势，农村教育经费短缺约100亿元。经费严重短缺直接阻碍了农村基础教育的发展和改革。在调查中我们发现，中央的有关政策并没有真正落到实处，经费运行缺乏有效地监督机制，农村教育已经负债累累，教师几乎没有福利、奖金，基础设施建设受限，公用经费入不敷出。一中学校长说，税费改革后，尤其是实行一费制之后，几乎没有经费来源，学校正常办公经费无法开销，加上财政应拨的办公经费不能及时到位，学校运转更加困难。
2.4 师资 问题
一方面， 农村 教师不配套现象严重，不少学校聘请有临 时代 课教师，很多教师都是上了这门课再上那门，有些还是跨年级上课。更糟糕的是，有时根本就没有老师上课。据调查了解，由于农村教师的待遇低，办公条件差，有的老师闹情绪没有心思上课，这些教师所担课由其他教师代上。由于照顾不过来，只能让一些班级学生自习或做作业。另一方面，由于一批学历低、素质较差人员进入教师队伍，再加上民师转正，导致教师队伍整体素质不高，年龄结构也不合理。农村课程改革对 目前 的农村教师提出了巨大的挑战，它要求教师的 教育 理念、教学角色行为必须实行全方位的转变。由于农村教师队伍年龄资历、学识能力、身心状况差异较大，因此转变过程困难很多。[-page-]
Reporting on the Problems of Chinese Farmer-turned Workers
「标题注释」2005年2月26日和3月23日，温家宝总理先后两次对农民工问题作出重要批示，要求国务院研究室会同有关部门从深层次研究农民工问题，制定和完善涉及农民工的各项政策。贯彻落实温家宝总理的重要批示，经国务院领导同志批准，“农民工问题调研和文件起草组”于2005年4月4日成立。调研起草组由国务院研究室牵头，中央和国务院17个部门、8个农民工输出或输入大省（市）为成员单位，并邀请5位长期从事农民工问题研究的专家参加。中央成员单位提交了33篇专题研究报告，地方成员单位提供了12篇专题研究报告，各位专家提供了10篇专题研究报告。国务院研究室有关同志先后到11个省（区、市）进行调研，调研起草组还就涉及农民工的重点问题，召开了9次调研成果交流会和专家座谈会，最终形成了本报告。
中国农民工问题研究总报告起草组成员是，国务院研究室：魏礼群、韩长赋、宋大伟、邓文奎、郭玮、熊贤良、刘文海、陶怀颖、姜秀谦、王飞；国务院发展研究中心：韩俊；劳动和社会保障部：刘丹华；农业部：黄延信；国家统计局：阳俊雄；浙江省农村工作办公室：顾益康；山东省委政策研究室：乔尚奎。
「内容提要」农民工是推进中国经济和社会发展的重要力量。现阶段农民工面临的问题已引起党中央、国务院的高度关注。在建设社会主义新农村的重大政策安排下，中国农民工问题研究总报告起草组在全国11个省（区、市）调研的基础上，形成了本报告。报告分析了中国农民工的现状、作用和发展趋势，深入剖析了农民工面临的问题及深层次原因，提出了解决农民工问题的总体思路和目标，针对农民工存在的十大方面的问题提出若干政策建议，并在促进农村富余劳动力转移、加强与改善城市政府以农民工的管理和服务等维护农民工的切身利益方面阐明了应对之策。
「关键词」农民工/二元结构/城乡统筹/劳动力转移
“农民工”是中国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。狭义的农民工，一般指跨地区外出进城务工人员。广义的农民工，既包括跨地区外出进城务工人员，也包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力。本报告的研究范围，主要是跨地区外出进城务工人员，同时相关政策建议也适用于县域内二、三产业就业的农村劳动力。
一、农民工现状、作用和发展趋势
农民工这一充满生命力的新生事物，是中国由传统社会向现代社会转变的重要标志，是中国工业化、城镇化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动大军，也是推动中国经济和社会结构变革的巨大力量。改革开放以来，亿万农民走出田间、走出乡村，进入工厂、进入城市，用辛勤的劳动和汗水，创造着自己的新生活，创造着中国的现在和未来。
（一）农民工的历史与现状
农民工伴随着中国工业化、城镇化和改革开放的进程而产生和不断发展。中国涉及农民工（农村劳动力流动就业）的政策大致经历了从“自由迁移”到“严格控制”、从“离土不离乡”到“离土又离乡”、从“消极应对”到“积极引导”三个发展阶段。
建国初期，适应快速推进工业化的需要，国家采取了让农村居民向城市自由迁移的政策，大量农村居民进入城市转为工人和城市居民。但这一时期，农业生产力没有相应提高，城市就业机会没有相应增加，城市食品供应出现短缺。以1958年颁布《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国采取了严格控制农村人口向城市迁移的政策，由此形成了城乡分割的二元体制。从20世纪50年代后期至70年代后期，中国城市化基本处于停滞状态，农村也丧失了快速发展的机会，农民生活水平普遍低下。到1978年，全国仍有2.5亿人口没有解决温饱问题，也与此有一定的关系。
党的十一届三中全会以后，农村实行土地家庭承包经营，极大地解放和发展了农业生产力，农产品和农业劳动力出现剩余，乡镇企业异军突起，大量农民离开土地进入乡镇企业就业，开创了“离土不离乡”的农村劳动力转移就业模式。据统计，1983～1988年，乡镇企业共吸纳农村劳动力6300万人。1984年，中国社会科学院《社会学通讯》首次出现“农民工”一词，随后这一称谓逐渐被广泛使用。20世纪80年代后期，随着对外开放和城市改革的深入，东部沿海地区经济快速发展，对劳动力提出了旺盛的需求。在这种情况下，国家适时调整限制政策，准许农民在不改变身份、不改变城市供给制度的前提下进城务工就业，呈现出农村劳动力“离土又离乡”的新模式。据调查，1989年，农村外出务工劳动力由改革开放初期的不到200万人迅速增加到3000万人。大量跨地区流动就业的农民工春节返乡致使“春运”紧张，每年“春运”都形成蔚为壮观的“民工潮”。
1992年邓小平南方谈话发表后，中国经济发展进入了新一轮增长期，农民外出务工就业也出现了新的高潮。据调查，1993年全国农民工达到6200多万人，比1989年增加了3200多万人；其中跨省流动的约为2200万人，比1989年翻了一番多。90年代中后期，城市就业面临农民进城务工就业、城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业“三峰叠加”的严峻形势，一些城市对用人单位招用农民工采取了限制性措施，全国农民工数量增长放缓，一些地方出现农民工短期回流。进入新世纪，特别是党的十六大以来，国家为了统筹城乡发展，解决农民增收难的问题，对农民外出务工采取了积极引导的政策。2003年和2004年国务院办公厅连续两次发出通知，要求各级政府切实改善农民进城就业环境、做好管理和服务工作，农民外出务工又进入了一个新的发展时期。最近5年来，全国农民工数量每年增加600万～800万人。
目前中国农民工总量有多少？以2004年为例，国家统计局在全国31个省（区、市）对6.8万个农村住户和7100多个行政村抽样调查，推算出当年外出就业农民工约为1.18亿人，占农村劳动力的23.8％。农业部根据对1万个农户的跟踪调查，推算出外出农民工约为1亿人，占农村劳动力的21％。劳动和社会保障部根据对全国地级以上城市（不含县级市和县域）流入农民工的统计，推算出农民工约为9000万人。经过对上述三个部门的数据和统计方法进行分析，综合有关部门和专家的意见，我们认为：目前中国外出农民工数量为1.2亿人左右；如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为2亿人。
（二）农民工的主要特点
1.以初中文化的青壮年为主。据统计，2004年，全国农民工中16～30岁的占61％，31～40岁的占23％，41岁以上的占16％；农民工的平均年龄为28.6岁；初中文化程度的占66％，接受过各种技能培训的占近24％。可以看出，外出农民工平均年龄比较轻，也是农村劳动力中受教育程度比较高的群体。他们思想活跃，向往城市生活，有强烈的外出就业冲动，也较为容易适应现代工业生产要求，但是总体素质仍然偏低，多数只能从事简单体力劳动。
2.以自发性外出为主。目前，农民外出务工主要依托以亲缘、地缘关系为基础建立起来的社会信息网络。据调查，88％的农民工通过自发方式外出，有组织外出的仅占12％。自发性外出主要靠亲友介绍或帮带，就业成本低且成功率高，这也与农民工获得就业信息的渠道少、对社会职业中介机构诚信的认同感低有关。近年来，通过政府或中介机构组织和介绍外出就业的农民工逐步增多，但仍然不是主要渠道。
3.以来自中西部地区为主。2004年，中部地区外出农民工4728万人，占全国农民工总量的40％；西部地区外出农民工3161万人，占26.7％。安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州等9省（区、市）跨省流动的农民工占本省（区、市）农民工总量的60％以上，占全国跨省流动农民工总量的81％。四川、河南两省农村外出务工劳动力均超过了1000万人。安徽、江西、湖北、重庆、四川等5个省（市）的外出务工农民占农村劳动力数量的30％以上。
4.以制造业、建筑业和服务业就业为主。2004年，农民工在制造业就业的占30.3％，在建筑业就业的占22.9％，在社会服务业就业的占10.4％，在住宿餐饮业就业的占6.7％，在批发零售业就业的占4.6％。但在不同地区，农民工就业的主要行业有所不同。在东部地区制造业的比重最大，占37.9％；在中部和西部地区建筑业的比重最大，分别为30.1％和37％。
5.以到东部地区和大中城市就业为主。东部地区、大中城市就业容量大、收入高，吸引了大量农民工。2004年跨区域流动的农民工占76％，其中跨省流动的占51％，在省内县外的占25％。跨省流动的农民工到北京、天津、上海、浙江、江苏、广东、福建等7个省市的占82％，到大中城市务工的农民工超过60％。跨区域流动的农民工，在直辖市的占9.6％，约1140万人；在省会城市的占18.5％，约2190万人；在地级市的占34.3％，约4060万人；在县级市的占20.5％，约2420万人；在建制镇的占11.4％，约1350万人。
6.以在城乡间双向流动为主。中国农村劳动力转移就业限于城乡分治的户籍制度，主要特点是职业与身份相分离、城乡之间双向流动，即所谓“亦工亦农、亦城亦乡”。这种“候鸟式”的流动有两种形式：一是“钟摆式”，以年为周期在城乡和地区之间流动。二是“兼业式”，以农业生产季节为周期，利用农闲时间外出打工。2004年，季节性外出打工的人数约占农民工总量的20％。
（三）农民工对中国经济社会发展的特殊贡献
农民工是继农村家庭承包经营制度和乡镇企业崛起之后，中国农民的又一伟大创造，是解放农村生产力的又一伟大创举。农民工一头连着城市和发达地区，一头连着农村和落后地区，带动城乡之间劳动力资源和生产力布局优化配置，创造性地把解决“三农”问题和工业化、城镇化、现代化有机地联系在一起，在城乡二元结构尚未根本突破的时代背景下，闯出了一条城乡融合发展的新路子。农民工为工业增强了竞争力，为城市增加了活力，为改革开放增添了动力。农民工不仅实现了增加收入、回馈农村的目标，而且为中国深化改革、扩大开放、加快工业化和城镇化进程，作出了特殊的重要贡献。
1.农民外出务工已成为扩大就业、增加收入的主渠道。中国农村土地资源太少、农业劳动力太多，是农民增收难和农村贫困的主要根源。农民外出务工，拓宽了农民就业的渠道，已成为农民增加收入的重要来源。农民工规模持续扩大，是近年来农民增收和脱贫致富的主要途径。事实充分证明，“输出一个，脱贫一户；输出百个，脱贫一村”。据统计，2004年全国农民人均纯收入2936元，比1997年提高了846元；其中工资性收入998元，比1997年提高了483元。1997年到2004年，工资性收入占农民人均纯收入的比重由25％提高到了34％。大量农民外出务工，使农村富余劳动力变成了人力资本财富。
2.农民工已成为支撑中国工业化发展的重要力量。农民工在传统体制之外开辟了一条工农之间、城乡之间生产要素流动的新通道，为城市二、三产业发展提供了源源不断的低成本劳动力，满足了加快工业化进程对劳动力的需求。农民工的大量进入，填补了制造业、建筑业、餐饮服务业等劳动密集型产业的岗位空缺，使城市特别是东部地区在激烈的市场竞争中保持了整体的竞争力。这不仅为东部地区吸引外资和发展出口贸易创造了条件，也为其把握机遇承接国际劳动密集型产业转移创造了条件，使中国迅速发展成为“世界加工厂”。根据第五次人口普查资料，农民工在第二产业从业人员中占58％，在第三产业从业人员中占52％；在加工制造业从业人员中占68％，在建筑业从业人员中占80％。农民工已是中国产业工人的重要组成部分。
3.农民工已成为促进城市建设与繁荣的生力军。今天的城市，一座座高楼拔地而起，一条条马路不断延伸，一个个市场不断扩大，无不凝结着农民工辛勤劳动的汗水。城市中脏、累、苦、险的工作岗位都是农民工在干，他们为改善城市居民的生活和工作环境而默默无闻地奉献着。据调查，城市环卫工人、家政从业人员、餐饮服务人员绝大多数是农民工，有些城市离开农民工可能就会陷于瘫痪。在北京等大城市，一到春节农民工返乡，就会出现家政服务人员严重短缺的现象，城市运行功能和居民生活都受到较严重的影响。可以说，目前的城市已离不开农民工。农民工不仅是城市化要吸纳的主要群体，也是城市化建设的重要力量。
4.农民外出务工已成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效实现形式。农民工在城市和发达地区就业获得的收入，除用于必须的生活消费支出外，大部分带回了农村。2004年，农民工的月平均收入为780元（按年平均就业9个月计，年收入为7000元左右），月平均生活消费支出为290元，平均全年结余3500元左右。农民工群体每年带回家的数以千亿计的现金，成为购买农业生产资料和改善生活条件的重要资金来源，对农业和农村发展的促进作用是国家各项财政支农资金所不能比拟和替代的。城市也是农民工的“大学堂”，他们在城市务工增长了非农产业生产经营的本领，转变了生活方式和思想观念，丰富了社会关系网络，使人力资本的价值得到提升。据专家估计，目前每100个外出农民工就有4人走上了回乡创业的道路，带回了资金、技术、市场经营观念和现代管理方式，带动了农村各行各业的繁荣和发展。这种“劳务东进，资金西流”现象是一种必然趋势。在一些地区，农民工带回的资金总量超过了当地政府的财政收入，而且这批在发达地区经过市场经济洗礼的农民工返乡后，使落后地区获得了发展的外源力量和造血功能。
5.农民外出务工已成为促进改革的推动力。农民工跨地区流动就业蕴含着深刻的体制变革因素，是推动改革和制度创新的重要力量。农民工的巨大浪潮冲破了劳动力市场的城乡界限、地域界限和部门界限，使市场导向、自主择业、竞争就业的机制成为现实，促进了中国劳动力市场的发育，促进了劳动用工制度的改革，促进了通过市场合理配置劳动力资源机制的形成。同时，也极大地推动了政府职能和管理方式的转变。农民工这一庞大的社会群体冲开城门，大规模、大范围跨区域流动，增强了整个社会的生机和活力，对城市社会管理体制提出挑战。在解决农民工问题中，各级政府的职能定位、管理理念、行为方式也都悄然发生变化，传统的户籍制度、劳动就业制度和社会保障制度正在发生变革。
（四）农民工的发展趋势
中国正在进入工业化的中期阶段和城市化的加速阶段。按城市化率每年提高1个百分点的速度发展，达到城市化成熟阶段还需要近30年的时间。加快推进工业化、城市化进程，正确引导农民工的发展，必须准确把握农民工发展变化趋势。
1.农民工规模仍会继续扩大，但增速将趋向平稳。当前和今后一个时期，中国劳动力总体上仍然供大于求。一方面，目前农村有1.5亿富余劳动力，随着20世纪80年代生育高峰出生的人口进入劳动年龄，劳动力供给总量还会进一步增加。另一方面，工业化、城市化加速发展，对劳动力将持续产生较大需求，对农民外出务工产生巨大拉力；中国耕地资源少，承载农业劳动力有限，随着农业技术进步和劳动生产率提高，对农民向非农产业转移形成巨大推力；城乡居民收入的差距、城市现代文明的呼唤，也对农民进城就业具有巨大引力。这表明，无论是劳动力供给状况，还是工农业生产的发展和城市化的进程，都预示着农民工的规模将会继续扩大。但同时也要看到，中国新增劳动力数量已开始呈现逐渐下降趋势。“九五”时期，农村劳动力年均增加584万人，年均增长1.3％：“十五”前4年（2000～2004年），农村劳动力年均增加433万人，年均增长0.9％，与“九五”相比年均新增劳动力数量减少约150万人，年均增速下降了0.4个百分点。根据国家统计局的分析，2004年农民工总量比2003年增长3.8％，增幅下降5个百分点；平均年龄28.6岁，比2003年增加了0.4岁。新增劳动力的减少和农民工增幅下降，预示农民工规模的增速正在趋向平缓，平均年龄的增加也预示着中国劳动人口的青春“红利”正在逐渐消逝，特别是随着经济增长方式加快转变，劳动力结构性矛盾将会进一步加剧。总量过剩和结构性短缺将是中国农村劳动力在较长一个时期内的特征。
2.农民工流向仍以东部地区和大中城市为主，但将逐渐向中西部地区和中小城市扩散。中国工业化、城市化进程加速，将使大中城市和东部发达地区继续发挥产业和劳动力聚集效应。大中城市特别是东部发达地区吸引了大量的外资，对高素质劳动力存在巨大需求，今后时期仍然是中国经济发展的火车头，仍然是农民工的主要输入地。2004年到东部地区务工的农民工比2003年增加了448万人，增长7.4％，占农民工总量的比重也由2003年的68％提高到70％；进入大中城市的农民工占总量的62.4％，比2003年提高了1.5个百分点。从各国区域经济发展规律看，经济发展总是沿着一定的梯度递进的。随着经济发展，东部地区和大中城市土地资源日益紧缺，劳动力成本不断上升，进行产业结构调整和升级是一种客观要求，技术含量低、土地占用大的劳动密集型产业将逐渐向中小城市和中西部地区转移。伴随着这种梯度转移，农民工流向也将随之位移。目前这种迹象已经出现，沿海经济发达地区一些产业开始向中西部地区转移，促使中西部地区农村劳动力就近就地转移有所增加。
3.农民工转移仍以在城乡之间流动就业为主，但在城镇定居的将逐渐增多。目前，大多数农民工选择这种“候鸟式”的生活和就业方式的主要原因是：农民工收入偏低，不足以支撑其家庭在城市定居生活；现行的城乡分割二元户籍制度，使农民工难以在城市长久居留；农民工在农村都有承包地，使他们流则有根、出而能退、进退有路。中国现行的农村土地制度，可以避免在工业化、城市化进程中出现的“流民”现象和类似一些发展中国家的“城市病”。亦工亦农、亦城亦乡，在今后相当长的时间里将继续存在，大量农民工仍会以流动就业为主。但也要看到，农民工群体流动和不稳定就业，对中国工业化、城市化也有一定的负面影响。总体上看，农民工正在发生三大转变：一是由亦工亦农向全职非农转变。据统计，2004年外出务工6个月以上的农民工占81.3％，比2003年提高了3.7个百分点，比2002年提高6.4个百分点。二是由城乡流动向融入城市转变。据统计，近年来举家外出的农民工持续增加，2004年达到2470万人。三是由谋求生存向追求平等转变。新一代的农民工进城务工，不仅是为了挣钱，他们更向往现代化的生活方式，对尊重、平等和社会承认有更多的企盼。这些新特点，预示着未来在城市定居的农民工人数将会逐渐增多。
农民工是具有中国特色的工业化、城市化和现代化道路的必然产物，也必将伴随中国工业化、城市化和现代化的全过程。解决农民工问题不仅是当前的一项紧迫任务，也是一项长期的历史任务。[-page-]
三、解决农民工问题的总体思路及目标
（一）解决农民工问题的总体思路
改革开放以来，党和政府对农民工问题的认识经历了一个不断深化的过程。适应建立社会主义市场经济体制的要求，尊重农民的实践和创造，从限制农民流动逐步转向承认流动、接受流动、鼓励流动，充分发挥市场机制配置劳动力资源的基础性作用，有力地促进了农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动。中国农民工问题，涉及几亿农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁，涉及几亿农村人口生产方式和生活方式的转变。解决好农民工问题是一个重大战略问题，这不仅直接关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城市化的健康发展，关系到实现社会公平、公正与和谐，关系到中国工农联盟执政基础的巩固。必须立足改革发展稳定的全局，充分认识在全面建设小康社会和实现现代化进程中解决好农民工问题的重大意义，进一步明确解决农民工问题的指导思想和战略思路。
1.坚持统筹城乡就业，把解决农村就业问题放在更加重要的地位。统筹城乡经济社会发展，解决好“三农”问题，关键是统筹城乡就业，解决好农村富余劳动力过多、农民就业不充分的问题。当前，中国经济发展正处在一个城乡就业矛盾凸显的时期，在未来比较长的时期内，都将面临沉重的就业压力。扩大就业是中国当前和今后长期的重大而艰巨的任务。从中国城乡人口的年龄结构和劳动力的供给变化趋势看，农村劳动力的供给将越来越成为新增劳动力的主要来源。因此，解决中国的就业问题，关键是解决农村的就业问题。如果农村大量富余劳动力得不到消化，“人往哪里去”的问题得不到解决，农民的富裕、农村的全面小康就只能是一句空话，全面建设小康社会的目标就会落空。在就业问题上，必须改变和摈弃重城市、轻农村的传统观念和做法，必须把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。国家和各地区制定国民经济和社会发展规划，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把增加农民就业纳入就业计划的考核体系，把促进农民就业作为就业工作的重要目标，实行城乡统筹就业。这就要尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度，真正把解决好农村的就业问题放在更加突出的位置上，给予更多的关注和支持。
2 .坚持异地转移与就地转移相结合，大力发展乡镇企业和县域经济。目前，中国近2亿农村富余劳动力在本地从事非农产业或外出务工，实现了职业的转变，这在发展中国家是了不起的巨大成就。坚持就地转移与异地转移相结合，多渠道并举，广开就业门路，是改革开放以来中国解决农民就业问题的一条重要经验，是符合中国国情的农村富余劳动力转移的一条成功道路。近年来，跨地区流动就业的异地转移形式，已成为农村劳动力转移的主要形式，对中西部地区来讲更是如此。中国城乡、地区之间发展不平衡，不同地区就业机会差别大，在今后相当长的一个时期内，农民工还会继续主要流向沿海经济发达地区和大中城市。但应当看到，县域人口占全国人口的70％以上，县域社会总产值占全国社会总产值的50％以上。通过大力发展乡镇企业和县域经济，促进农村富余劳动力就地转移，在未来很长一个时期仍是中国农村富余劳动力转移的一条不可忽视的重要渠道。浙江、江苏、山东、广东等经济发达省份省内农村劳动力就地、就近转移的占到90％。中国需要向城镇转移的人口数量巨大，不可能都进入大中城市，相当一部分要在县及县以下城镇生活和就业。
因此，在鼓励农民跨地区流动、进入大中城市就业的同时，必须大力发展乡镇企业，不断壮大县域经济，努力扩大农村富余劳动力的就地转移。近年来，随着土地供求矛盾趋紧、劳动力等要素成本升高，沿海发达地区的某些劳动密集型产业开始向中西部转移。虽然这种产业转移还刚刚开始，但一定要充分认识产业转移对推动产业结构调整、形成地区间合理的产业分工、促进区域经济一体化、优化国家生产力布局和调节人口流向的重大意义。要因势利导，在继续鼓励中西部农村富余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区将符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，为农民就地、就近转移就业创造条件。
3.坚持大中小城市和小城镇协调发展，促进农民向城镇合理有序流动。城镇化是一个经济社会结构转型的过程，其核心就是农村人口转化为城市人口的过程。中国城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年将达到57％，城镇总人口8.28亿，比2002年增加3.26亿（包括城镇人口自然增长0.37亿）。这意味着从现在到2020年，将有2.89亿农村人口向城镇人口转化。近年来，流向大中城市务工的农民占到了外出农民工的2／3.加快推进城镇化进程，让更多的农民工成为产业工人的新成员和安居乐业的新市民，是解决农民工问题的根本出路。必须打开城门，疏通农民进城渠道，由限制农民进城转向吸纳农民进城。
按照世界城市化发展的一般规律，工业化中期阶段，适度扩张大城市是适宜的。大城市聚集效应高，就业机会多，中国还会有部分农村人口向大城市转移。但是，不能将城镇化片面理解为发展大城市。中国农村人口众多，不可能都集中在大城市。城市规模过大，必然带来就业、教育、治安、交通、环境等一系列问题。目前，农民流入大城市主要还是以打工为主，真正希望在大城市定居的农民工只是少数。考虑到大城市生活成本高，农民工收入低，今后真正能够吸引农民到城市定居的还是各类中小城市和小城镇。为了促进农民向城镇有序转移，必须进一步深化对城镇化一般规律和中国特色城镇化道路的认识，坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步形成合理的城镇体系，引导农民向大中小城市和小城镇渐次转移。要继续发挥大城市的辐射带动作用，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，有重点地发展县域内的中心镇。改革开放以来，小城镇的大量涌现和迅速发展，吸收了大批农村劳动力，成为推进城镇化的重要途径。目前，建制镇的常住人口已经分别占全国人口的22％、农村人口的32％。要以现有的县城和少数中心建制镇为重点，加快小城镇发展步伐，切实发挥小城镇在转移农村富余劳动力，推动中国城市化进程中的作用。
4.坚持推进城乡配套改革，逐步消除农民进城就业和居住的体制性障碍。世界各国现代化过程中最基本的人口变动特征，就是农业劳动力向非农产业和城镇转移。中国长期以来实行的是城乡分割的户籍管理制度，现在农民虽已进城务工，但身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工的产生，有历史必然性，又有中国特色，大量农民工在城乡之间流动就业的现象在中国将长期存在。必须看到，大量农民工长期不被城市接纳乃至受到歧视，融不进城市社会，享受不到应有的权利，将会累积很多矛盾。这种状况不解决，不仅农民工自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市普遍怀有一种疏离感和责任匮乏心态，而且处理不好可能造成不稳定因素。因此不应该继续维护、甚至固化原有的城乡分割体制，而应从中国国情出发，顺应工业化、城镇化的客观规律，引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，并深化户籍制度改革，逐步放宽农民工进城就业和定居的条件，首先应该打破户籍限制，让农民工享受到基本的社会保障和城市公共服务，使农民工和其他职工同工同酬同权，在城市安居乐业。这就要求积极推进城乡配套改革，推进体制改革和制度创新，逐步改变城乡二元结构，建立惠及农民工的公共服务体制，切实解决农民工的切身利益问题，促进社会主义新农村建设，促进城市社会安定和谐与健康发展。
5.坚持依法维护农民工合法权益，创造进城农民与城市居民正常交往、融洽相处的社会氛围。侵害农民工合法权益引发的社会矛盾，已成为影响社会稳定的一个突出问题。农民工已经成为中国社会转型时期出现的一个有别于农民和城市居民的最大的社会群体。他们已工作生活在城市，但却与农村有着亲属、土地和社会人际关系的联系；他们进入城市就业，但却处于城市社会中的边缘状态。农民工的这种特殊身份和地位，使得他们对城乡社会稳定有着特殊的影响。可以说，农民工合法权益保护问题处理得好，国家的稳定就有了更加坚实的支撑。农民工能够在平等的基础上与城市居民正常交往、融洽相处，整个社会的和谐才有了更加牢固的基础。保障农民工合法权益是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在。必须坚持依靠法律的强制力、约束力来维护农民工合法权益。要在法律层面规范劳动关系，健全劳资纠纷协调机制。要强化各级工会的功能，提高农民工的组织化程度，引导和促进形成稳定和谐的劳资关系。要把农民工作为常住人口的一部分公平对待，取消各种损害其权益的规定，建立覆盖全体农民工的公共服务制度。要发挥社区的社会整合功能，将农民工组织起来，参与社区公共活动，促进在平等基础上与城市居民正常交往、互信互助、相互融合。只有这样，才能从根本上消除城乡隔阂，缩短农民市民化的过程，减少身份转变过程中的痛苦，使中国的工业化、城镇化和现代化进程平稳顺利推进。
6.坚持不断提高农村劳动力素质，把农村人口压力转化为人力资本优势。提高农民工自身素质，对解决农民工问题至关重要。农民工素质不高源于中国农村劳动力素质不高。2003年，中国农村居民人均受教育年限仅为7.6年，比城镇居民低3年。农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75％。目前，农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4％，接受过中等职业技术教育的占0.13％，而没有接受过技术培训的竟高达76.4％，而美国、加拿大、荷兰、德国、日本农村劳动力中受过职业培训的比例都在70％以上。人力资本的提高对经济增长的贡献，远比物质资本、劳动力数量的增加更为重要。制定经济发展政策不仅要注重通过加快经济增长吸纳更多的劳动力，而且要高度重视人力资本开发对经济增长的巨大作用。当前农村人力资源状况难以适应现代农业发展、城镇化进程、产业结构升级的需要，必须坚决摈弃仅仅依靠廉价劳动力来提升企业和产品竞争力的思维定势。只有全面提高农村劳动力的综合素质，才能为中国制造业发展不断提供合格的产业工人，才能使中国产品在国际市场上有更强的竞争力，才能增强农民进城就业后自我维权的能力，才能不断为城市输送文明合格的新市民，才能进一步解放和发展农村生产力。要把提高农村九年制义务教育水平、逐步普及高中阶段教育、积极发展农村职业技术教育、建立完善的农村劳动力就业培训体系作为经济社会发展和国民教育体系中一项最基础、最根本的工作来抓。这项工作的重大战略意义将随着中国现代化进程的推进逐渐显现出来，要有战略眼光和重大政策举措。
7.坚持保障农民工的土地承包权，减轻农民进城务工就业和社会稳定的风险。进城务工农民，大多处于“亦工亦农”状态。农民工在城镇就业还不稳定，保障他们的土地承包权，使他们不失去土地这一最基本的生活保障，在城乡之间进退有路，对保持农村乃至整个社会稳定意义重大。农民工在城乡之间双向流动，不仅降低了农民进城的成本，而且有利于为城市提供更具弹性的劳动力供给，有利于防止在城市出现庞大的失业人群和有些国家那种城市“贫民窟”，有利于分散快速城市化过程中的压力和风险。农村劳动力在城乡之间流动就业将长期存在，稳定农民土地承包经营权的政策不可动摇。这样做并不是要固化家庭小规模土地经营方式。随着中国工业化、城镇化的不断推进，会有越来越多的农村人口在城市沉淀下来，这将为土地使用权的流转和实行适度规模经营创造条件。毫无疑问，这将是一个相当长的过程，切不可操之过急，更不可拔苗助长。土地使用权的流转一定要坚持依法、自愿、有偿的原则。
（二）解决农民工问题的目标要求和指导方针
解决农民工问题的总体目标要求应当是：深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，按照贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的要求，坚持立足中国现阶段的国情，坚持以人为本的施政理念，坚持统筹城乡发展的方针，坚持完善政策、改革体制和创新制度，积极解决农民工面临的问题。要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用；建立促进农村劳动力转移就业的培训体系，大力培养高素质的劳动者和技能型人才；建立保障农民工合法权益的执法监督机制，彻底解决有法不依、执法不严、违法不究的问题；建立惠及农民工的城市公共服务体制，全面加强政府对农民工的管理和服务工作。要进一步拓宽农村富余劳动力转移渠道，引导农村劳动力合理有序流动，逐步改变城乡分割的二元结构，为从根本上解决“三农”问题，促进社会主义新农村建设，为推动中国特色的工业化、城镇化健康发展，为顺利实现全面建设小康社会的宏伟目标而努力。
农民工问题的解决，将贯穿于全面建设小康社会和现代化的全过程。在工作上，应当坚持的指导方针如下：
1.公平对待，一视同仁。尊重和维护农民工的合法权益，体现社会公平和正义，不仅两亿多农民工高兴，而且八亿多农民也高兴。公平对待，就是城市政府应当转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，逐步做到公平对待、权利平等。必须在全社会树立理解农民工、尊重农民工、善待农民工的意识，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，使农民工和城市职工享有同等的权利和义务。一视同仁，就是注重对农民工的尊重与爱护，以对农民工深厚的感情和高度负责的精神，着力解决关系农民工切身利益的突出问题。不仅要使农民工得到眼前的实惠，而且要有利于长远发展；不仅要使农民工获得经济利益，而且要保障他们的政治和文化权益。绝不能以牺牲农民工的合法权益为代价换取经济的发展。这不仅要体现在用人单位的用人观念上，也要体现在各项涉及农民工的政策措施中，体现在各地方各部门的工作中。
2.强化服务，完善管理。长期以来，面对日益庞大的农民工队伍，许多地方和部门存在重管理、轻服务的倾向，要切实转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务和社会管理。强化服务，就是政府要提供全方位、多层次、适时到位的服务，帮助进城务工农民适应新的生活和工作环境，使他们能够在城市安居乐业。要为农民工提供真实可靠的就业信息，根据市场需要为他们提供就业培训，保障他们的基本权益，尊重农民工自主就业，鼓励农民工返乡创业。完善管理，就是要在管理体制上实现由以治安为主的防范式管理向以政府为主导的服务型管理转变，在公共产品提供上实现由面向城镇户籍人口向面向包括农民工在内的所有常住人口转变。同时，要寓管理于服务之中，加强对农民工的引导和教育。要发挥企业、社区和中介组织作用，为农民工生活与劳动创造良好环境和有利条件，使他们尽快适应在城市工作、生活的新要求。
3.统筹规划，合理引导。中国的国情决定了在工业化、城镇化过程中，必须坚持“两条腿走路”的方针，坚持大中小城市和小城镇协调发展，坚持农村劳动力异地转移与就地转移相结合。统筹规划，就是中央要从政治和经济社会发展全局的高度通盘做出决策，采取综合性、针对性强的有力措施解决农民工问题。农民工问题具有普遍性、全局性、长期性，仅依靠一个部门、一个地方的决策很难解决，需要发挥中央和地方两个积极性。合理引导，就是既要积极引导农民进城务工和安居乐业，又要大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村劳动力在当地转移就业，还要坚持农村基本经济制度，依法保障农民工的土地承包权，保证农民出得去、回得来。实现农村劳动力合理有序的双向流动就业，既能防止大量农民工盲目涌进城市，又能规避农民工在城市失业带来的风险，也能避免一些国家出现过的大城市人口膨胀、贫富悬殊的现象。
4.立足当前，着眼长远。农村富余劳动力转移流动将是一个长期的历史过程，应该坚持当前和长远相结合、方向性和操作性相统一。同时又要看到，中国地域辽阔，各地经济社会发展不平衡，农民工输出地和输入地面临的情况大不一样。立足当前，就是一定要考虑到各地差异，从实际出发确定工作方针，首先抓紧解决农民工受歧视和权益保障方面面临的最直接、最现实的问题。着眼长远，就是要着力依靠改革和发展，逐步从根本上解决产生农民工问题的体制性和制度性根源，特别是对有些暂时解决不了的问题，要指出政策方向和解决的思路，为今后和各地进一步探索留有空间。解决农民工问题的相关的制度和政策设计，不能脱离社会主义初级阶段的基本国情，既要有责任感和紧迫感，又要看到艰巨性和复杂性，做到尽力而为，量力而行，区别轻重缓急，有计划、有步骤地加以解决。[-page-]
四、解决农民工问题需要研究提出的政策措施
解决农民工问题是一个涉及方方面面的系统工程，必须统筹兼顾，从实际出发，制定相关政策措施。从我们调查的情况看，主要有以下十个方面。
（一）关于农民工培训和就业服务问题
农民外出务工，能否得到准确的就业信息，尽快实现就业，是他们首先面对和关心的问题。而技能素质的高低，决定着他们就业的稳定性和收入水平。近年来，农民工的培训和就业服务问题已开始引起各级政府的重视，以农民工为对象的培训和服务市场出现了供求两旺的形势，但从总体上远远不能满足广大农民工和用人单位的需要。当前存在的主要问题：一是政府投入不足，各地很少为农民工提供免费服务，农民很难从公共信息渠道获得准确的就业信息。2004年，中央财政和地方财政用于农村劳动力转移培训的经费总共仅7亿元左右。二是市场中介行为不规范，农民工极易上当受骗。特别是每年春节后农民集中进城求职的高峰时期，成为不法分子以职业介绍为名从事诈骗活动最猖獗的时期。三是对农民工的培训多数时间短、质量差，许多培训内容与生产实际脱节，不能满足企业对技术工人的迫切需要。全国114个主要城市劳动力市场2005年一季度职业供求分析数据显示：初级工和中级工招聘岗位与求职人数的比率达到1.6以上，高级工及技师的则超过2.四是已就业农民工的在职培训十分薄弱，企业普遍没有履行对农民工进行职业培训的法定义务。据建设部统计，建筑行业的农民工已达3200万人，参加过培训的仅占10％。
加强农民工的培训和就业服务，事关中国产业工人整体素质的提高，是一个战略性问题。解决这个问题的基本思路：一是立足于建立城乡劳动者平等的就业制度和城乡统一的劳动力市场，将农民工纳入公共就业服务范围，与城镇劳动者一样享受免费职业介绍和培训补贴政策。各级财政要加大投入，起到“四两拨千斤”的作用。二是要在政府的主导下，充分运用市场机制，引导和规范各类市场主体参与服务和培训。农民工数量巨大，满足他们的培训和服务需求靠政府包下来是不可能的。要强化企业责任，发挥市场作用，更要调动农民工自身的积极性，老乡推荐介绍、师傅传授等仍是他们获得就业信息和提高技能的重要渠道。三是要立足于充分发挥现有资源的潜力。目前能够开展农民工培训的机构很多，县乡闲置的教学资源也不少，问题在于力量分散、各自为政，不能形成合力。政府要统筹规划，加强组织，协调各部门力量，这样才能把有限的资金用在刀刃上。建议主要从以下三个方面采取措施：
1.强化公益服务与规范市场服务的结合，大力发展适合农民工需要的就业服务。一是劳动力流出地政府主导，各类服务组织参与，围绕准备外出就业农民的需求，大力发展有组织的劳务输出。要健全县乡公共就业服务体系和信息渠道，免费为准备外出就业的农民发放相关资料，提供政策咨询和就业信息，发挥公共信息渠道的作用。鼓励社会各类服务组织和培训机构与企业建立固定联系，定向输送劳动力，并搞好输出后的服务。二是劳动力流入地公共就业服务机构要普遍向外地农民工开放，免费为其提供就业信息和职业介绍等基本服务。要降低门槛，简化手续，收集适合农民工的岗位信息，开发针对农民工的服务项目和措施，提高服务质量和效率。鼓励有条件的大中城市建立专门的公共就业服务场所，集中为农民工提供免费就业服务。三是劳动力流入较多的城市要建设政府监督管理的零工交易场所，免费为农民工提供供求直接见面的平台。四是加强劳动力市场管理，规范职业中介行为。有关部门联手规范职业中介行为，严格收费标准，打击违法犯罪活动，堵住不法分子骗钱的门路。
2.制定实施农民工国家培训计划，大力发展多层次、多形式的农民工职业技能培训。一是统筹规划，明确各部门责任，形成农民工培训工作的合力。建议根据相关法律法规和国务院“三定”方案，明确劳动和社会保障部作为农民工职业技能培训工作的综合协调部门，负责牵头制定农民工培训规划和计划，制定农民工培训补贴政策，具体负责农民工就业前职业资格培训和鉴定工作、农民工在职培训工作的组织和指导；农业部、教育部、科技部、建设部、财政部、国务院扶贫办等部门按照各自职责统筹做好农民工培训工作。各地政府都要建立各部门协调配合的工作机制，共同搞好农民工培训的各项工作。二是国家要制定农民工培训计划，分层次搞好农民工培训，坚持先培训、后就业。农民外出前的引导性培训主要靠中央和地方电视台开设专门频道，以及农村现有远程培训设施开展，将农民进城务工和生活常识，以及城市就业信息直接送到农户。外出前短期实用技能培训主要靠社会各类培训机构，政府需给予一定的财力支持。积极探索新的培训方式，提高培训的针对性和实效性。农民工职业资格培训主要靠职业培训的优势资源，根据企业对技术工人的需求，进行比较规范的培训，并通过技能鉴定使农民工获得职业资格证书，争取较稳定的就业。政府可通过培训券、报销部分学费等多种方式给予补助。三是要强化企业对农民工进行职业技能培训的责任。各地政府和行业主管部门要监督企业按照国家有关法律规定提取和使用职业培训经费，根据本单位和农民工的实际需求，有计划地进行职业培训。首先选择建筑、煤炭等农民工集中的行业先行，强制组织多种形式的在岗培训，使职工达到国家规定的职业技能标准。对国家规定实行就业准入的工种，严格实行持证上岗制度。四是大力推行国家职业资格证书制度。通过财政补贴降低农民工参加职业技能鉴定的压力，使参加培训的农民工经鉴定取得相应的职业资格证书。积极开发单项职业能力标准，开展单项职业能力鉴定，免费发放相应的单项职业能力证书，并与职业资格证书衔接贯通，推动农民工培训上档次、上水平。五是依托社会力量，大力加强重点培训机构的实训设施建设，各级政府也要建设一批公共实训基地，为各类培训机构服务，从整体上提高培训的质量。六是实行积极的财税金融政策。中央和地方财政要把农民工培训列入预算，加大支持力度，对承担公益性培训的民营培训机构实行减免税。对符合条件的公办、民办技校和其他培训机构，允许发放助学贷款。
3.以农村初中毕业生为主要对象，大力发展农村职业教育。目前，中国农村初中毕业生每年有1000万人左右，大多数不能接受高中阶段教育。农村青年劳动力是中国产业工人的重要后备军，发展农村职业教育是一项事关全局的战略性任务。实践证明，真正高素质的技术工人，还要靠技工学校和各类职业院校培养。在调查中看到，面对大学生就业难的严峻形势，技工学校和规范的职业技术学校毕业生却供不应求。国家应把发展农村职业教育同发展农村义务教育放在同等重要的位置。一是要在有条件的地区逐步推行“9＋1”义务教育，对未升学的初中毕业生根据就业意向自愿选择专业，免费参加半年至1年的短期职业教育，取得相应的职业资格证书。二是要通过设立奖学金、发放助学贷款等方式，鼓励农村初中毕业生接受正规职业技术教育。三是要大力发展以培养中高级技术工人为主要目标的中高等职业院校和技工学校，对民办职业院校一视同仁，鼓励民间力量投资农村职业教育。四是要加大对劳动预备制度的宣传，组织引导农村初中毕业生接受一定程度的职业教育或职业培训后再外出务工，并在全社会转变重学历、轻技能的错误倾向。
4.加强对农民工的引导教育，全面提高农民工自身素质。这是造就适应现代化建设需要的新型产业大军的迫切要求，要把提高农民工的政治思想、科学文化和生产技能水平放在重要地位。要切实加强对农民工的职业技术教育，普及科学文化知识，引导和组织农民工接受就业和创业培训，提高农民工科学技术文化水平和就业创业能力。要在农民工中开展普法宣传教育，引导他们增强法制观念，知法守法，自觉履行宪法和法律规定的各项义务，学会利用法律、通过合法渠道维护自身权益。开展职业道德和社会公德教育，引导他们爱岗敬业、诚实守信，遵守职业行为准则和社会公共道德，遵守交通规则、爱护公共环境、讲究文明礼貌，遵守城市公共秩序和管理规定，适应城市工作、生活的新要求，努力在社会上做一个好公民，在工作中做一个好建设者。开展以“讲文明树新风”为主题的精神文明创建活动，广泛开展向农民工先进典型学习活动，大力弘扬体现时代精神的行为规范和高尚品质，培养科学文明健康的生活方式。
（二）关于农民工工资和用工管理问题
按时足额领取自己的劳动报酬，是农民进城务工就业后的第一要求。加强农民工的用工管理，则是保障农民工各项劳动权益的基础性工作。近几年来，党中央、国务院对农民工工资问题高度重视，各地方和各有关部门做了大量卓有成效的工作，特别是清理建筑领域拖欠农民工工资取得了显著成效，但从根本上解决拖欠农民工工资、杜绝各种克扣工资行为，建立工资正常增长机制的任务仍然十分艰巨。解决农民工工资问题，要着力抓好以下四项制度：
1.建立工资支付保证金制度，杜绝拖欠农民工工资的现象。继续以建设领域为重点，坚持标本兼治，限期清欠老账，重点防止新欠。要认真治理中小型劳动密集型加工企业拖欠农民工工资问题。解决拖欠农民工工资问题，只抓清欠是不行的，根据地方的经验，除了要加大执法力度以外，必须在建立预防和解决拖欠工资问题的长效机制上下工夫。要加快推进工资支付保证金制度、工资支付监控制度和劳动保障守法诚信制度的建设，特别是要尽快推行工资保证金制度。要求建设单位在申请施工许可证前，按工程造价的一定比例缴纳保障金，存入在银行开设的农民工工资专用存款账户，专门用于农民工工资的支付。
广东南海和江苏昆山等地试行这种办法，效果较好。对其他行业曾发生拖欠农民工工资问题的企业，也可实行这一办法。同时，要将工资支付情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，对出现工资发放信用缺失现象的违法企业不仅要降低信用等级，而且要依法向社会曝光。
2.严格执行并不断完善最低工资制度，推动农民工工资水平合理增长。一是各地要依法适时调整最低工资标准。根据专家研究，中国的最低工资标准还是有调整空间的。据劳动和社会保障部对中国与20个不同类型国家制造业工资成本的对比研究，发达国家的人均工资成本占人均增加值的比重一般在35％～50％左右，其他类型国家一般在20％～35％左右，而中国的这个比例仅为9.3％。另据有关研究，各国最低工资占社会平均工资的比例一般为40％～60％，而中国目前各地的这个比重明显偏低，珠江三角洲地区一般只有30％左右。要加强对各地制定最低工资标准的指导和监督，落实两年至少调整一次的规定。
加快制定小时最低工资标准，力争2006年在全国各地区普遍发布实施。二是加强执行最低工资标准的执法力度。最低工资包括基本工资、奖金、津贴、补贴和个人应缴纳的社会保险费，但不包括加班加点工资、特殊劳动条件下的工资、特殊岗位津贴等。目前，许多企业都以实行计件工资作为不执行最低工资制度的借口，要通过加强专项检查、鼓励投诉等方式堵住这个漏洞。一旦发现劳动者工资扣除加班工资后低于最低工资的，要责令用人单位依法支付劳动者赔偿金。三是进一步加强对企业工资分配的宏观调控，指导企业建立正常的工资增长机制，促使农民工工资合理增长，分享经济发展的成果。
3.全面推行劳动合同制度，切实加强劳动用工管理。劳动合同是规范用人单位和农民工双方权利与义务的法律文件。农民工用工管理中出现的种种问题，多数都与用人单位不同农民工签订劳动合同或签订违反法律规定的合同有关，全面推行劳动合同制度已成为当务之急。必须严格贯彻执行《劳动法》和国家有关规定，推动各类企业同农民工按照平等自愿、协商一致、依法订立的原则签订劳动合同，重点抓好农民工比较集中的建筑、餐饮、加工等行业的劳动合同管理工作。要制定适用于农民工的劳动合同示范文本，告知工资发放、社会保险、劳动安全、工作时间和休假制度等方面的规定，明确用人单位同农民工双方的权利义务。签订违反法律效力合同的主要责任在用人单位。劳动保障部门要实行劳动合同信息化管理，对就业登记备案、劳动合同管理、社会保障缴费进行统一的动态管理。所有用人单位都要建立劳动合同管理台账，并将其与劳动报酬支付、劳动用品发放、社会保障缴费等有机结合起来。各地方要把劳动合同签订情况专项监察经常化，及时纠正劳动合同管理中存在的问题，对用人单位的违反法律规定甚至采取欺诈手段同农民工签订合同的，要严肃查处。
4.积极推行企业工资集体协商制度，巩固和完善劳动关系三方协调机制。集体协商制度，是形成劳动关系主体双方依法自主协调机制的好形式，为维护农民工合法权益、稳定劳动关系发挥了重要作用。浙江省温岭市行业工会和行业协会在全市羊毛衫行业开展集体协商，改善了行业内用工不规范的状况，实现了劳资双赢。北京市通过劳动关系三方会议，将解决农民工工资支付问题作为工作重点，制定了在京建筑企业设立农民工工资预留账户的指导意见。目前，全国地市一级基本建立了由政府、工会、企业代表组成的劳动关系三方协调机制，部分地区开展的创建和谐劳动关系工业园区活动取得成效。各级劳动部门、工会组织、行业协会，要以工资分配、工时和劳动定额等劳动标准为主要内容，推动全面开展集体协商、签订集体合同，指导国有改制企业做好重签、续签集体合同工作，督促各类企业特别是非公有制企业签订专项集体协商协议。在农民工集中的地区和行业开展区域性、行业性集体协商，鼓励有条件的地区积极开展创建和谐劳动关系工业园区试点。继续巩固和完善省、市两级劳动关系三方协调机制建设，进一步向县、区和乡镇、街道延伸，充实三方协调机制各方代表。各级三方协调机制要增强工作的实效性和针对性，可以从本地区实际出发，成立法律政策研究、劳动法律监督、工资协商指导、劳资纠纷预警处理等专门机构，抓住重点难点问题开展经常性的工作。[-page-]
（三）关于农民工职业安全卫生问题
职业安全卫生事关劳动者的身体健康和生命安全，是农民工最基本的劳动权利，也是他们就业后最担心的问题。多年来，党和政府十分重视包括农民工在内的劳动者的劳动保护工作，至今中国已发布和实施职业安全卫生法律法规和规章150多项，职业安全卫生标准500多项，对改善劳动条件、保障劳动者的健康和安全起到了积极的作用。但在一些地方这些规定没有得到很好的执行。据有关部门的粗略估算，每年中国因职业病、工伤事故产生的直接经济损失达1000亿元，间接经济损失2000亿元，而在职业安全卫生方面的投入却很少。当前解决农民工职业安全卫生问题的基本思路，就是要通过强化政府责任、严厉惩处违法、建立监督机制，以及增强农民工自我保护和维权意识等措施，使不法企业主有所顾忌，不敢违法。具体措施如下：
1.严格落实各级政府和有关部门的责任，加大监督执法力度。一是要强化政府责任。对重大的职业安全卫生危害事件除严厉惩处肇事者外，要启动引咎辞职程序，严肃追究领导责任。坚决制止各级政府为招商引资，放松执行职业安全卫生相关规定的行为。二是要强化部门责任。凡涉及职业安全卫生工作的各有关部门，要按各自分工提出加强职业卫生监管的具体方案。对相关部门和职业卫生监督执法人员要明确责任，并建立责任追究制度，杜绝推诿扯皮现象。三是严格市场准入条件和执法监督。对所有新建、改建、扩建工程的职业安全设施必须严格审查验收，严格执行与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的规定。加强对农民工较多的中小企业和乡镇企业的检查，对不符合职业安全卫生条件的要限期整改，严厉惩处用人单位的违法行为。四是各级政府都要加大对职业安全卫生的投入，扩大职业卫生服务覆盖面，保障职业卫生监测和职业病防治所必需的经费。
2.强化企业和行业的责任，切实履行相关法律规定的各项义务。落实职业安全卫生规定首先是企业的责任，行业也有监督责任。所有用人单位不论大小，都要强化安全生产责任主体意识和职工特别是农民工的安全生产自我保护意识。企业开工前必须按规定具备安全生产和职业病防治设施，向农民工告知可能的职业病危害，对他们进行安全知识培训，发放符合要求的安全防护用品。生产作业场所要严格执行各项职业安全卫生标准，严格落实国家关于女职工和未成年工特殊保护的有关规定。特别是有毒物品作业场所必须不折不扣地贯彻《有毒物品作业场所劳动保护条例》。为农民工提供的职工宿舍要符合基本的卫生要求。农民工一旦发生工伤和职业病，不论是否签订过劳动合同，用人单位必须负责到底，按国家规定标准进行赔付。提高企业职业安全卫生的科学保障水平，加强科技应用研究和成果推广，加大各种必备设施、劳动保护和技术改造的投入。
3.大力加强职业卫生标准和安全卫生规程的宣传和培训，提高农民工的职业安全卫生意识。对企业负责人要加强安全生产的法律法规教育，对农民工要加强职业安全培训。在农民外出务工前和上岗前培训中都要加入有关内容，免费印发宣传资料。用人单位要公开各种劳动保护和职业安全卫生标准，告诉每一个农民工，当遇到有严重安全隐患的情形，他们有权拒绝工作，企业不得强迫，也不得因此克扣工资和解聘劳动者。
（四）关于农民工社会保障制度建设问题
农民工的社会保障问题，不是要不要搞的问题，而是搞哪些项目和怎样搞的问题。目前，中国城镇社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置4项，其中社会保险、社会救济是核心制度。社会保险又分为养老、失业、医疗、工伤、生育保险5个项目，社会救济的主体制度形式是居民最低生活保障制度。对于农民工而言，工伤和职业病是他们面临的最大风险，为其建立工伤保险是农民工第一优先的需要。疾病是农民工随时可能面临的风险，尤其是大病风险往往是个人和家庭难以承受的，很有必要通过建立医疗保险，为其排忧解难。农民工在城市务工，把最美好的青春年华贡献给了城市，无论是从保证社会公平还是应对人口老龄化挑战、减轻未来政府和社会的赡养压力出发，国家都理应对农民工的老年生活保障问题提前作出制度安排，早日为他们建立养老保险。已经在城镇长期就业并与用人单位建立劳动关系的农民工应参加失业保险，在有条件的地方可探索农民工生育保险办法。同时，有必要为农民工建立临时性、应急性的社会救济，为其在遭受意外伤害、交通事故、大病或失业期间生活拮据时，提供适当的帮助。
近年来，一些地方对建立农民工社会保险制度进行了积极的探索。大体分为三种情况：第一种是执行现行城镇社会保险制度，农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。例如，广东省就采取这种办法，工伤、医疗、养老“三险”一起上，但待遇的“大头”养老金要等到几十年后退休了才能享受到，保险关系又不能转移，“退保”又只退个人账户或个人账户中的个人缴费部分，社会统筹部分则留在当地，权利义务严重不对等。第二种是在现行城镇社会保险制度框架内，根据农民工的情况适当降低门槛。如浙江省实行“低门槛进入，低标准享受”，将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12％和4％，但享受的待遇只略低于城镇职工，未来政府和社会保险基金将承担较大的支付压力。第三种是实行单独的农民工社会保险制度。如上海市为外来务工人员（农民工）建立了综合保险制度，包括了老年补贴、工伤（或者意外伤害）和住院医疗三项保险待遇。综合保险由用人单位缴费，费率为12.5％（其中的7％为养老补贴），费率负担仅为城镇职工的1／4.综合保险由劳动保障部门管理，委托商业保险公司经办。综合保险门槛低、易操作，但缺点是保障水平低，与城镇社会保险如何衔接也是个问题。
总的来看，各地农民工社会保险尚处于起步阶段，多种制度并行，参保率很低。主要原因有两条：一是城镇社会保险门槛高，操作缺乏灵活性。由于承担国有企业历史债务负担等问题，现行各地城镇社会保险的费率普遍很高（用人单位大致为35％，个人大致为10％）。如果需要直接参加城镇社会保险，企业和农民工个人普遍感到负担太重。而一些地方要求农民工必须一块参加几项保险的做法，更加大了参保难度。二是社会保险关系无法转移，农民工参保后的权益得不到保障。主要是养老保险关系无法转移接续，不适合流动性大的农民工，导致其流动时反复参保、退保，直接损害了农民工享受社会保障的对等权益。已参加医疗保险的农民工，尽管可以享受部分医疗费用报销，但因难以承受自付比例部分，患大病时被迫回乡治疗，往往无法享受到相应的待遇。由于上述问题，企业和农民工个人都对参保缺乏积极性。[-page-]
农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题。适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要，将农民工纳入社会保障势在必行。一是根据农民工最紧迫的社会保障需求，按照分类指导、稳步推进的原则，逐步解决农民工的社会保障问题。二是在制度设计上，要适应农民工流动大的特点，使其社会保险权益可以方便转移接续，并保证其在流动就业过程中社会保障权益不受侵害。三是农民工工资收入远低于城镇职工，参保能力有限，因此要从实际出发，坚持低标准准入的原则，实行低费率，农民工个人尽量少缴费或不缴费，其享受待遇标准也相应降低。具体政策措施如下：
1.所有单位都要执行《工伤保险条例》，把农民工纳入工伤保险。这在法律上、制度上、操作上都没有障碍，关键是加大工作力度，加大执法力度，争取在最短时间内覆盖到企业所有劳动者。特别要保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保。没有参加工伤保险的企业，也要按照有关规定，让农民工无差别地享受到工伤及职业病的待遇补偿。
2.抓紧解决农民工大病医疗保障问题。在现行城镇职工医疗保险制度框架内，针对农民工流动性强、收入水平低的特点，为其建立大病医疗保险，提供当期住院医疗保障。大病医疗保险实行社会统筹，不搞个人账户，基金单独管理、单独使用。适当调整医疗保险的起付线、个人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低门槛，使农民工更容易享受到有关待遇。农民工患大病时不愿或无能力在城市治疗的，可制定相应措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗，或一次性提供住院医疗费用补贴。有条件的地区，也可探索为农民工建立门诊医疗补贴，或提供医疗救助。农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。
3.建立适应农民工特点的过渡性养老保险办法。农民工的养老保障问题很复杂，解决起来难度也最大。但这个问题又是回避不了的，早解决早主动，成本和代价也小。农民工养老保险的最终选择，是纳入城镇职工养老保险体系。不过，考虑到多数地方、企业和农民工的承受能力问题，这需要逐步到位。因此，在未来较长的一个时期内，需要建立一个过渡性的农民工养老保险办法。该制度框架的要点：一是低水平起步，实行低费率、低保障待遇。可以考虑未来农民工养老保障待遇略高于当期城镇“低保”水平，大致相当于当期城镇职工养老金水平的一半，具体由各地自行根据精算确定。二是缴费由用人单位和农民工双方负担，以用人单位缴纳为主。三是以农民工身份证号码为基础，为农民工建立个人账户，全部缴费进入个人账户，不搞社会统筹。养老金模式为“缴费确定性”，未来的待遇取决于个人账户的积累额。四是农民工养老保险由各地劳动保障部门负责管理，但为了方便个人账户随农民工移动，应加快建立全国统一的农民工个人账户信息管理系统；条件不具备时，也可委托银行或商业保险公司具体经办。五是在不同统筹地区参保缴费的，个人账户和保险权益随之转移、连续计算，并不允许退保。六是农民工退休时，可在当地社会保险经办机构或银行、商业保险公司领取养老金。
同时，对过去已参加城镇职工养老保险的农民工，用人单位要继续为其参保，社会保险机构要确保农民工享受同等待遇。国家鼓励有条件的地区和企业一步到位，直接将农民工纳入城镇职工基本养老保险。要研究农民工养老保险与城镇职工基本养老保险的衔接办法，当农民工在城市稳定就业（如连续就业和参加农民工养老保险5年以上）后，可根据自愿原则将个人账户转入城镇职工养老保险体系。
4.建立农民工社会救助制度。由地方财政出资，建立农民工社会救助基金。当农民工遭遇意外伤害、重大疾病或失业等风险而使生活陷入困境时，由当地民政部门给予临时性、一次性的应急救助。
（五）关于农民工子女义务教育问题
中国随父母流动的农民工学龄子女已是一个庞大的群体。如何让这些孩子顺利地上学接受义务教育，是农民工最为关心的问题，也是中国普及义务教育面临的一个新课题。根据“五普”的有关数据，全国有14岁以下流动儿童1980万人，其中农村户籍儿童占74％，即1460万人；有关专家测算，他们的中位年龄为7岁，据此推算，其中的义务教育学龄儿童大约有800多万人。另据中国儿童中心最近完成的一项抽样调查显示，流动儿童的失学率竟高达9.3％。一直未上学的占6.85％，失学的占2.45％。
为了解决农民工子女教育问题，2003年国务院办公厅转发教育部等6部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，提出了“两为主”的原则要求：即以流入地政府为主，负责农民工子女的教育工作；以全日制公办中小学为主，接收农民工子女入学。明确要求流入地政府制定义务教育收费标准时，对农民工子女要与当地学生一视同仁，使农民工子女接受教育的环境得到明显改善。一些地方政府也采取相应措施，创造条件解决农民工子女上学问题。例如，北京市财政拨出6800万元专款，对农民工子女较多又相对困难的区县给予支持；福州市规定家庭收入在本市“低保”线以下的农民工子女可享受与本地学生同样的救助。各地政府还采取多种措施，鼓励社会力量办学，多渠道解决农民工子女上学问题。武汉市在办学场地、教学设备和办学经费等方面对民办农民工子弟学校给予扶持，保证农民工子女能享受较好的教育资源；上海市通过调整学校布局，调节部分村校、成人职校的校舍办农民工子弟学校，解决在民房、危房办学的问题。但是，我们在调查中也了解到，“两为主”的原则要求在多数地方没有得到很好落实。其客观原因主要是现有教育资源短缺，但更重要的是一些流入地政府对解决农民工子女上学问题的重要性和自己应负的责任缺乏应有的认识，没有将其纳入教育发展规划，经费得不到保障，这是公办学校收取“借读费”的重要原因。为减轻负担，又能让孩子上学，许多农民工都将孩子送入“农民工子弟学校”。这类学校条件简陋，教师少、素质低，甚至不能按要求开足全部课程，有的还存在安全隐患。
农民工子女在父母工作地上学接受义务教育，是他们不可剥夺的权利；保障农民工子女享受义务教育权利，则是政府义不容辞的责任。建议采取政策措施如下：
1.流入地政府要转变观念，明确责任。解决农民工子女上学问题，对于多数城市政府来说，主要不是财力问题，而是认识问题和责任问题。一些城市政府在观念上、认识上始终没有把农民工与户籍人口平等看待，对农民工子女上学问题不愿意承担更多的责任。农民工对流入地经济发展作出了巨大贡献，与他们同住的孩子有权利在当地接受义务教育。要继续坚持农民工子女义务教育“两为主”的原则，坚持农民工子女义务教育与当地人口一视同仁。流入地政府要将农民工子女教育纳入当地教育发展规划，纳入当地政府的教育经费预算，并根据区域人口变化情况，合理配置义务教育资源，保障以公办学校为主接收农民工子女接受义务教育。
2.充分利用各种教育资源，提高流入地接收农民工子女入学的能力。改进学校的预算管理，实行按实际在校生人数拨付经费的办法，这不仅可以提高经费使用效率，还可以鼓励公办学校充分挖掘潜力，增强接收能力。农民工流入较多的地方，要根据实际人口的规模来规划教育的发展，增加师资，加快校舍建设。中央和省级财政也应当对农民工流入较多的城市的学校建设给予适当支持，尽快提高其接收农民工子女入学的能力。进一步完善支持民办学校发展的政策，把民办学校纳入教育发展规划。对社会力量举办农民工子女学校的，在保证基本师资和安全要求的前提下，可适当放宽注册资金、场地等条件。对经批准承担义务教育任务的民办学校，当地政府应当按学生人数拨付义务教育经费，并对教师工资给予补贴。
3.改革学籍管理方式，方便农民工子女入学转学。建立健全农民工子女在居住地所在学区入学的管理和保障措施。适应农民工流动性强的特点，建立更加灵活的学籍管理制度和接纳学生入学的办法。加快建立电子学籍管理系统，实现中小学校学生课业、学籍等基本信息共享，为农民工子女的教育管理和入学转学提供便利。
4.重视解决农村“留守儿童”问题。农民工外出后，大量孩子留在农村，有的与单亲一起生活，有的隔代抚养或委托他人抚养，缺乏完整的家庭教育，这从总体上说不利于其健康成长。据人口专家调查，这些儿童小学阶段入学率很高，而到了初中阶段在校率便有所下降。农民工流出地政府要把做好“留守儿童”教育工作与农村寄宿学校建设结合起来，在乡镇改建扩建一批寄宿制学校，满足“留守儿童”和其他农民子女寄宿学习的需求。中西部省区寄宿学校建设，中央财政也应给予支持。[-page-]
（六）关于农民工公共卫生和计划生育管理服务问题
农民工聚居性强，流动性大，在城市生活和工作的环境一般较差，因此他们的公共卫生问题十分突出。农民工子女计划免疫覆盖率低，危害的不只是农民工子女，同时也会降低全体儿童的免疫水平和健康水平；传染病防治方面发生问题，危害的也不仅是农民工，而是所有的人，甚至会对一个地方或区域的经济社会发展产生重大不良影响。但是，一些地方和部门对农民工的公共卫生问题还没有引起足够的重视，有关管理和服务工作还相当薄弱，管理和服务的责任不明确，缺乏有针对性的管理措施和办法。目前，只有少数城市出台了有关农民工的传染病预防控制、计划免疫、妇幼保健等方面的管理措施，更多的地方还没有把这项工作摆上日程。
在计划生育方面，大量的农民外出打工和进城就业，对中国原有的管理和服务体制提出了严重挑战。农民工的主体是处于生育旺盛期的育龄人口。据国家统计局2004年抽样调查，农民工中16～40岁生育旺盛期人口占84.5％。在湖南省804万农民工中，未婚和已婚育龄妇女共计374万人，占农民工总数的46.5％。有关专家调查研究表明，农民外出打工和进城就业，对控制人口增长是有利的。由于农民工工作压力大、节奏快，生活成本相对较高，多数不再愿意多生孩子，他们的生育率总体上比城市人口高，却低于留在农村的人口。但农民女工接受生殖健康、孕产期保健服务和住院分娩率也都低于所在城市水平，而她们的生殖道感染率、孕产期死亡率以及婴儿死亡率都高于所在城市水平。为了加强流动人口的计划生育工作，国务院1998年颁布了《流动人口计划生育工作管理办法》，明确提出了“流动人口计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的地方人民政府共同管理，以现居住地管理为主”的原则（简称“一为主”）；流出地管理有关管理部门要为农民工免费提供《流动人口婚育证明》（简称《婚育证》），农民工外出必须持有《婚育证》。“一为主”对流动人口计划生育管理提供了政策依据，但各地落实得并不好。据调查，多数农民工不知道避孕药具是由国家免费发放的，流入地的生殖健康服务和一年一次的生殖健康检查也基本不覆盖农民工，72％的计划生育手术费是农民工自己负担的。大多数流出地政府没有落实免费发放《婚育证》和上门服务的规定，办证时仍然搭车收费，有的还在异地设站孕检收费；有的地方还要求农民工外出时交纳计划生育押金；有的地方不仅要求已婚育龄妇女一年四次孕检并寄回孕检报告单，还要求每年必须回户籍地孕检一次，否则就要进行经济处罚。
对农民工的公共卫生、计划生育管理和服务，要从解决突出问题入手，着力于制度和体制创新，为建立长效机制问题奠定基础。建议采取政策措施如下：
1.进一步明确和健全“以流入地管理为主、流入地和流出地协调配合”的管理体制。流入地政府要全面承担农民工公共卫生和计划生育管理服务的责任，把农民工一视同仁地纳入当地公共卫生服务体系和计划生育服务体系，通过调整财政预算、调整和充实相应的服务机构等措施予以保证。流出地政府要在提供《婚育证》等有关信息方面，与流入地政府搞好协调配合。
2.进一步改善服务，完善社区管理服务职能。国家规定的传染病防治、儿童计划免疫、计划生育、生殖健康、妇幼保健等方面的免费服务项目和免费药具，流入地政府要一视同仁地向农民工提供；应当由用人单位承担的要由用人单位承担，并制定相应的保障制度；应当由个人承担的要对农民工给予适当的减免。按照流入地管理为主的原则，育龄妇女的孕检应由流入地管理和服务，与当地妇女一视同仁，流入地和流出地要搞好协调配合与衔接，无需农民工寄回孕检证明，流出地也不能异地设站收费孕检。流出地要在免费提供婚检证明方面规范服务，切实做到免费上门服务，严禁搭车收费。流入地政府要把农民工的公共卫生和计划生育管理服务纳入社区管理和服务体系。社区应当对农民工实行与当地居民相同的、无差别的疾病控制、儿童计划免疫、计划生育和生殖健康等方面的管理和服务。社区的发展规划、公共卫生和计划生育服务体系及有关机构建设，必须考虑对农民工公共卫生和计划生育服务的需求。
3.进一步明确用人单位的责任。应明确规定较大的用人单位必须建立卫生室，为农民工提供基本的医疗、公共卫生和计划生育服务。用人单位应当承担对农民工进行公共卫生、计划生育等方面的宣传教育、协助政府和社区进行管理和服务的责任。对用人单位承担的农民工公共卫生和计划生育责任所发生的费用，政府应给予适当补偿；对不承担责任或没有尽到责任的，应当规定奖惩措施。形成政府、社区、用人单位责任明确、协调配合的管理和服务机制。
4.进一步加强“全国流动人口计划生育信息交换平台”建设。这个平台从2003年已经投入使用，初步解决了流动人口信息沟通时效性差和手段落后问题，但由于各地办公信息化发展不平衡，特别是欠发达地区和基层信息化建设滞后，影响了平台的效用。要认真总结平台运行和信息收集的经验，加强管理，加大对欠发达地区和基层信息化建设的支持，解决存在的问题，实现地区之间信息共享和流动人口计划生育的动态管理，提高计划生育管理和服务水平。
（七）关于多种途径解决农民工住房问题
居住问题是农民工在城市生活遇到的最基本问题之一。目前，中国农民工住房问题的解决主要有三种形式：一是农民工自行租赁，二是由用人企业提供，三是居住在工作场所。据建设部门估计，租房比例约占60％，用人单位提供住宿条件的占30％，自购房的不足5％，以投亲靠友及其他方式解决住房的占5％。农民工居住方式与所从事职业有很大关系。制造业和工矿企业的农民工，一般交纳少量住宿费，居住在企业提供的集体宿舍；建筑行业的农民工，一般居住在企业免费提供的简易工棚，有些居住在未竣工的房屋中；从事批发零售业的，收入相对较高且较为稳定，一般独自或与人合租城乡结合部农民房或“城中村”的房屋，个别的购买商品房或二手房；从事浴室、餐饮等工作的，一般居住在工作场所；从事家政服务的，一般居住雇主家中或自行租房居住。
从总体看，目前农民工住房问题上的突出矛盾主要表现在两个方面：一是大部分城市的房租水平大大超过农民工的经济承受能力，农民工难以找到合适的住房，大多只能租住城市郊区以及市内条件较差的房屋。很多住房包括部分用人单位提供的住房，不仅普遍居住拥挤，而且缺乏必要的安全和卫生等设施。这不仅给农民工生活带来很多不便，而且在防火设施、流行病预防等方面存在隐患。二是城乡结合部和“城中村”由于房租低，利于居住和谋生，生活方式和生活习惯上易于融合，成为农民工主要的自发聚居区。但大量农民工在这些地方聚居，公共设施不足，违章建筑多，给城市管理和社会治安带来较大压力。另外，不少农民工还选择同乡集中聚居，如深圳市1000人以上的同乡居住点就有600多个，这不利于城乡文化交流，不利于进城务工农民逐步融入城市。[-page-]
解决好农民工的住房问题，是改善农民工生活条件的需要，也是城市建设和发展的客观要求，是城市政府的一项义不容辞的责任。解决农民工住房问题的思路：一要纳入规划。城市政府应把解决农民工住房问题，纳入城市住房保障目标责任，在城市规划和建设中要考虑农民工住房需要。二要发挥市场机制的作用。政府不能大包大揽，要注意调动社会各方面的力量，多方面解决。三要从实际出发。要根据农民工的实际需求和经济社会发展的条件逐步解决，当前最迫切的是为农民工提供具备基本人居条件的住所。当前和今后相当一段时期，建议采取政策措施如下：
1.鼓励有条件的企业建设职工宿舍。这不仅有利于解决农民工的实际困难，有利于企业吸引农民工就业，而且有利于发挥企业在农民工管理与和服务中的作用，减轻社会压力。用工量比较大、以外来农民工为主要用工对象的劳动密集型企业，要将农民工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划。
2.加强对城乡结合部和“城中村”的规划和管理。要加强城乡结合部和“城中村”的规划管理，把改善这些地区的基础设施条件纳入城市建设的范围。在符合规划的条件下，应允许集体经济组织利用集体土地建设适合农民工需求的集体宿舍和家庭式住房。要规范房屋租赁管理，完善租赁服务，用于租赁的房屋应符合基本的卫生和安全要求。要禁止农民违法违规乱建棚户房，注意防止一些发展中国家出现的城市“贫民窟”现象。
3.有条件的城市应建设主要面向农民工的低租金住房。要引导住宅开发企业在合理规划的基础上，建设面向农民工的住房，向用人企业或农民工个人出租。地方政府应参照城镇经济适用房的有关政策，在土地供应、税收等方面给予优惠。要鼓励利用闲置厂房等建筑改造低租金住房，解决农民工居住问题。近几年不少地方在这方面已进行了很多有益的探索，取得了很好的效果。如苏州工业园区的青年公寓和上海市马陆镇工业区的企业员工公寓，每间每月租金价格为800～1000元，每人每月负担200元，已被不少农民工接受。重庆市利用闲置厂房开发改造的“棒棒公寓”以其低廉的价格、灵活的租用方式，受到农民工的欢迎。
4.允许在城市具有稳定工作的农民工购买城市经济适用房。农民工已成为城市人口的重要组成部分，随着经济的发展，最终选择在城市定居的农民工会越来越多。城市政府必须充分估计这一趋势，并在住房政策上有所考虑。应逐步将在城市长期生活、具有稳定工作的农民工，纳入城市经济适用房政策范围。当前应允许在城市工作时间长、贡献突出的农民工，比如劳动模范、技术骨干等，享受城市经济适用房政策。有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房。
（八）关于依法保护农民工土地承包权益问题
目前，中国大多数农民工的承包土地由其家庭成员耕种，有的由他人代耕或转包他人耕种，也有极少数农民工放弃了承包土地。随着进城务工农民数量的增加和农民进城务工持续时间的拉长，如何处理好农民工土地承包问题越来越重要。建议采取如下政策措施：
1.高度重视维护农民工的土地承包权益。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是中国农村的基本经营制度。长期坚持这一制度，是党在农村的一项基本政策。土地对广大农民来讲，既是基本的生产资料，又是基本的生存保障。进城务工农民即使不从事农业生产，土地不再具有生产资料功能后，土地的社会保障功能也不会消失。从工业化和城市化发展的情况看，大量的农民将会长期亦工亦农，相当部分的农民工将是年轻时进城务工，年老时返乡务农。因此，维护农民工土地承包权益，是促进城乡经济社会长期健康发展的需要，也是进一步落实党的农村政策、稳定农村基本经营制度的重要任务。
2.不得随意收回农民工土地承包经营权。中国《农村土地承包法》规定，任何组织和个人不得剥夺和限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。承包期内，发包方不得收回和调整承包地。即使是全家迁入小城镇落户的，也应当按照承包方的意愿，保留其土地承包权或允许其依法进行土地承包经营权流转。土地承包权是农民的一种财产权利，与农民从事何种工作、在何处居住没有直接的联系。因此，任何组织和个人都没有权力以农民进城务工或到城镇落户为由收回农民的承包权。
3.妥善处理土地承包纠纷问题。近两年，一些地方在农民工土地承包问题上出现一些纠纷。这实际上是没有贯彻落实党的农村政策、土地承包关系不稳定的反映。解决土地承包纠纷问题，必须认真贯彻《农村土地承包法》和中央关于稳定和完善农村土地承包关系的一系列政策。外出农民回乡务农，只要在土地二轮承包中获得承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民承包地发包他人耕种的，如果是短期合同，应将承包收益支付给原承包户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕种。如果是长期合同，可修订合同将土地还给原承包户，或通过协商给原承包户以适当补偿。对外出务工农民中少数没有参加二轮承包、现在要求返乡承包土地的，要区别情况，通过民主协商，妥善处理。
4.引导和规范农民工自愿、依法、有偿转让承包地使用权。乡村组织要积极推进土地承包权流转，但必须明确，土地承包经营权流转的主体是承包土地的农户，流转土地承包经营权是农民享有的法定权利，不能随意侵犯和剥夺。土地流转必须坚持平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或阻碍农民进行土地流转，不得擅自截留、扣缴或以其他方式侵占农民土地流转的收益。乡村组织要做好土地流转中的信息提供、合同规范等服务，但不能代替农民决策。
（九）关于维护农民工合法权益问题
农民工是弱势群体，其合法权益易受到侵犯。农民工权益一旦受到侵害，可能的维权途径大致有五种：一是与用人单位自行协商维权。因农民工与企业主处在明显的不平等地位，自行协商基本上达不到维护农民工权益的效果。二是向劳动保障部门投诉，通过劳动保障监察维权。但劳动保障监察力量不足，处罚力度也比较弱。三是请求工会调解。但往往因工会组织不健全、工会职能发挥不充分，而造成调解不力，或因调解结果不具有强制力而难于执行。四是上访。作为非常规做法，一般在涉及群体性农民工维权时才使用，有时处理不好会激化矛盾。五是请求仲裁和诉讼，或请求法律援助。这种途径比较现实，是多数农民工选择的方式，但也存在程序复杂、成本高、耗时长等较大困难。以上五种方式都在一定程度上发挥着作用，但总体上看，由于法制不完善、组织不健全、没钱打官司等原因，侵犯农民工权益问题往往得不到及时有效的解决。
近年来，党中央、国务院高度重视改善农民进城就业环境和维护农民工合法权益工作。国务院2003年1月下发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，2004年12月又下发《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，比较系统地明确了农民工的平等就业、劳动保护、劳动报酬、休息休假、社会保障、子女接受教育等方面的合法权益。各地党委、政府和工会组织认真贯彻中央有关精神，切实履行职责，探索开展维护农民工权益工作，取得了一定成效。上海、杭州、苏州、深圳等市通过完善农民工相关政策，依法严格规范企业用工行为，从源头上防止和减少侵犯农民工权益现象的发生。四川、湖南、河南等劳务输出大省在有关的输入地建立“外出务工人员办事处”，负责本省外出农民工的引导、管理、服务和维权等事务。工会系统也开展了形式多样的活动，为农民工维权提供帮助和服务。
维护农民工权益的基本思路是：坚持依法维权，发挥工会作用，提高农民工素质，强化政府责任。坚持依法维权，就是要坚持依法治国、依法行政，依靠法律的强制力、约束力来维护农民工权益，规范劳动关系主体双方的行为，稳定调和劳动关系。发挥工会作用，就是各级工会组织要把农民工吸纳进来，在签订集体合同、处置劳动纠纷等方面充分履行职责、行使权力，为农民工维权提供组织上的保障。提高农民工素质，就是要通过宣传教育等途径，不断增强农民工自我保护意识和能力，增强依法维权的意识和能力。强化政府责任，就是要强化劳务输出、输入集中的地方政府的责任，把农民工维权问题纳入政府年度综合考核和领导干部政绩考评指标体系中来，加强政府各部门的协调配合，形成政府领导、工会主导、企业支持、各方参与的维权工作格局。具体政策措施如下：
1.完善农民工维权法律法规，加大执法力度。各级人大、政府要尽快清理、修改妨碍农民工享有平等权利的法规政策，为农民工维权营造良好的法制环境。如《劳动法》中对劳动合同、经济性裁员、经济补偿金、促进就业、劳动安全、社会保障、工资发放的时间方式等规定过于原则，缺乏具体的实施规范；劳动争议处理与其他法律衔接不够，且时效过短；侧重于劳动关系的仲裁调解，罚责不够具体，违法惩处力度不够等。《工会法》也同样存在罚责乏力的问题。《职工代表大会条例》对职工民主管理的有关规定，没有覆盖到非公有制企业和农民工。要抓紧修改完善这些法律法规，并适时制定发布专门的《农民工权益保障法》，进一步明确劳动关系双方主体的权利与义务、劳务输出地与输入地的权责等，促进农民工维权法制化、规范化、程序化。与此同时，要加强劳动保障监察和执法工作，规范用人单位用人行为。各级人大和各级政府有关部门要加大执法检查力度，督促用人单位认真执行国家的法律法规，对侵害农民工权益的行为要依法处理。劳动保障等有关部门要不断健全农民工维权投诉机制，开通便捷、快速、有效的投诉渠道，加强农民工维权的调解和处罚工作。同时，广泛开展法制宣传教育，增强农民工的法律意识和维权能力。[-page-]
2.充分发挥工会在农民工维权中的重要作用。维护农民工的合法权益，是各级工会组织的重要职责，是新时期工会工作的重要内容。要积极组织农民工加入工会。有关部门要在开展审批新建企业章程、登记注册、年度检查、劳动保障监察、税收等工作时，督促企业依法组建工会，重点做好非公有制企业工会组建和维权工作。企业要依法保障农民工参加和组织工会的权利，为工会正常开展工作创造必要条件，依法拨付工会经费，不得干预工会事务。要不断完善工会维权机制。各级工会要以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生为重点，广泛开展包括农民工在内的职工维权活动。
同时，要充分发挥各级共青团、妇联等群众团体在农民工维权工作中的作用。
3.加大对农民工的法律援助力度。要把农民工作为法律援助的重点对象。农民工作为弱势群体，在仲裁和诉讼中很难做到平等地主张自己的权利，为他们提供必要的法律援助具有十分特殊和重要的作用。近年来，一些地方组织律师、基层法律服务工作者及社会组织人员，针对农民工发生几率较高的工伤赔偿、劳资纠纷、交通事故等案件，开展多种形式对农民工的法律援助工作，取得积极成效。不少地方为做好农民工维权工作，专门设立了“外来务工人员法律援助工作站”、“咨询投诉站”等，方便农民工来访、咨询并及时受理法律援助申请。现在的主要问题是，随着农民工维权意识的增强，请求法律援助的农民工越来越多，造成农民工维权的法律援助经费和人力资源普遍不足。为此，各级政府要进一步加大对法律援助工作的投入，可考虑建立农民工法律援助专项资金，专用于为农民工办理法律援助案件、开展法律咨询活动、普法教育等开支，为法律援助机构开展农民工维权工作提供经费保障。
4.完善劳动争议处理机制和有关司法程序。现在，老百姓打官司难，农民工打官司更是难上加难。要改革现行劳动争议处理制度，避免农民工因耗不起时间、精力而被迫放弃仲裁权利。对涉及农民工权益的劳动纠纷，企业劳动争议调解组织、各级劳动争议仲裁机构、法院要优先处理，对确有困难的农民工，可适当减、缓、免仲裁费、诉讼费。考虑到中国转型时期劳动关系复杂多样，劳动争议案例繁多、农民工维权问题突出、司法“门槛”过高且承载能力有限等因素，建议：一是总结推广广东等地建立劳动争议仲裁院的做法，由“一裁两审”改变为“一裁一审”或“两裁终审”、“或裁或审”；二是借鉴德国等一些发达国家的经验，立法简化劳动争议处理程序，设立专门的劳动保障法庭，为农民工维权提供方便、快捷的司法支持。
5.加强对农民工维权的舆论监督。关注社会热点问题，反映农民工心声，维护农民工合法权益，也是新闻媒体的重要职责。新闻媒体既要宣传好党和政府有关农民工的方针政策，又要反映农民工面临的各种问题；既要坚持正面宣传为主的方针，又要敢于及时披露、报道典型案（事）件，为全社会关注农民工这个弱势群体，为维护农民工权益，创造良好的舆论氛围。
（十）关于农民工户籍管理问题
改革开放以来，国家出台了一系列户籍管理制度改革措施，包括实行“农转非”政策、实行居民身份证制度、改革和完善暂住人口登记管理制度、推进小城镇户籍管理制度改革、调整城市户口迁移政策等，严格的户籍制度也有所松动，有的制度如粮油定量供应制度等在改革中被逐步取消。1984年，国务院下发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定到集镇务工、经商、办服务业的农民及家属，在集镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，应准予落常住户口，发给自理口粮户口簿，统计为非农业户口。1997年国务院批转下发了公安部的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，2001年又批转下发了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，规定凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。近年来，河北、辽宁、江苏、福建、山东、湖北、湖南、重庆、四川、陕西等地在执行国家有关户籍管理制度改革政策的基础上，根据本地实际，又出台了进一步改革措施，包括取消农业户口、非农业户口性质划分，统称居民户口；以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，放宽进城落户限制等。各地的改革总的看进展顺利，社会反响良好，为进一步改革户籍管理制度提供了宝贵的实践经验。
现行的户籍制度，在建国后的一定时期内曾发挥了重要的历史作用。随着改革开放的不断深入，现行户籍管理制度的弊端和矛盾也日益显露出来。主要是，实行二元户籍登记管理的做法，人为分割城市人口和农村人口，户口迁移限制过多，难以满足公民正常迁移的需要，也阻碍了劳动力资源的市场化配置，不利于经济增长和城市化进程，也不利于体现社会公平。还有多种社会福利待遇和社会管理功能被不合理地附加在户口上，不仅使户籍管理失去了本来意义，也制约了户籍管理制度改革的进程。
推进户籍管理制度改革，是完善社会主义市场经济体制的一项重要任务，也是解决“三农”问题的一项重大举措。目前，国家有关部门、有关方面经过长期深入研究，已大致形成了户籍管理制度改革的基本思路：就是要建立城乡统一的户口登记管理制度；以具有“合法固定住所”为基本条件，调整户口迁移政策；实行暂住人口居住登记簿制度；完善居民身份证制度，逐步实现从户口登记向人口登记的转变。应从中国国情出发，在国家整个户籍制度改革目标、原则和政策大框架内，逐步地、有条件地、分类解决长期在城市就业、居住的农民工落户问题。
1.地（市）级以下中小城市和小城镇，可考虑全面推进户籍管理制度的改革。从中国目前经济和社会发展的情况看，全面推进地（市）级以下中小城市和小城镇户籍管理制度改革的条件已基本成熟。实际上，各类中小城市和小城镇多年来一直居住、生活着大量非本地常住户口公民，包括进城务工就业的农民工，应适当放宽他们的落户条件。
2.省会城市、副省级城市、直辖市等大城市，可考虑积极稳妥地解决符合条件的农民工的户籍问题。具体的准入条件，可由各城市根据本地实际确定。对已在城市购买产权房的农民工，农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师，以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。
3.积极推进配套改革，逐步分离附着在户籍上的就业、社会保障、子女教育等公共服务和社会福利功能。户籍管理制度改革必须配套进行，逐步弱化直至最后剥离城市户口的附加利益，使劳动就业、子女入学、住房分配、社会保障等与户口脱钩，让农民工平等享受到应有的公共服务待遇。[-page-] 五、大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村富余劳动力就地转移
进城务工是农村富余劳动力转移的重要途径。但从长远和各地实际情况看，在促进农民跨地区转移的同时，还必须大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村富余劳动力就地转移。农村劳动力就地转移，有以下好处：一是更容易被农民接受。农民在乡村有亲属、土地和社会人际关系的联系，在这种熟人社会里，他们在思想理念、社会价值、主体意识等方面比较一致，相互融合、沟通、交流比较容易。农村劳动力就地转移，不改变农民就业的基本文化背景，不改变农民的基本生活方式，对农民来讲，转移的风险较小。因此，农民从农业部门向非农业部门的转移，首先考虑的是就地转移。二是符合相当一部分农户兼业性的特点。从农业中转移出来的劳动力，大部分都不会完全离开农业。大量的农民亦工亦农、兼业务农，将是今后相当长时期的一个重要趋势。从发达国家情况看，即使实现工业化以后，兼业农户仍然在农户总量中占有相当大的比重。农村富余劳动力的就地转移，可以充分利用农闲时间从事二、三产业，提高农民收入水平。在中国一些经济较为发达的地区，兼业农户已占了很大比重。如山东青岛、烟台、威海三市，2004年农村兼业户比重分别为57.9％、66.4％、78.4％。这种“离土不离乡”的就地转移，既增加了农村劳动力就业，又促进了乡镇企业和县域经济发展，从而带动更多的农村富余劳动力转移，形成一个不断发展的良性循环，推动城乡统筹发展和就业。三是有利于降低转移成本。农村富余劳动力就地就近转移，可以避免远距离、跨区域的流动就业，减缓交通压力，节省来往的费用，降低消费性支出。据调查，2004年在东部、中部和西部地区当地务工的农民工月均收入结余分别为494元、487元和450元，而中部、西部地区农民工在东部地区的月均收入结余分别是416元和401元，明显低于在本地区务工的月平均结余。四是有利于区域平衡发展，避免“大城市病”。一些发展中国家由于农村人口向城市转移过快过于集中，出现了“大城市病”，造成了严重的社会问题。农村劳动力就地转移，可以促进人口和产业的合理布局，避免各种资源过度地集中于少数地区和大城市。
扩大农村富余劳动力就地转移的基本思路是，大力发展乡镇企业，发展农村二、三产业，发展县域经济，从多方面为农民就地转移创造就业机会。具体措施如下：
1.对县域产业进行合理定位，发展特色经济扩大转移就业。国家和省（区、市）要在国民经济和社会发展规划中统筹考虑县域经济发展问题，加强对县域经济发展规划编制和实施的指导。县一级要按照“五个统筹”的要求，制定并实施好县域经济发展总体规划。要积极探索发展县域特色经济。充分利用当地的区位、资源、人文等优势，经营强项，弘扬特色，使资源优势转化为经济优势，把比较优势转化为竞争优势，依靠特色提升核心竞争力。合理开发农林、特产、矿产、旅游等各种资源和产业，一村一品、一镇一品，拉长产业链，形成小企业大群体的块状经济，把地方特色产品打造成精品，走向国内外市场。搞好城乡产业融合。统一衔接县域内工农商贸布局、产业发展、生态治理、基础设施建设等各项行业性规划，突出特色，优化一、二、三产业布局，加快产业结构调整与升级，发展关联度高的优势产业集群，促进城乡产业优势互补的一体化发展。做大做强县域支柱产业。支持县域突出抓好主导产业，打破行政区划界限，集中连片布局，推动资产重组，提高县域产业聚集度，逐步形成专业化生产、特色化经营、社会化分工协作的县域经济发展格局。
2.重视发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业和服务业。大力发展资源开发、农副产品加工、纺织服装、玩具鞋帽等劳动密集型产业，合理引导农牧民进镇入区，发展餐饮、商贸、旅游、交通运输等服务业。运用现代经营方式和服务技术，改造传统服务业，发展现代物流、社区服务等新兴产业，提高服务业发展水平。进一步培育发展商品市场、生产要素市场和中介服务。积极发展文化产业和旅游业，促进关联产业发展。要鼓励和支持劳动密集型的个体私营经济、乡镇企业加快发展，优化结构，提升产业层次。尤其中西部地区乡镇企业发展相对薄弱，要充分发挥各方面的积极性，利用老企业重组改造、城乡联合、东西合作、招商引资、外出务工者返乡创业等多种方式，促进乡镇企业上规模、上档次、上水平。通过积极引导东部劳动密集型产业向中西部转移，实现产业梯度布局和发展；中西部地区要创造好的产业转移环境，降低产业转移成本，主动承接产业转移，带动本地乡镇企业和县域经济快速崛起，促进农村富余劳动力就地转移就业。
3.积极发展农业产业化经营。农业产业化经营，以发展农产品加工为主线，将农产品的产前、产中、产后环节有机联系起来，拉长产业链条，并带动农产品的分级、包装、储藏保鲜、交通运输、商业、服务等相关产业发展，是增加农民就业的有效途径。在产业化经营链条上就业的农民，已不再是脸朝黄土背朝天，日出而作、日落而息的农民，而是新的农业产业工人。2004年，全国农业产业化经营组织吸纳的就业人数达3300万人，同时，产业化经营龙头企业还带动农户7200多万户，有效减缓了农村的就业压力。发展农业产业化经营，一要进一步做大做强龙头企业。加快龙头企业的技术进步，增加人力资本投入，提高企业的科技含量和员工素质，增强企业发展的后劲。建立龙头企业与农民利益联结机制，使农民共享工业利润。
鼓励龙头企业在平等互利基础上，开展多种方式的合作与联合，扩大企业规模，增强企业的市场竞争力。有条件的企业应积极实施“引进来、走出去”战略，引进国际先进的技术、工艺和配方，积极开拓国际市场。二要大力发展农产品精深加工。农产品加工业的延伸过程，本身是创造就业岗位的过程；农产品加工程度越深，创造的就业机会就越多。研究编制农产品加工业发展规划，组织实施农产品加工重大技术的攻关和推广，组织好农产品加工标准的制修订和实施。制定完善扶持政策，支持农产品加工企业设备工艺改造、建立研发机构和检测检验体系、质量标准体系。
4.积极发展乡镇企业和非公有制经济。这是增加就业岗位、缓解城乡就业压力的现实有效途径，是我国现代化进程中必须长期坚持的基本方针。目前，乡镇企业、非公有制经济已经成为县域经济的主体，是县域内劳动力转移就业的主要载体，也是县域经济进一步发展的潜力所在。要把发展乡镇企业、个体私营等非公有制经济作为县域经济的主要增长点，进一步深化改革，消除制约乡镇企业、非公有制经济发展的体制障碍。稳步推进乡镇企业产权制度改革，按照积极支持、正确引导、总结经验、逐步规范的方针，引导有条件的乡镇企业建立现代产权制度和现代企业制度。按照“谁投资、谁所有，谁改造、谁受益”的原则，明确乡镇企业产权归属，并依法保护乡镇企业、非公有制企业和职工的合法权益。进一步加强和改进政府监督管理和服务，为乡镇企业和非公有制经济发展创造良好环境。要认真把《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》落到实处，抓紧清理与意见精神相抵触的部门规章和政策，积极研究和制定具体的扶持政策。
5.以县城和中心镇为重点加快发展小城镇。县城和中心城镇是县域产业汇集地，是县域内农村劳动力转移就业的重要基地，是农民工回乡创业的首选之地。要把加快小城镇发展作为一项大战略，积极稳妥地推进城镇化进程，充分发挥小城镇对县域经济发展和吸纳农村劳动力转移就业的带动作用。一是搞好县域内城镇体系规划，逐步形成以县城为中心、中心镇、一般集镇和中心村之间相互协调发展的城镇村空间布局。集中抓好县城建设，完善城市综合服务功能，增强县城的集聚和辐射功能。按照统一规划、整合项目、综合配套、整体推进的要求，启动和推进乡村建设改造工程。以县为单位对村镇建设统一规划，形成合理的建设布局；对国家现有各部门分散支持农村基础设施建设的项目进行整合，发挥综合效益；规划区内的供电、道路、上下水管线、有线电视等统筹规划设计，项目配套建设。二是突出发展小城镇经济，为吸纳人口和解决就业提供产业支撑。把发展乡镇企业与建设小城镇有机结合，促进乡镇企业向有条件的小城镇集中。在进行小城镇建设规划时，合理规划工业园区，保证必要的乡镇企业和非公有制企业建设用地。研究探索实行新的土地供应、使用办法，本区域内的乡镇企业、集体、个人或合股投资兴办的企业，使用该区域小城镇规划区内工业园区的土地，可以不征为国有，保留土地的集体所有性质，降低乡镇企业向小城镇集中的成本。
6.完善对县域经济发展的扶持政策。县域经济的发展，应主要通过改革，创新县域发展机制，激发县域发展活力，挖掘县域发展潜力。但对多数经济欠发达的县而言，自身资本积累的能力不足，缺少自我发展的能力，要实现经济快速发展，国家的政策扶持是必需的。一是尽快改变县及县以下基础设施缺少规划、无序建设、缺少资金、无力建设的状况。把县及县以下市政工程、县乡道路、供电、农村改水、工业污水和垃圾处理等设施工程，纳入城镇基本建设范畴统一规划。应适当调整国家基本建设投资和国债投资的结构和投向，向县域、特别是中部人口稠密的农业大县倾斜。可以研究适当提高增值税县级留成比例，这将有利于增加县级政府的财力，极大地调动县域发展经济的积极性。还应明确国有商业银行支持县域经济发展的责任，增加信贷规模，开发适应乡镇企业、中小企业和县域经济特点的信贷品种，并通过建立中小企业贷款担保基金、给予财政贴息等，切实解决企业贷款难问题。二是实行有差别的建设用地政策，在不突破国家年度建设用地计划的前提下，适当增加县域经发展用地指标。土地是重要的生产要素，土地和资本、技术的结合才能实现经济发展。大城市和东部沿海经济发达地区，人均占有土地数量少，人地矛盾突出，必须严格控制土地占用规模。中西部县域土地资源相对丰富，经济欠发达。从促进区域协调发展的大局考虑，合理调整用地结构，适当增加中西部地区县域经济发展用地指标，这是国家对这些地区县域经济发展的最大支持。
7.扩大县级政府调控经济社会发展能力。县级政府对县域经济发展承担不可替代的组织、协调职能，其对资源调控能力的强弱，对县域经济发展有直接影响。20世纪80年代中后期实行的市管县体制，对加快城市发展发挥了明显的作用。但是，随着时间的推移，市级政府的市本位倾向日趋明显，县域财富以及农村资源过度向城市集中，市级政府的工作安排、财政支出的重点日趋集中在市本级，不利于县域经济的发展。因此，要完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制。一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡支持力度。二是有条件的地方实行省级直接对县的管理制度，提高行政效率和资金使用效益。三是实行乡镇财政管理体制改革。还要妥善处理行政执法处罚部门垂直管理与发挥县级政府综合协调职能的关系，既要保证这些职能部门独立行使行政执法和处罚职能，又要保持县级政府机构和职能的基本完整。要继续积极推进财政管理体制改革，加强县级公共财力建设。中国财政收入占GDP 的比重由1995年的10.7％提高到2004年的19.26％，中央和省级财政收入占全部财政收入的比重大为提高，调控经济的能力明显增强。但县级财政普遍存在较大的收支缺口，全国相当一部分财政困难的县不能正常发放工资。应按照事权与财权相对称的原则，规范财政转移支付，特别要增强中西部地区财政保障能力。
总之，发展乡镇企业和县域经济，将有效增加农村劳动力就近转移就业的数量，缓解向大城市转移就业的压力。这种县域内的转移就业又能够产生多种消费需求，拉动县域经济较快发展。县域经济的发展，又可以创造更多非农就业机会，带动更多农村富余劳动力转移就业，从而形成经济发展增加就业、就业增加促进经济更快发展的良性循环。
六、加强和改善城市政府对农民工的管理和服务
大量农民工源源不断进城就业、居住和生活的历史性变化，使各级政府特别是作为农民工流入地的城市政府面临一系列新的问题。如何更好地履行职责，迎接这些新市民，加强和改善对他们的公共管理与服务，是城市政府面临的重大课题。
在传统计划经济体制下，整个社会按城乡分割的方式分别实施管理，城市政府的管理体系主要按城市户籍人口的规模和分布进行设置。改革开放以来，随着人口特别是劳动力跨地区、跨城乡流动的规模不断扩大，东部发达地区一些城市劳动力和居民构成发生了重大变化，有的流入农民工人数甚至超过原有户籍人口。进城农民工与拥有城市户口的居民工作和生活在“同一蓝天下”，共同创造了大量财富、提供了大量税收，却因为不具备城市户口，而不能在享受政府提供的公共产品和服务方面得到“市民待遇”，出现“一城两制”的局面。这表明，城市政府在计划经济条件下形成的管理理念、管理体制、管理内容、管理方法，很不适应新的经济和社会基础，不适应工业化和城市化迅速发展的时代潮流，不适应建设和谐社会的要求。需要下大力气，从多方面着手，加强和改善对农民工的管理与服务工作。
1.切实转变城市政府的管理理念。按照科学发展观和正确政绩观的要求，城市政府必须转变管理理念，由过去主要面向和管理户籍人口，转变到同时面向和管理常住人口及流动人口，成为包括进城农民工在内的所有居民的政府；由排斥、防范、管制农民工及其家属，转变到公平地为其提供各种公共服务，寓管理于服务之中，建立面向所有劳动者和居民的服务型政府。要充分认识到农民工和其他城市居民一样，既是生产要素，也是生活主体、消费主体；他们既有生理、物质方面的需要，也有精神、文化方面的需要，还有政治上当家作主的需要。城市政府在谋划发展战略、设定人均GDP 目标、规划公用设施布局、确定财政支出和公共服务规模、制定土地利用和住房建设计划等各个方面，都要将农民工纳入，关注他们的利益，全面、综合地考虑农民工在城市生存和发展的需要。这是加强和改善对农民工的管理与服务工作的前提。
2.不断创新农民工管理体制。现有的农民工管理体制有两个方面的特点：一是在流出地与流入地之间，实行的是“双重管理”，造成职责划分不清和实际上的管理真空；二是在流入地的城市内部，把农民工作为流动人口，由公安部门牵头，劳动、人口计生、教育等部门参与，实行与户籍人口不同的以治安管理为主的管理模式。今后在创新管理体制方面，一方面要按照便利和促进农民工市民化的目标，建立以流入地为主、以流出地作补充的农民工管理和服务新体制；另一方面，在流入城市，要建立农民工管理和服务的综合协调新机制，使政府各部门在研究农民工政策、布置和部署农民工工作、解决农民工面临的问题等方面，能够各尽其责、相互配合、形成合力。近几年，鉴于农民工进城就业、居住和生活不仅涉及发展和改革部门、劳动和社会保障部门及公安部门，还涉及教育、卫生、计划生育、交通、城市规划、土地、建设、财政等多个部门，一些流入地政府为加强对农民工的管理和服务，并避免政出多门、互相牵制、推诿扯皮等现象，在建立农民工管理和服务综合协调机制方面进行了新的探索。有的建立了由政府领导参加和主持的多部门联席会议制度，有的在政府综合部门设立了具体负责农民工综合协调工作的常设办事机构，从而为加强和改善对农民工的管理和服务提供了组织保障，其经验值得其他城市借鉴。而一些流出地政府针对农民工短期季节性流动及长期双向流动比较普遍的情况，通过实施农民工外出前职业培训、免费向农民工提供就业信息服务、加强农民工有组织输出、维护外出农民工土地权益、做好“留守儿童”的义务教育工作和“留守老人”的救济救助工作等方式，在加强和改善对农民工的管理和服务方面发挥了必不可少的补充作用，其经验也值得其他流出地借鉴。
在调研中，有些地方和专家提出，国外许多已经完成工业化、城市化的国家，仍然设立移民局研究和管理流动人口问题，中国面对农民工这一社会群体，也应设立专门机构来管理。这是一个需要进一步研究的问题。
3.进一步提高公共服务能力。在大量农民工进城就业、居住和生活的背景下，城市公共管理和服务供给与需求的矛盾更显突出。近几年，各地按照中央的统一部署，取消或简化了针对农民工的行政审批事项，取消了一些涉及农民工的收费项目，免收了一些涉及农民务工的收费，降低了一些涉及农民务工的收费标准，加强了政府公共服务体系建设。这些措施深受广大农民工的欢迎，但提高公共服务能力仍然是各级政府的重要任务。一要加大城市各类公用设施建设力度和各种公共服务的供给能力，为各类公用设施公平向农民工开放、各种公共服务覆盖到所有常住人口提供保障。二要调整城市公共财政开支结构，城市公用设施和公共服务覆盖到农民工所增加的开支，在财政支出中要有所反映，相关政府资金不能缺位。一些政府部门在加强对农民工公共管理和服务过程中，因使用更多的人力物力而增加的费用，也要由政府财政提供保障。三要在出台公共政策时充分考虑农民工的切身利益。各级政府制定和调整任何一项公共政策，不仅要体现党和政府对农民工的关怀，也要使农民工得到平等待遇和经济实惠。如对农民工反映强烈的春运期间车票涨价问题，有专家测算，一个春节往返，全国农民工因车票涨价就多支出100亿元。他们建议每年给农民工一次往返探亲半价车票的待遇，引导农民工错开春节，选择农忙季节和其他节日返乡。这也可以合理调峰。
4.充分发挥社区在农民工管理和服务方面的重要作用。城市社区在中国城市管理体系中正发挥着越来越重要的作用。要努力建设开放型、多功能的城市社区，使之成为政府各部门对农民工提供公共管理和服务的接口，民政、人口计生、劳动、教育、文化、卫生、治安等方面的公共服务都要依托社区，落实到包括农民工在内的每一个社区成员。同时，要充分发挥社区的社会融合功能，使之成为促进农民工与城市原有居民平等相处的熔炉、加速农民工融入城市并成为新市民的桥梁、避免农民工边缘化的“生活共同体”。特别要通过赋予农民工在社区这一基层自治组织中平等的成员资格，促进其参与社区管理和服务以及进行自我管理和服务，增强其作为社区主人的意识和活力，培育其互信互助、共存发展、团结合作的社区精神。浙江省依托城市社区，对农民工实行统一管理、统一服务、统一培训、统一收费、统一办证的“五统一”服务模式，将就业证、暂住证、计生证统一记录在暂住证上的“一证式”管理制度，值得各地学习借鉴。
5.建立各方面互联、共享的农民工信息统计调查系统。科学、全面、及时、准确地掌握农民工总量、结构、分布及其变化趋势方面的信息，是政府制定相关规划和政策、加强农民工公共管理和服务的一项基础性工作。要切实解决目前农民工管理信息和统计信息“缺”、“乱”、“旧”等方面的问题。首先，在管理信息方面，要以流入地为主，整合劳动、农业、统计、公安、人口计生等部门的相关信息网络，构建以城市社区为信息输入端、流出地和流入地共享、多部门互联的农民工管理信息系统，使各级政府对农民工的管理和服务工作建立在统一、客观、全面的数据基础之上。其次，在农民工统计调查信息方面，要针对农民工这一统计对象的特点，改革现有农民工统计调查制度，引入新的统计调查制度和方法，做好农村劳动力就业的普查和每年一次的专项调查，掌握农民工的总体数量和主要特征，预测农民工发展变化趋势，为各级政府的相关决策和管理、服务工作提供基础信息。
农民工这支活跃在我们身边的最庞大的新生力量，每天都在创造着新生活，创造着新财富，创造着新业绩。这为了解他们、关心他们、尊重他们、爱护他们，研究和解决农民工问题提供了实践基础。未来几年、十几年、几十年，农民工还会有新的问题出现。这既说明研究和解决农民工问题的现实性和长期性，也说明研究农民工问题具有重要而深远的意义。这份报告提供的仅是一个全景式平台、一个新的研究起点，希望能引起各级党委、政府和全社会对农民工问题的关注、思考和探索
[-page-] 二、当前农民工面临的突出问题及深层次原因（一）农民工面临的突出问题
近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，并提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针。各地区、各部门按照党中央、国务院的部署做了大量工作，进行了一些有益探索，创造了许多新鲜经验。特别是针对农民工工资被拖欠、进城务工遭歧视、正当权利受损害，以及就业技能低、子女上学难等突出问题，开展了对拖欠农民工工资的专项治理，清理和取消对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，增加用于农村劳动力转移就业培训的投入，积极解决农民工同住子女接受义务教育等问题。这些方面的工作，在社会上和农民工中产生了积极的反响，农民工外出就业环境有所好转。但总的看，农民工外出就业和权益保障等方面仍然面临着很多问题，关于农民工的许多政策规定和管理制度，还不适应统筹城乡经济社会发展的要求，不适应完善社会主义市场经济体制的要求，不适应构建社会主义和谐社会的要求。当前，农民工面临的突出问题主要表现在以下五个方面：
1.农民工工资待遇和劳动环境存在的问题严重。一是工资水平普遍低下，欠薪现象依然存在。这已成为中国分配领域中一个最突出的问题。各地的最低工资标准普遍偏低，且标准调整缓慢，一些企业主往往把最低工资标准当作实际支付给农民工的工资标准。农民工工资水平与物价和生活消费水平的提高不成比例，与社会平均工资的差距不断扩大。据湖南、四川和河南三省的抽样调查，农民工月实际劳动时间超过城镇职工的50％，但月平均收入不到城镇职工平均工资的60％，实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1／4.据调查，沿海有的地区农民工工资过去十年年均提高不到10元钱，扣除物价上涨因素实际上是负增长。有关研究成果表明，中国制造业工人的工资成本，仅相当于一些发达国家的1／10甚至1／20，而在制造业中农民工的工资水平比这个比例还要低得多。2亿左右农民工的低工资，导致在国民财富分配中，劳动收入与财政收入、投资收益相比，所占份额明显偏低。据劳动和社会保障部的调查，近年来工资占GDP 比例不断下降，1989年是16％，2003年则下降到12％。农民工不仅工资收入水平低，而且还经常被拖欠。尽管国家采取了追讨工资专项行动，取得了一定成效，但拖欠工资问题仍未得到根本解决，前清后欠现象仍较普遍。据国家统计局2004年抽样调查，仍有10％的农民工人均被拖欠工资7个月。克扣或变相克扣农民工工资现象也较为突出。二是劳动安全卫生条件较差，往往缺乏最基本的劳动保护。农民工拿着最低的工资，却干着最重、最苦、最脏、最累、最危险的活，他们集中在劳动密集型产业和劳动环境差、危险性高的劳动岗位，尤其是城里人不愿干的建筑施工作业、井下采掘、有毒有害、餐饮服务、环卫清洁等工作。而且，许多企业使用缺乏防护措施的旧机器，噪音、粉尘、有毒气体严重超标，又不配备必需的安全防护设施和劳保用品，对农民工不进行必要的安全培训，致使其发生职业病和工伤事故的比例高。据国家安全生产监督管理局统计，全国每年因工伤致残人员近70万。其中农民工占大多数。农民工从业人数较高的煤炭生产企业，每年因事故死亡6000多人。工伤和职业病已经成为一个重大的公共卫生问题和社会问题。三是超时间、超强度劳动现象非常普遍，休息权利没有保证。据国家统计局2004年所作的典型调查，农民工日工作时间11个小时，每月工作时间超过26天。76％的农民工在节假日加班未享受过加班工资。有些企业甚至通过扣留部分工资做押金，强迫农民工加班加点。四是农民工不能平等地获得就业权利和公共就业服务。一些城市以优先保障市民就业为理由，仍在招工程序、招工比例、务工领域、行业工种等方面设置门槛和壁垒，使农民工遭受就业歧视。一些企业主为降低人工成本，恶意逃避责任，滥用试用期，把农民工作为廉价的临时工使用，不愿意与农民工签订劳动合同。据劳动和社会保障部2004年对40个城市的抽样调查，农民工劳动合同的签订率仅为12.5％。农民工缺乏劳动就业培训的机会，技能素质不适应劳动力市场需求的问题十分突出。现行“阳光工程”的培训对象主要是尚未外出的农民，城市政府组织的就业培训对象主要是城镇下岗失业人员，企业也不愿意对农民工进行在岗和转岗技能培训。一些地方出现的“民工荒”，既反映农民工对低收入状况的不满，又折射出经过专业技能培训的农民工短缺问题。
2.农民工的社会保障待遇普遍缺失。由于现行的城镇社会保障制度安排，以及城市政府和企业的认识差距等因素，绝大多数农民工享受不到基本的社会保障。一是工伤保险参保率低，伤残医治赔偿困难。工伤保险是目前惟一对农民工没有制度和政策障碍的保障项目。但据农业部2005年快速调查，目前农民工工伤保险的参保率仅为12.9％，农民工面临巨大劳动安全风险，许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿，拖着伤残的身体回到原籍，成为农村新的贫困户。二是医疗、养老保险空缺，后顾之忧难以解决。劳动和社会保障部调查表明，农民工医疗保险的参保率为10％左右，养老保险的参保率为15％左右。而基本养老保险由于不能跨地区转移，一些地方已参保的农民工也纷纷退保。例如，东莞市2004年农民工退保40万人次，平均参保时间仅7个月。
农民工虽然眼下吃“青春饭”、养老问题不尖锐，但却把沉重的包袱留给了几十年后的政府、社会和家庭。农民工生病时，由于无法承担城市高额的医疗费用，只能硬挺，或者到游医和其他私人诊所看病，因病重新返贫问题突出。
3.农民工基本享受不到城市政府提供的公共服务。一是子女义务教育困难。农民工子女上学难是农民工面临的最为突出的一个问题，很多地方没有将进城农民工子女纳入当地义务教育体系。尽管中央三令五申，但一些地方公立学校仍然向农民工子女收取借读费，小学每学期收取借读费600～800元，初中每学期收取借读费1000元左右。农民工子弟学校基本得不到当地政府的财政支持，只有依靠高收费维持运转，加重了农民工的子女教育负担。另外，农民工家庭父母长期在外打工，留守农村的孩子缺乏良好教育，辍学、失学人数增多。二是居住条件比较恶劣，生活质量低下。很多农民工处于居无定所的状况。根据部分城市调查，在制造业和工矿企业中，虽然不少企业有集体宿舍，但居住拥挤不堪，经常是几十人拥挤在同一个棚屋中，卫生安全条件脏乱差；从事建筑施工工作的，一般居住在建筑工地的简易工棚、地下室和未竣工的房屋中；大量自找住房的农民工住在相对廉价的“城中村”和郊区农民搭建的棚屋中，环境卫生和食物安全条件很差。农民工的城市生活处于“孤岛化”状态，他们穿最廉价的衣服，用最廉价的商品，吃最廉价的食物，住最廉价的房子，业余文化生活贫乏单调。很多农民工长期夫妻分居，有的虽同地打工，但因居住限制不能过正常的家庭生活。三是未能完全纳入城市计划生育服务体系，公共卫生服务不到位。目前城市的计划生育工作，主要针对本地城镇居民。农民工的计划生育工作，一直是一个难点和盲区。农民工计划免疫和妇幼保健等基本公共卫生服务的可及性很低。即便是在农民工服务工作比较好的上海市，2004年外来儿童的免疫接种率也只有65％，而当地户籍儿童的接种率已达到99％以上。
4.农民工维权工作困难重重。一是维权法制不健全。目前，涉及农民工的高发侵权案件，主要是工伤和劳资纠纷。按照《劳动法》规定，劳动争议案件必须经过劳动仲裁，才能向法院起诉。但现行劳动争议仲裁时效60日的规定太短，使得众多农民工延误维权的时机。此外，仲裁、诉讼环节过多，必要程序全部走完一般需要1～2年，有的到案件终结时用人单位已不存在或相关责任人已无从查找，迫使农民工到处申诉告状。二是很难正常行使民主权利。农民工在企业里缺少主人翁的地位，劳动工资集体协商制度没有得到执行。许多民营企业特别是中小企业还没有建立工会组织。很多农民工在企业工作多年，成为技术骨干，但职位很难升迁。一些公有制企事业单位，把农民工划入另册，与原有的城镇职工待遇差别大，有的还不能参加职工（代表）大会，不能行使正常的民主管理权利。农民工作为城镇社区居民的民主权利也难以实现，很多农民工虽然已经成为当地常住人口，但不能参加社区民主选举和参与社会事务管理。三是侵犯人身权利的事时有发生。有些企业对农民工实行“封闭式”管理，限制人身自由，有的采取扣留身份证、搜身检查等非法手段，有的甚至随意体罚、打骂农民工。
5.农民工身份转换难。一是由于农民工就业稳定性差、流动性强，多数企业都还没有把农民工当作稳定的产业工人，农民工自身也缺乏这个意识。农民工大多在劳动密集型的加工业和建筑业就业，这些行业的很多就业岗位会随着产业更替和市场周期而频繁流动和变化。另外一些就业岗位，如某些服务业本身就是非固定、非正规的，需求大时农民工就要迅速增加，而需求急剧下降时他们又不得不返乡。在就业竞争日趋激烈的今天，许多农民工面临随时被解雇的风险。二是依附于现行户籍制度上的劳动就业、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面存在的一些不合理安排，使得进城农民工只能作为城市的临时暂住人口，不能享受与城镇居民平等的权利，难以成为在城镇中安居乐业的市民。
（二）上述问题产生的深层次原因
农民工是当前中国人数最多、社会奉献最大的劳动群体之一，也是合法权益最容易受到损害的弱势群体。农民工面临诸多问题的深层次原因，归纳起来主要有以下四个方面。
1.城乡分割的二元结构，是产生农民工问题的体制根源。从根本上说，长期存在的城乡二元结构，造成了农村与城市、农民与市民种种不平等。城乡分割的户籍制度，是许多地方政府把外来人口和劳动力列在服务对象之外的主要原因。农民工既难以享受城镇职工的待遇，无法成为产业工人的“正规军”，也难以享受当地市民的待遇，不能融入城市社会成为新市民。现行的城市社会管理体制还带有计划经济年代的烙印和明显的城市偏向，没有把农民工纳入城市劳动就业服务、社会保障和其他公共服务之内。
2.现行相关法律不健全、法制不完善，是产生农民工问题的制度缺陷。按照完善社会主义市场经济体制的要求，中国在劳动保障立法上空白较多，已有的一些法规政策中还存在限制农民工的歧视性条款有待进一步清理，许多法律法规对改革开放以来新出现的农民工群体缺乏明确的法律保护条款。现行涉及劳动权益保障的具体规定，有的只是部颁规章，立法层次较低；有的没有上位法的依据，处罚条款过轻，不足以阻止企业主的违法侵权行为；特别是有法不依的状况相当严重。《劳动法》、《劳动监察条例》、《工会法》等法律法规对于农民工作为企业职工的工资标准、劳动安全、工伤医疗保险、劳动时间、休假权利和民主权利等都有明确规定，但事实上却存在普遍违法的现象。由于劳动执法体系不健全，执法监察力量严重不足，造成执法不严、违法不究的现象时有发生。全国目前劳动保障监察专职人员合计为1.7万人，而全国用人单位约2700万户，涉及劳动者3亿人，平均到每名监察人员身上，是1600户用人单位和17000名劳动者。深圳市宝安区现有各类工厂企业22500多家，外来务工人员300多万人，按规定全区需要配备300多名执法监察人员，但目前只有15人。此外，农民工依法维权的组织体系不健全，维权渠道不畅，维权环节复杂，维权成本过高，法律援助不力，尚未在全社会范围内形成一个依法维护农民工权益的大环境。
3.政府管理和职能转变不到位，是产生农民工问题的机制障碍。一些地方政府对于农民工的公共管理和服务严重缺位，在城市基础设施、社会保障、劳动就业、教育卫生、住宅建设等方面，都没有考虑到农民工的需要，在公共财政预算安排上也没有得到体现。20世纪90年代中期，城市建立或确定的对外来流动人口管理机构及管理重点是维护社会治安和稳定，管制多于服务，防范多于保护。特别是一些地方受片面追求经济增长速度的传统发展观和偏重于经济增长的干部考核体系等因素影响，只强调亲商、爱商、富商，而忽视亲民、爱民、富民，在处理劳资关系时往往偏向投资者和企业主一边，缺乏对农民工合法权益的有效保护。加之一些地方领导往往把廉价劳动力和土地作为吸引投资的条件，认为提高劳动力工资和社会保障水平会削弱本地的经济竞争力、影响企业发展和外贸出口，所以对一些企业侵害农民工合法利益的事情重视不够。
4.农民工自身素质和组织化程度低，也是产生农民工问题的重要因素。与城市劳动力相比，农民工的文化水平不高，他们绝大多数外出前不掌握必要的专业技能，不了解工业生产的基本规范，不熟悉城市生活情况，往往只能从事体力劳动和技术简单的工作，在劳动力市场中处于弱势地位，没有与用人单位讨价还价的资本。农民工自身也往往因为劳动时间过长、劳动强度过大，客观上缺少学习的时间和条件，主观上也往往缺少自学成才、改变命运的意识和动力。尤其是很多农民工在权益受到侵害时，不懂得通过合法手段和渠道保护自己，往往都是忍气吞声，有的则采取过激行为。总之，多数农民工自身既缺乏产业工人的意识，也缺乏产业工人必备的文化知识和技能素质，与工人阶级新成员的要求还有相当大的差距。
综上所述，农民工作为中国社会生产力中最积极、最活跃的群体，他们收入低下和权益缺失的状况如果不能尽快地得到有效改变，他们中的多数人如果不能逐步转化为正规的产业工人和安居乐业的市民，中国城乡差距、地区差距和贫富差距扩大的趋势就不可能得到根本改变和扭转，农业弱质、农村落后、农民弱势的问题也不可能得到根本解决，将会延误中国全面建设小康社会和实现现代化的进程。因此，要充分认识解决农民工问题的重要性和必要性，增强解决农民工问题的紧迫感和责任感。同时，又要看到解决农民工问题的复杂性、艰巨性和长期性。农民工问题，是在改革发展进程中出现的，必须用进一步深化改革、加快发展的办法来解决，必须从政治和经济社会发展全局的高度统筹解决，必须积极稳妥、循序渐进、有针对性地逐步解决。[-page-] 关键词：公共产品短缺、“农村社会主义政治市场”、农民自主、基层民主与党的预警机制、政府主导与农民实体的契约改革
新中国成立到改革开放，经历了合作社、人民公社到撤社建乡，再到税费改革。上世纪50年代，在制定国民经济“二五”、“三五”计划时，就提出了建设社会主义新农村。改革开放以后，至少在1982、1983、1984的三个中央1号文件中，以及1987年中央5号文件和1991年中央1号文件都有基本相同的提法。但主要集中在农业增产增收上面，这种单纯依靠解决农民收入问题的措施和思路，已经不能满足广大农民日益增长的物质和文化需要。但从理论到实践，没能在国家的整体范围内、从涵盖今后一个长时期的可持续发展的机制的角度，形成解决中国三农问题的长期稳定且又综合的战略性政策。从某种程度上说，只是一些解决局部问题的措施，而对于中国独特的现代化道路的探索――占中国人口大多数的农民的现代化这个重大的历史命题的深刻性、艰巨性却少有感觉。正是在这个大背景下，2006年中央“一号文件”全面阐述了当代新农村建设发展的一系列方针政策，标志着中国农村建设已经从追求效率到追求公正的根本性转变。如何从理论到实践的结合上，在国家整体的范围内、从构建可持续发展机制的视角中，形成解决中国三农问题的长期稳定的战略性政策，为探索中国独特的现代化道路――占中国人口大多数的农民的现代化这个重大而艰巨的历史命题，我们需要在历史发展规律中的制度创新层面上寻求启示。
一、在大战略中寻求思路
1、新农村建设的中国现代化道路。恩格斯在《法德农民问题》中，系统地阐述农业、农村、农民问题时特别强调工农联盟在国家政权中的极端重要性。列宁用新经济政策解决农民问题开创了苏联社会主义初期的建设道路。斯大林没有解决好农民问题，是苏联模式最终失败的一个重要原因。毛泽东用土地革命实现中国农民的第一次解放，开创了社会主义的中国道路。邓小平实行家庭联产承包责任制第二次解放了农民，开辟了中国特色的社会主义道路。目前的中国社会与人类过去一切时代都不相同：绝大多数国民处于农业社会，而城市和工业却在国民经济中占统治地位，伴随着全球化的信息经济席卷而来，这样三种特征在时空上的并存，使中国成为任何发达国家发展历史的例外，任何经典理论所解读社会的例外。一个国家几亿农民在可见的历史时期内要实现现代化，休说是韩国和台湾的农村建设，已经完全超出了现有人类的全部经验。在党中央全面推进社会主义新农村建设的大战略中，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求和统筹城乡发展的方略，以乡村为视角，分析党在农村的执政基础，观察国家的法律、政策的预期与乡村组织在农村执行的实际成本与现实效果，考察新时期农村社会的政治生态，把新农村建设放在社会主义政治市场的构建中，在面向未来的基础上解决当前的问题。
2、农村问题的本质是公共产品短缺的危机。今天农村的生活水平和经济发展是处于中国历史上最好的时期，在绝大多数农民的温饱已经大体解决的情况下，为什么还会存在着如此严重的社会问题呢？比如关于农民负担问题，几乎可以一边倒地得出结论：农民与基层政府的对立程度，与负担的轻重成正比例关系，所以才要减轻农民负担来缓和农民与基层政府的矛盾。有些地方确实是因农民负担的沉重而引发干群冲突，但也有不少地方，如税费改革前湖南省衡阳县的农民负担水平并不太高，在本省如湘北、在全国如湖北的人平负担是衡阳县的几倍。尽管经济状况基本一致，可衡阳县因农民负担而出现干群冲突事件却比湘北和湖北要多得多。不少地方绝大多数经济困难的纯农户对税费任务基本上是一分不欠，而不少的富裕户却一分不交。进行税费改革时，农民负担大幅度地减轻，干群关系却并没有按预期目标同比例改善，反而引爆了农村更多的矛盾。这就关系到问题是现象还是本质，笔者认为，农民负担只是现象，因为农民的“皇粮国税”意识很强，问题是政府拿什么来与农民交换？税费改革定位在没有交换的基础上，再怎么减轻负担农民也就自然难以满意。因此，问题的本质是农村公共产品（包括公共服务）短缺的危机。
3、公共产品短缺实质就是国家利益分配的公平问题。长沙的一个街道办事处的一般干部可以年薪在10万元左右，而湘西的乡镇党委书记年薪不到2万元。上海市的一个街道办事处主任，按照财政包干体制，拥有完全支配财政收入1.7亿元的权力，每年发愁的是怎么把1.7个亿花掉。而在中西部落后地区，一些县乡尽管发不出工资，尽管欠下了巨额债务，尽管对失学儿童和重病需要紧急救助的农民一毛不拔，但主要负责人仍然可以过着纸醉金迷的生活。像什么“600万教育经费被教育局吃掉”、“800万修建豪华广场”、“2000万请歌星搞豪华演出”、“5000张吃喝白条”、“举办豪华县庆”等负面新闻不绝于耳。山西柳林县属于省定贫困县，却投资近2亿元修建“在省城太原也数得上”的政府办公楼。无论是有钱的上海市街道办事处，还是无钱的柳林县；无论是发达地区，还是贫困地区，财政经费到底该怎样花？已是我国政府体制改革的重要问题了。所以，尽管有上千亿元的资金将用来加大农村的公共基础设施建设和提供必要的公共服务，但作为“新农村建设”的“阳光雨露”，很难以让绝大多数农民共享。
4、公平优先是农村政治改革的核心问题。市场是以实现效率为最大的目标，如果我们政府也以实现效率为最大的目标，公平就难以实现。因此，经济体制改革是效率优先，政治体制改革就必然要求公平优先，这是当前中国农村政治改革的核心问题和重要的任务。经济上的效率优先本来就需要政治上的公平优先来制衡，因为经济上已经分配不公，而我们的政治上如果仍然效率优先，使不公平就进一步加大，从而使社会矛盾进一步激化。
5、建立“农村社会主义政治市场”优化权力资源配置。经济资源由市场来配置，政治资源由什么来配置呢？笔者认为，农村政治改革的战略思路是：进行市场政治改革，优化权力资源配置。中国的经济改革首先是从农村开始的，主要是用市场来对经济资源进行优化配置，以此来解放生产力。农村政治资源的优化配置，可不可以用市场政治的模式来进行突破呢？在经济上的“统分结合”，政治改革也要相应推进。哪些集中：强制性的法律政策。哪些分权：给乡村社会以自我治理弹性和空间。乡村社会的治理没有灵活多样性，没有一定的自由裁量权，就不会有创造性。目前农村随着人口的大量流出，很多农村精英转移到城市，计划体制的权力资源配置缺乏效率。很多的行政资源大量浪费，行政成本很高，应对社会的快速变化明显滞后，行政资源相互抵消。而农民的公共要求却无法满足，如科技、文化、公共事业等，只有用“政治市场”来进行优化配置，特别是要有利于农村外的政治资源的进入渠道，形成全社会支持农村的以工促农、以城带乡的社会机制。所以，农村需要一个“政治市场”，来实现农村基层各群体利益的最大化，使国家节省对农村社会的政治成本，且超脱于农村社会的矛盾之外，达到无为而治的最高境界。
二、在大目标下探索途径
1、乡村组织建设是新农村建设的破题。根据以人为本的科学发展观，在构建和谐社会的大目标下，在新的历史转折点上，探索从关注生产到关注消费、从偏重于生产力发展到同时促进上层建筑完善等方面实现根本性转变的途径，也就是在构建公平优先的政治改革机制上探索建设新农村的途径。中国的大多数国民在农村，乡村组织是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，决定着乡村组织是新农村建设的直接领导者、组织者和推动者，决定着乡村组织的政治改革是新农村建设的重要组成部分。乡村组织结构能否优化，直接影响到党的执政地位和执政基础能否巩固。因此，只有把乡村组织建设作为新农村建设的破题，才能使党中央提出新农村建设的新理念进一步具体化，使党对农村工作的战略决策落到实处。才能避免头痛医头脚痛医脚的“循环改革”，使乡村组织在建设社会主义新农村的历史转折点上顺利实现相应的变革和新生。
[-page-] （一)众多乡村人口与农产品供求中国农产品价格自1997年以来出现连年下降，从而导致农民从农业中获得的收入也出现连续4年的持续下降。1997年全国农产品收购价格总水平比上年下降4.5%，1998年下降8%，根据当年农村住户调查的资料反映，1998年农民出售的15种主要农产品中有12个品种的价格下降，而肉类价格跌幅最大，达12.7%。1999年情况更加严峻，全国农产品收购价格总水平比上年下降12.2%，创改革以来最大跌幅。统计的11种主要农产品价格，除木材上升1.4%外，其余10类农产品价格均出现大幅度下降。从农产品批发市场和零售市场所反映的情况更加严重（中国社会科学院农村发展所、国家统计局农村社会经济调查总队，2001，2002）。2000年和2001年农产品价格虽然略有好转但尚没有从根本上扭转价格下降的颓势。
中国农业发展中出现了十分奇特的现象：一方面是总体的农业生产效率低下，大宗农产品总体上缺乏国际竞争力，另一方面却是众多的农产品过剩和农产品价格的持续
资料来源：《中国统计年鉴》1994~2000年。
走低。中央政府自1998年以来连续几年提出了农业结构调整的政策，积极支持农民进行产业结构调整，鼓励农民种植适合市场需求的优质农产品，淘汰过剩的和低品质的、以满足温饱为主要生产目的的农产品生产。这些政策在一些地区和部分产品上起到了一定的积极作用。但是针对9亿多农民为仅3亿多城镇人口生产农产品的基本局面，农产品的过剩将是难以扭转。这一轮农产品价格下跌，就是由于农产品产量的大幅度增加与城市人口农产品消费增长缓慢的矛盾加剧所造成的，是因为农产品收入弹性过低的缘故。据专家测算，2000年城镇居民的人均可支配收入，比1996年增加了1441.1元，但这4年中城镇居民人均用于食品的开支只增加了53.6元，食品的收入弹性系数不足0.04，意味着在此阶段，城镇居民人均可支配收入每增加1元，用于食品的开支只增加不到4分钱，还包括在外用餐费用的增加（陈锡文，2002）。更值得关注的是，城镇居民1999年人均购买粮食比1996年下降近10公斤，鲜菜下降4公斤多，猪肉下降近2公斤（中国社会科学院农村发展所，国家统计局农村社会经济调查总队，2001）。考虑到3亿多城镇人口中还有大约1亿多非农业人口是生活在县和县以下，他们的生活水平比大中城市更低，因此鼓励农民进行优质农产品生产的政策所起作用的程度和范围也会是非常有限的。由于农产品价格弹性和收入弹性都很低，当前农产品的过剩是商品农产品消费需求不足导致的过剩，是大量人口滞留于农村所致。
（二）众多乡村人口与农民收入
“九五”期间，我国农民的收入增长幅度逐年递减：1996年农民人均纯收入的增长幅度为9.0%，1997年为4.6%，1998年为4.3%，1999年为3.8%，2000年仅为2.1%。在“九五”后3年，农民人均纯收入的年均增长速度仅为3.4%，尚不及同期城镇居民可支配收入年均增长速度7.2%的1／2。在目前的统计中，农民纯收入主要包括工资性报酬收入、家庭经营农业（农、林、牧、渔）收入、家庭经营二、三产业收入、转移和财产性收入四个部分。2000年全国农民人均工资性收入为701元，比上年增加71元，增长11.2%，是纯收入增量的165%，如果加上农户家庭经营二、三产业收入338元，则农民从事非农产业的收入达1039元，占农民人均纯收入的46%。工资和非农经营收入的增量是农民人均纯收入增量的208.3%。通过上述对农民收入特征的分析可以清楚地看到，乡镇企业及农民外出打工等工资性收入已经成为农民人均纯收入增长的主要支撑。尽管2001年农民收入增长有所回升，达到了4.2%的增长速度，但是收入的来源构成没有发生根本改变，同时与城市收入的增长速度相比仍然相差悬殊。
显然，众多的乡村人口是当前农民实现收入快速增长的主要障碍。从中长期看，继续依靠政府提高大宗农产品收购价格来增加农民农业经营的收入，已经难以适应目前的体制环境和市场环境。而大规模的商品农产品生产由于土地规模的限制，也不能对所有农民的收入带来决定性的影响。人多地少构成了农户扩大农业生产经营规模的基本约束。在此约束之下，非农业人口或城镇居民及整个国民经济所能够承受的农产品价格水平与农民农业经营收入的增长将是一对很大的矛盾。依靠农产品价格的大幅攀升来提高农业经营者的收入，以使其成为农民收入增长的主体已经不会成为常态（陈剑波，2001）。
此外，长期维持相当大比例的乡村人口对整体经济发展所带来的问题还更加复杂，比如农业生产规模与效率的问题、生态和环境破坏问题、农产品加工工业发展过慢的问题(中国农产品加工业的发展一直受到中央和地方政府的极大重视，但农产品加工业的发展与如此巨大的农业部门相比还很不相称。显然这与能够消费农产品制成品的市场规模（城市人口规模）密切相关)等等，显然解决中国乡村人口的非农化问题已经成为经济发展中一个十分紧迫的任务。
二、县域中小工商业受到抑制，劳动力流动缺乏政策支持
县和县以下中小型工商业发展应该成为县域经济发展的重点，它将为乡村人口的迁移做出重大的贡献。我们过去的乡镇企业的发展经验已经充分证明了这一点。目前中国的小城镇发展较为缓慢，除了各种体制的约束之外，十分重要的一个问题是工业化和市场化严重不足。而没有工业化的发展，城镇化的进程是难以顺利演进的。
近年来，作为县域内解决乡村人口非农就业主体的乡镇企业增长减缓，成为农村经济发展受阻、农民收入增长减缓的重要因素之一。2000年乡镇企业个数比上年减少50万家，增加值为27300亿元，比上年仅增长10%，几乎为有史以来增长速度最低的一年。而整个“九五”期间乡镇企业13.6%的年平均增长速度也是历史上最低的水平。2000年乡镇企业职工人数为12700万人，与上年持平，基本中止了就业人数下滑的趋势。2000年乡镇企业增加值的增加额已经占GDP增加额的37%，占农村社会增加值的比重也由1995年的54.9%提高到2000年的63.6%。农民人均从乡镇企业中获得的工资收入占农民人均纯收入的比重由1995年的30%上升到2000年的34.5%。乡镇企业的发展对于居住着10亿多人口的县域经济具有十分重要的意义，而近年来乡镇企业增长幅度的下滑已经对县域经济带来了许多不利的影响。乡镇企业发展受阻一定程度上延缓了乡村人口迁移的进程。
经历了20年来的改革开放，多数的县域经济已经脱离了仅仅依靠农业来推动经济增长的发展模式。乡镇企业或微型、中小型工商业作为县域经济发展的根基已成为不争的事实。目前，县域内微型与中小型工商业的发展受到金融和税收体制两个方面的抑制。在当前的税收体制下，县乡政府极难从工商业发展中获得充足的税源，因此地方政府和私人投资者都严重缺乏大力推动中小型工商业发展的积极性，地方政府也缺乏相应的扶持和支持政策，无法降低中小型工商业的私人投资的进入“门坎”。 当前乡镇企业发展中，最为突出的问题是融资问题无法解决，表现在：第一，缺乏股权融资渠道，内部融资比例高。乡镇企业在改制过程中或通过集资进行大量的股权融资，但由于没有可交易的市场，企业职工手中持有的股权不具有流动性，这样一方面企业股权持有者承担着无限风险，另一方面也妨碍了企业以此方式进一步融资的能力，致使企业无法降低负债比率，改善资本结构。第二，债务融资渠道单一且存在很多问题。以中小企业为主体的乡镇企业长期以来外部融资的主要渠道是债务融资，而债务融资的绝大部分来源于国有商业银行。第三，中小企业债务融资信用普遍不足。第四，缺乏为中小企业投资决策和经营管理提供咨询和政府相应的服务机构，造成投资失败率过高。
由于乡镇企业发展受到制约，也由于其就地转移劳动力的高昂成本，造成乡镇企业的发展减缓。其直接的后果是农村劳动力转移的减缓和城镇化步伐的减慢。“九五”前4年城镇化平均每年仅增加0.46%，比整个改革时期的平均0.6%还低。
在乡镇企业发展减缓，农村劳动力就地转移受阻的情况下，农村展开了大规模的劳动力自发流动。开始了一个迂回曲折的城镇化的过程，问题的关键是在这个进程中，如何进行战略的选择。长期以来，中国的城市化道路存在激烈的争论：其焦点问题是让流动的乡村人口是停留在大城市还是小城镇，是应该叫城市化还是城镇化。这一争论的核心，是让农民抛弃土地彻底断其后再到城市谋生，还是保持目前具有社会保障性质的土地制度——家庭承包责任制基础上的季节性的流动。显然目前的农民季节性流动就业的模式将使乡村劳动力转移更加平滑，成本更低，也更有利于降低乡村居民城镇化的门坎。
事实上，尽管政策对于农民自己选择的流动就业模式还没有表现出明显的支持，尽管农民季节性流动还存在诸如户口、就业限制、福利保障、权益保障等等一系列问题，但是农民的自发流动就业已经成为中国劳动力转移不可阻挡的趋势，每年估计的流动数量大约在0.8~1亿人左右。同时，近年来，农民人均纯收入之所以还能够保持低速增长，与农民的大规模季节性流动就业密不可分。
三、金融抑制和萎缩使县域经济发展成为无源之水
（一）国有商业银行垄断储蓄信贷市场且贷款连年下降
改革20多年来，中国信贷机构的垄断地位基本没有动摇，始终维持一个70%左右的市场份额。这对于中央政府通过直接动员信贷资源支持城市和国有部门提供了极大便利。与国家银行在信贷市场的垄断地位相对照，贷款增长速度的下降令人吃惊。1997年国家银行的贷款余额比上年增长了25.05%，但随后的1998年和1999年分别下降为15%和8%。
《中国金融年鉴》1994~2000年。
（二）金融资源大幅度向城市及国有企业集中
中国人民银行监测的5000户企业，虽然从1998年开始，大型企业的银行借款增幅下降，2000年起短期借款和长期借款分别下降8.2%和10.1%，但是实际的占有金融资源的比例仍然是非常高的。
资料来源：马洪、王梦奎，2000。
表3的数据证明了国有部门在金融资源的配置中所具有的优先地位，金融资源向国有部门的倾斜已经成为不争的事实。此外据抽样调查，2000年底全国省会（区府）和副省级城市的贷款余额占全国贷款余额近40%，是当年新增贷款的46%（中国人民银行货币政策分析小组，2001/11/1）。这充分说明1994年以后信贷资源配置的城市化倾向。
对于这样一种金融资源的配置格局，有的学者认为这是资本市场作用的结果，是资本逐利本性所致。但问题似乎并没有这么简单。鉴于国有商业银行在银行业中的绝对垄断地位，而国有独资的性质又使国有商业银行易于遭受行政干预，在这样情况下强烈的城市化的资金配置格局，很难说仅仅是由于市场竞争而导致的资金流动，也就是说不完全是竞争促使资本寻求更高收益而出现的配置格局。这一配置格局的出现是与政府主导的经济增长阶段密切相关。在这一阶段，政府或政府控制的市场主导了整个资源特别是金融资源的配置。比如，大量的金融资源配置到低效率的国有部门就是一个最好的证明，说明目前的城市化倾向的资本配置格局，是与市场充分竞争条件下资本的逐利本性并不完全相干。 [-page-] 【摘要】我国十多年的农村社会养老保险制度的改革与实践取得了初步成果，同时也存在着一些无法回避的问题。目前我国农村传统的家庭养老体制已陷入困境，其存在的基础从根本上发生了动摇。从长远看，只有建立和完善农村社会养老保险制度，才能有效维护农村社会安定稳定，推动农业发展，彻底解决农民“老有所养”的问题。
【关键词】农村，养老保险，社会保障，制度
前 言
农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我国原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐成为制约经济制度转型和自身发展的重要因素，重建我国农村社会保障制度尤其是农村养老保险制度已经成为人们的共识。只有建立和完善包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度，才能彻底解决农民“老有所养”的问题，提高农村养老保障水平。
一、我国农村现行的养老模式
随着城市化进程的加快，农村人口的养老隐性问题将显性化。解决农村人口养老问题将是社会不得不面对的重要任务。在目前广大的农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障方式，而社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。
（一）家庭养老模式
家庭养老模式是儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几千年的优良传统，赡养老人的义务已经变成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识，是其人格的一部分。这在广大农村也表现得毫不例外，而且由于我国广大农村的社会经济发展水平低下，实施其他养老模式的条件不太具备，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。
（二）土地养老模式
土地是广大农民赖以生活的基础。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来源。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。
（三）社会保险模式
民政部于1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《方案》），即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。该方案于1994年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。
（四）社区养老模式
社区（含乡镇）养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村经济发展水平。
二、农村社会养老保险制度存在的问题及原因分析
农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是我国实现共同富裕目标的保证。然而，不容否认的是，以《方案》为基础建立的农村社会养老保险制度本身存在诸多“先天不足”，在运作过程中也存在大量的问题，面临着一些不容回避的难题和困境。
（一）存在问题
《方案》确定的养老保险模式虽然在增加透明度、减轻政府财政压力、促进农民储蓄意识、改变农民的家庭观念和生育意愿等方面有一定的积极作用，但是，这种实质上“完全积累、自我平衡”式的商业储蓄保险也存在着明显的缺陷。
1、法律层次低，缺乏约束力
各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的。其法规法律层次低，缺乏约束力。特别是对保险基金的流失和挪用等行为，未规定有效的限制和惩罚措施。据统计，到2000年底，全国农保基金积累总额198.58亿元，其中收回本息有困难的基金12.7亿元，占基金总额的0.68%。可见，目前农村社保基金管理中的违规行为还相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为让农民感到后怕，积极性不高，开展农村养老保险工作困难重重。
2、国家重视不够，养老保险滞后
由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，城镇社会保险工作也取得了一定的进展，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重视，投入很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主，集体辅助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。这表明社会保障仍基本是或主要是城镇职工的。
3、自给来源不足，吸引力小
现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现；国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策；地方财政，除经办机构费用（一些地方此项费用财政也不负担），也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠以上政策，其吸引力太小，难以发挥吸引作用。
4、基金增长速度慢，入不敷出
基金增长速度跟不上养老金发放的增长速度，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行、购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款利率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化,债券和银行存款利率多次下调,致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。
5、违规存放农保基金，造成巨额损失
一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机，参保的农民上访事件亦时有发生，并有越来越多的人要求退保，成为社会不稳定因素。